Tribunal de contas da união tc 016. 813/2013-8



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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 016.813/2013-8


GRUPO I – CLASSE V – PLENÁRIO

TC 016.813/2013-8

Natureza: Relatório de Auditoria

Entidade: Caixa Econômica Federal - MF

Interessado: Tribunal de Contas da União (SecexFazenda)

Advogado constituído nos autos: não há
SUMÁRIO: COPA DO MUNDO DE FUTEBOL DE 2014. RELATÓRIO DE AUDITORIA. REGULARIDADE DOS PROCEDIMENTOS DE CONCESSÃO DE FINANCIAMENTO PARA AS OBRAS DE MOBILIDADE URBANA NA CIDADE DE PORTO ALEGRE. DESEMBOLSOS EFETUADOS UNICAMENTE PARA AS OBRAS RELACIONADAS À IMPLANTAÇÃO DO CORREDOR DA AV. TRONCO/CRUZEIRO DO SUL. DEMAIS EMPREENDIMENTOS SEM DESEMBOLSO EFETUADO. PROVIDÊNCIAS INTERNAS. CIÊNCIA AOS ÓRGÃOS INTERESSADOS. APENSAMENTO.

RELATÓRIO


Cuidam os autos de relatório de auditoria realizado pela SecexFazenda, com o objetivo de verificar a regularidade dos procedimentos de concessão de financiamento e desembolso, por parte da Caixa Econômica Federal, referente ao Contrato 319.214-25/2010, para as obras de mobilidade urbana relacionadas à implantação do corredor da Av. Tronco/Cruzeiro do Sul, em Porto Alegre-RS. O empreendimento encontra-se inscrito na matriz de responsabilidades para a Copa do Mundo de 2014.

  1. Reproduzo, com os ajustes na forma que entendo pertinentes, o bem elaborado relatório produzido no âmbito da SecexFazenda, que contou com a anuência do corpo dirigente da unidade (peças 18, 19 e 20):

1. Trata-se de auditoria de conformidade com o objetivo de verificar a regularidade dos procedimentos de concessão de financiamento e de desembolso, por parte da Caixa Econômica Federal (Caixa), no âmbito dos contratos de financiamento celebrados com o município de Porto Alegre para a Copa 2014.

2. A auditoria foi aprovada pelo Acórdão 844/2011-TCU-Plenário.

3. Essa deliberação decorreu do relatório de acompanhamento, realizado por esta Secretaria no âmbito do TC 010.765/2010-7, com o objetivo de verificar a regularidade dos procedimentos de concessão de financiamentos aos governos estaduais ou municipais para as obras de mobilidade urbana relacionadas com a Copa 2014. Como resultado desse trabalho, o Plenário desta Corte determinou à Secex Fazenda que desse continuidade ao acompanhamento dos procedimentos de contratação das operações não contempladas no referido acompanhamento, bem como dos procedimentos relativos à efetivação dos desembolsos por parte da Caixa.

4. O TC 010.765/2010-7 foi autuado em cumprimento ao Acórdão 678/2010-TCU-Plenário, proferido no âmbito da representação TC 007.046/2010-3, formulada pela Secretaria Adjunta de Planejamento e Procedimentos (Adplan), acerca do acompanhamento de ações governamentais, relacionadas à realização da Copa 2014.

5. No primeiro trabalho realizado no TC 010.765/2010-7, foram identificadas as características gerais da linha de financiamento operada pela Caixa, além de ter sido elaborada uma matriz de planejamento para ser oportunamente aplicada na avaliação da regularidade dos financiamentos a serem concedidos. Desse trabalho, resultou o Acórdão 1.583/2010-TCU-Plenário, que determinou à Caixa que encaminhasse ao Tribunal cópia dos contratos de financiamento e informações sobre o primeiro desembolso de cada operação contratada, assim que suas ações fossem realizadas. De posse dessas informações, esta Unidade Técnica teria condições de aplicar os procedimentos previstos na matriz de planejamento, uma vez que, na ocasião do primeiro desembolso, todas as condições exigidas pela linha de financiamento deveriam estar satisfeitas, segundo previsão normativa.

6. Em atendimento à determinação do Tribunal, a Caixa encaminhou cópia dos contratos de financiamento firmados com o município de Porto Alegre, assim como informação acerca dos desembolsos efetivados a partir de então, possibilitando a realização da presente auditoria.



Visão geral do objeto

Descrição do objeto de auditoria

7. Os projetos de mobilidade urbana que estão sendo financiados pela Caixa para a Copa 2014 foram relacionados na Matriz de Responsabilidades firmada entre a União, os Estados e os Municípios e divulgada no site do Governo Federal sobre o evento (www.copa2014.gov.br). Conforme matriz atualizada em 22/12/2012, a Caixa deverá financiar R$ 3,7 bilhões do total estimado em R$ 7,8 bilhões para investimentos em mobilidade urbana nas cidades-sede.

8. O objeto desta auditoria diz respeito ao contrato de financiamento nº 319.214-25/2010, no qual ocorreu desembolso, firmado entre a Caixa Econômica Federal e município de Porto Alegre, em 29/7/2010, cujo valor total dos desembolsos é de R$ 4.043.979,07. Analisou-se a documentação referente ao primeiro desembolso, ocorrido em 8 de maio de 2013, que corresponde a 5,64% do total contratado, consoante demonstrado a seguir:

Tabela 1: Desembolso do contrato assinado com o Município de Porto Alegre


Contrato

Objeto

Valor contratado (R$)

desembolso

%

Acumu-lado

Data

Valor (R$)

319.214-25/10

Implantação do Corredor

Av. Tronco/Cruzeiro do Sul



71.680.638,00

Maio/2013

4.043.979,07

5,64




Total

71.680.638,00




4.043.979,07

5,64

Fonte: Contrato de financiamento e informações encaminhadas pela Caixa em cumprimento ao Acórdão 1.583/2010-TCU-Plenário.

9. No tocante aos contratos nos quais não ocorreram desembolso, foram colhidas informações acerca do que tem impedido a liberação dos recursos pela Caixa, uma vez que a cláusula quarta desses contratos faz referência ao prazo para realização do primeiro desembolso - doze meses contatos a partir da assinatura do instrumento contratual, sendo permitida a prorrogação por mais até doze meses (e outros doze meses para as operações de crédito vinculadas aos empreendimentos de mobilidade urbana associados à Copa do Mundo 2014 – SA015, item 3.2.10.3). São esses os contratos de financiamento celebrados com o município de Porto Alegre que ainda não realizaram o primeiro desembolso:

a) 319.215-30/2010 - Corredor Av. Padre Cacique / Av. Beira-Rio (Av. Edvaldo Pereira Paiva);

b) 319.216-44/2010 – Implantação do Monitoramento dos Corredores 3ª Perimetral, Av. Tronco e Padre Cacique;

c) 319.217-59/2010 - BRT Av. Protásio Alves;

d) 396.431-70/2013 - BRT João Pessoa e Terminal Azenha;

e) 319.594-20/2010 - Corredor 3ª Perimetral: implantação de Obras de Arte Especiais;

f) 322.981-77/2010 - Corredor Rua Voluntários da Pátria e Terminal São Pedro;

g) 323.005-70/2010 - Prolongamento da Av. Severo Dullius;

h) 323.011-58/2010 – Requalificação do Complexo da Rodoviária;

i) 323.012-62/2010 - BRT Av. Bento Gonçalves e Terminais Azenha e Antônio de Carvalho.

10. O financiamento das obras de mobilidade urbana para a Copa 2014 está sendo conduzido no âmbito do Programa Pró-Transporte, linha de financiamento já operada pela Caixa e lastreada em recursos do FGTS.

11. Na qualidade de agente financeiro do FGTS, a Caixa tem a atribuição de contratar as operações de crédito com os tomadores, assim como realizar o acompanhamento das obras e serviços, responsabilizando-se pelo retorno dos recursos desembolsados e assumindo o risco das operações. Assim, desempenha atividades como a análise de risco de crédito, a análise da capacidade de pagamento/suficiência das garantias e o acompanhamento e controle da execução física e financeira da obra financiada.

12. Especificamente para a efetivação dos desembolsos, as normas aplicáveis ao Pró-Transporte e os próprios contratos de financiamento prescrevem uma série de documentos e análises que devem constar do dossiê de financiamento, como comprovação do cumprimento das etapas previstas nos cronogramas físico-financeiro das obras, verificação da razoabilidade dos preços praticados, obtenção das licenças necessárias, depósito da contrapartida pelo tomador, entre outros. O atendimento dessas exigências visa assegurar a regularidade do andamento da obra e o cumprimento dos objetivos contratuais, sendo condição para a liberação dos recursos. A lista completa dos documentos analisados pela equipe consta do anexo II [vide peça 18, pp. 16-18] deste relatório.



Legislação aplicável:

a) Manual de Fomento Programa Pró-Transporte: fornece uma visão ampla da normatização e da regulamentação aplicáveis ao Programa;

b) Resolução CMN 2.827/2001 – consolida e redefine as regras para o contingenciamento do crédito ao setor público;

c) Resolução CMN 3.831/2010 – acrescentou o art. 9ºR à Resolução CMN 2.827/2001, autorizando a contratação de novas operações de crédito destinadas a projetos de mobilidade urbana associados à Copa 2014 até o limite de R$ 8 bilhões;

d) Normativos internos da Caixa Econômica Federal, dentre os quais:

d.1) SA 20: estabelece normas e procedimentos para formalização de operações de crédito;

d.2) SA 15: estabelece normas e procedimentos para o desembolso dos recursos do FGTS na consecução de objetos no âmbito do Programa Pró-Transporte;

d.3) SA 55: dispõe sobre o financiamento para a implantação de sistemas de infraestrutura do transporte coletivo e urbano e de mobilidade urbana;

d.4) SA 44: prescreve as diretrizes a serem observadas para a realização de análises técnicas de empreendimentos referentes a produtos de financiamentos;

d.5) AE 104: dispõe sobre a análise e o acompanhamento de engenharia realizado sobre empreendimentos financiados para entes públicos e privados.



Principais setores responsáveis e respectivas atribuições:

13. As principais unidades da Caixa envolvidas com a contratação, o desembolso e o acompanhamento da execução dos contratos de financiamento são a Gerência Nacional Financiamentos para Saneamento e Infraestrutura (Gesan), a Gerência Nacional de Gestão de Crédito em Saneamento e Infraestrutura (Gecoa) e a Gerência de Filial Desenvolvimento Urbano e Rural (Gidur).

14. A Gesan é responsável pela gestão da prestação de serviços de assessoramento técnico, financeiro e operacional da Caixa.

15. A Gecoa é responsável por analisar toda e qualquer situação que possa comprometer a realização dos contratos vinculados à Copa 2014, executando procedimentos mitigadores que julgar pertinentes.

16. A Gidur é a unidade regional responsável pelo acompanhamento e execução dos contratos financiados com recursos do FGTS. Na presente auditoria, a regional atuante foi a Gidur com sede em Porto Alegre (Gidur-PO). Compete à Gidur manifestar-se conclusivamente pela aprovação de planilhas orçamentárias referentes ao andamento de obras, de estudos ou de projetos, por quaisquer alterações nos projetos de engenharia ou socioambientais e pela liberação do financiamento (desembolso), dentre outras.

Objetivo e questões de auditoria

17. O presente trabalho teve por objetivo verificar a regularidade dos procedimentos de concessão de financiamento e de desembolso, por parte da Caixa Econômica Federal, referente aos contratos de financiamento celebrados com o município de Porto Alegre para as obras de mobilidade urbana relacionadas com o evento Copa do Mundo de 2014, em especial o que possuía desembolso, a saber: 319.214-25/2010.

18. No tocante aos contratos de financiamento celebrados com os entes acima mencionados, que não tiveram desembolso até o início do presente trabalho (descritos no item 9), foram colhidas informações acerca do que tem impedido esse desembolso por parte da Caixa.

19. Em face desse escopo, foi utilizada a matriz de planejamento elaborada no âmbito do TC 010.765/2010-7, submetida aos ajustes julgados necessários, resultando nas seguintes questões de auditoria:

- Os procedimentos anteriores à contratação foram realizados conforme as normas vigentes?

- Os procedimentos adotados pela Caixa para a efetivação dos desembolsos e o acompanhamento da execução contratual observaram as normas vigentes?



Metodologia utilizada

20. Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União (Portaria-TCU 280/2010) e com observância aos Padrões de Auditoria de Conformidade estabelecidos pelo TCU (Portaria-Segecex 26/2009). Nenhuma restrição foi imposta aos exames.

21. Foi examinado o único desembolso ocorrido até julho de 2013, conforme descrito na tabela 1 deste relatório, totalizando R$ 4.043.979,07 para o município de Porto Alegre, que corresponde a 5,64% do total financiado nesse contrato.

22. As técnicas de auditoria empregadas compreenderam, fundamentalmente:

a) análise documental do dossiê referente ao contrato de financiamento no qual ocorreu o primeiro desembolso, a partir de informações encaminhadas pela Caixa e obtidas diretamente pela equipe, inclusive em visita à Gidur em Porto Alegre-RS. A equipe de auditoria elaborou um checklist (peça 13) para verificar se os requisitos relacionados no anexo II [vide peça 18, pp. 16-18] deste relatório foram observados pela Caixa quando da efetivação dos desembolsos;

b) reunião com o gestor da Caixa responsável pelo acompanhamento dos contratos de financiamento no Rio Grande do Sul;

c) entrevista com os gestores do município, responsáveis pelas obras de mobilidade urbana relacionadas com a Copa 2014;

d) entrevista com a equipe do TCE-RS responsável por fiscalizar os recursos envolvidos com a Copa 2014;

e) visita aos locais de obras, guiada por representante da Caixa (Gidur-PO).

Volume de recursos fiscalizados

23. O volume de recursos fiscalizados nesta auditoria é de R$ 4.043.979,07, correspondente ao valor do desembolso examinado.



Benefícios estimados

24. Dentre os benefícios estimados desta auditoria, espera-se o aperfeiçoamento dos processos de análise das operações e a reiteração junto aos gestores da Caixa quanto à necessidade de observância de todas as normas pertinentes.



Processos conexos

25. A seguir, apresenta-se uma descrição sucinta dos processos conexos a este trabalho:

a) TC 007.046/2010-3: representação formulada pela Secretaria Adjunta de Planejamento e Procedimentos (Adplan), acerca do acompanhamento de ações governamentais relacionadas à realização da Copa do Mundo de 2014 no Brasil. O processo foi apreciado pelo Plenário, resultando no Acórdão 678/2010 e atualmente encontra-se encerrado.

b) TC 010.765/2010-7: acompanhamento realizado pela Secex Fazenda, conforme determinado no item 9.2 do Acórdão 678/2010-TCU-Plenário, com o objetivo de verificar a regularidade dos procedimentos de concessão de financiamentos pela Caixa Econômica Federal aos governos estaduais ou municipais para as obras de mobilidade urbana relacionadas com a Copa do Mundo de Futebol de 2014. O referido feito está funcionando como um centralizador dos processos de auditoria autuados na Secex Fazenda para fiscalizar os financiamentos para a Copa 2014 nos diversos Estados. Assim, será proposto que o presente processo seja apensado ao TC 010.765/2010-7.



ACHADOS DE AUDITORIA

26. Inicialmente cabe registrar que não foram identificadas impropriedades/irregularidades que pudessem ser consideradas como achados de auditoria.

27. Conforme já mencionado, o objetivo deste trabalho foi verificar a regularidade dos procedimentos de concessão de financiamento e de desembolso, por parte da Caixa, no âmbito dos contratos de financiamento celebrados com o município de Porto Alegre.

28. Assim, na execução dos trabalhos, os contratos foram divididos em dois grupos: contratos com desembolsos e contratos sem desembolso.

29. O primeiro grupo foi composto apenas pelo contrato 319.214-25 (implantação do corredor da Av. Tronco/Cruzeiro do Sul), único contrato em que houve desembolso até o presente momento.

30. Nesse grupo, foram observadas se as condicionantes para o primeiro desembolso, estabelecidas tanto nos contratos de financiamento como na legislação aplicável, haviam sido cumpridas. Assim, a equipe elaborou um checklist para verificar se os requisitos relacionados no anexo I [vide peça 18, pp. 14-15] deste relatório haviam sido observados pela Caixa. Dessa análise, não foram identificadas irregularidades/impropriedades por parte da Caixa que pudessem ser caracterizadas como achado.

31. Ainda a respeito do empreendimento do corredor da Av. Tronco/Cruzeiro do Sul, importante informar que a obra foi dividida em três etapas, cujos projetos básicos foram realizados através de um termo de cooperação técnica firmado entre a Prefeitura de Porto Alegre e o CIERGS (Centro das Indústrias do Estado do Rio Grande do Sul) em 2009, não implicando, portanto, em custos ao município. Já os projetos arquitetônicos das estações (etapa 3, ainda não iniciada) estão sendo elaborados por meio de convênio com a Associação de Transportadores de Passageiros – ATP, celebrado em 2012.

32. No que se refere às desapropriações e reassentamentos, até a conclusão dos trabalhos, segundo informações da prefeitura e TCE-RS (peça 14), foram feitos cerca de 300 Bônus Moradia e 52 Alugueis sociais, e ainda restam aproximadamente 1000 famílias a serem atendidas. A necessidade de realocação destas famílias para liberação de frentes de trabalho, em conjunto com o atraso no cronograma de execução contratual dificulta a previsão de término das obras a tempo do evento Copa do Mundo 2014, conforme se verá adiante neste relatório.

33. O segundo grupo foi composto pelos contratos celebrados com o município de Porto Alegre, os quais ainda não receberam desembolsos, quais sejam:

a) 319.215-30/2010 - Corredor Av. Padre Cacique / Av. Beira-Rio (Av. Edvaldo Pereira Paiva);

b) 319.216-44/2010 – Implantação do Monitoramento dos Corredores 3ª Perimetral, Av. Tronco e Padre Cacique;

c) 319.217-59/2010 - BRT Av. Protásio Alves;

d) 396.431-70/2013 - BRT João Pessoa e Terminal Azenha;

e) 319.594-20/2010 - Corredor 3ª Perimetral: implantação de Obras de Arte Especiais;

f) 322.981-77/2010 - Corredor Rua Voluntários da Pátria e Terminal São Pedro;

g) 323.005-70/2010 - Prolongamento da Av. Severo Dullius;

h) 323.011-58/2010 – Requalificação do Complexo da Rodoviária;

i) 323.012-62/2010 - BRT Av. Bento Gonçalves e Terminais Azenha e Antônio de Carvalho.

34. Para esses contratos, a equipe colheu informações sobre as pendências relacionadas à liberação do primeiro desembolso. Isso porque a cláusula quarta desses contratos estabelece que o prazo para realização desse desembolso é de doze meses contados a partir da assinatura do instrumento contratual, sendo permitida a prorrogação por até doze meses, prazos estes já esgotados.

35. Em relação a esse assunto, a Caixa já havia se manifestado em auditorias anteriores, ao informar que a possibilidade de novo prazo de prorrogação do primeiro desembolso foi incluída no Manual de Fomento do Agente Operador do FGTS e em seu Manual Normativo. Essa alteração foi resultado de consulta feita pela Caixa junto ao Ministério das Cidades (MCidades), que informou, por intermédio do of. 294/2012/SeMOB/MCIDADES , que não possuía, no âmbito do Pró-Transporte, normativos estabelecendo prazo para o primeiro desembolso, razão pela qual os contratos não deveriam ser cancelados, solicitando que o Agente Operador fizesse a adequação do seu Manual de Fomentos Setor Público e Privado Programa Pró-Transporte.

36. Dessa forma, conforme preceitua atualmente o item 3.2.10.3 do Manual Normativo Caixa SA015, para as operações de crédito vinculadas aos empreendimentos de mobilidade urbana associados à Copa do Mundo 2014, excepcionalmente, o prazo pode ser ampliado por mais doze meses.

37. Observe-se que esses contratos firmados com o município de Porto Alegre foram quase todos assinados em julho de 2010, à exceção do CT 396.431-70, assinado em 28/3/2013, em substituição ao CT 319.218-63, que foi distratado. Dessa forma, o prazo máximo do primeiro desembolso para as obras em questão expirou em 29/7/2013.

38. Vale ressaltar que em todos os contratos há obras em andamento. Todavia, os recursos aplicados são da prefeitura de Porto Alegre, não tendo havido desembolso por parte da Caixa por diversos fatores, dentre eles a incompatibilidade entre as peças técnicas e, especialmente, problemas concernentes à desapropriação dos imóveis das áreas afetas aos empreendimentos, conforme denota a entrevista realizada com os gestores da prefeitura e da Caixa, às peças 9 e 10.

39. Assim sendo, foram realizadas entrevistas junto aos gestores do município de Porto Alegre com vistas a conhecer as dificuldades na visão do tomador de recursos. Em linhas gerais, foi confirmado que os principais problemas para adequação dos seus projetos às cartas-consulta e à Matriz de Responsabilidade são: dificuldades orçamentárias envolvendo a tabela Sinapi, dificuldades operacionais por parte da Prefeitura para gestão de todos os projetos e, especialmente, entraves relacionados à desapropriação dos imóveis existentes nas localidades de intervenção.

40. A equipe de auditoria também se reuniu com os servidores do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul (TCE-RS) responsáveis por fiscalizar os recursos relacionados com a Copa do Mundo em Porto Alegre, oportunidade em que teve acesso aos seus relatórios de acompanhamento (peça 14).

41. Dentre outras conclusões, a equipe do TCE-RS alerta sobre a possibilidade de o Executivo Municipal perder os financiamentos das obras se não cumprir as condições impostas pelo Agente Financeiro para realizar o primeiro desembolso de recursos antes do término do prazo estabelecido nos contratos, uma vez que, restando menos de um ano para a realização da Copa do Mundo, foram contratados 65% e executados somente cerca de 12% do valor total previsto para as obras de mobilidade urbana em Porto Alegre.

42. O TCE afirma, outrossim, que o atraso generalizado dos projetos e obras evidencia falhas de planejamento e organização, favorecendo a configuração de cenário oposto ao pretendido pelo Gestor quando da assinatura da Matriz de Responsabilidades, que era o de promover a melhoria das condições de mobilidade urbana, em especial durante o evento Copa do Mundo 2014.

43. Dessa forma, afirma que é necessário que o executivo municipal reprograme e divulgue um novo cronograma compatível com a realidade das obras, estabelecendo prazos exequíveis para a resolução dos entraves existentes e para a conclusão de todas as etapas.

44. Ainda no que tange à análise dos efeitos legais de eventual intempestividade na conclusão das obras, os principais aspectos a serem abordados dizem respeito à excepcionalização dos limites de endividamento concedidos pela Resolução do Senado Federal 43/2001, à utilização do RDC e à autorização de contratação de operações de crédito para obras de mobilidade urbana destinadas à Copa 2014, concedida pela Resolução do CMN 3.831/2010.

45. As contratações referentes aos financiamentos das obras de mobilidade urbana destinadas à Copa 2014 foram efetuadas com excepcionalização dos limites de endividamento, conforme parágrafo 3º do art. 7º da Resolução do Senado Federal 43/2001, a seguir:

art. 7º, parágrafo 3º São excluídas dos limites de que trata o caput as seguintes modalidades de operações de crédito:

(...)


IV- destinadas ao financiamento de infraestrutura para a realização da Copa do Mundo FIFA 2014 e dos Jogos Olímpicos de 2016, autorizadas pelo Conselho Monetário Nacional (Inciso incluído pela Resolução do Senado Federal nº 45/2010).

46. Contudo, por meio da Resolução do Senado Federal 10, de 4 de abril de 2013, que acrescentou o § 9º ao mencionado art. 7º, ficou estabelecido que essa excepcionalidade dos limites de endividamento permanecerá vigente para os empreendimentos beneficiados até a sua plena execução, ainda que sejam excluídos da matriz de responsabilidades e venham a ser financiados por outras fontes alternativas de financiamento, desde que a execução das obras seja iniciada até 30/6/2014.

47. Desse modo, para o contrato de financiamento ora em análise, entende-se que, em função da alteração introduzida pela Resolução 10/2013, não configuraria irregularidade o fato de a obra não ser ultimada até o início da Copa de 2014.

48. Com relação à utilização do RDC, instituído pela Lei 12.462, de 4 de agosto de 2011, cumpre observar que, embora originalmente fosse aplicável exclusivamente às licitações e contratos relacionados aos jogos olímpicos e paraolímpicos de 2016, à Copa das Confederações de 2013 e à Copa do Mundo de 2014, com a edição da Lei 12.688, de 18 de julho de 2012, sua aplicabilidade também foi estendida às ações integrantes do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC. Tendo em vista que a referida obra é integrante do PAC, conforme indicado no endereço eletrônico www.pac.gov.br/cidade-melhor/mobilidade-urbana, entende-se que não haveria óbice à utilização do referido regime, ainda que a obra não fosse concluída tempestivamente para o evento.

49. Ainda em análise dos efeitos legais de eventual intempestividade de conclusão das obras, há de se observar a autorização concedida pela Resolução do CMN 3.831, de 13 de janeiro de 2010, para a contratação de operações de crédito para empreendimentos de mobilidade urbana diretamente associados à realização da Copa 2014, conforme segue:

Art. 1º Fica incluído na Resolução nº 2.827, de 30 de março de 2001, o art. 9º-R, com a seguinte redação:

"Art. 9º-R Fica autorizada a contratação de novas operações de crédito, até 31 de dezembro de 2010, no valor de até R$8.000.000.000,00 (oito bilhões de reais), destinados a projetos de mobilidade urbana diretamente associados à Copa de 2014, por meio de linha de financiamento do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) denominada Pró-Transporte e de linha de financiamento do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) denominada Programa Estruturador de Transporte Urbano.

50. A operação de crédito ora em questão foi contratada com amparo no referido dispositivo, consoante evidencia a cláusula 1.1 do respectivo contrato: “A presente operação de crédito encontra-se excepcionalizada no âmbito do art. 9-R da Resolução 3.831, de 13/01/2010, do Conselho Monetário Nacional”.

51. Entretanto, esse dispositivo também foi objeto de alteração, com a inserção do § 4º, por meio da Resolução do Conselho Monetário Nacional 4.182, de 31 de janeiro de 2013, que dispõe o seguinte:

§4º As contratações de operações de crédito de que trata o caput deste artigo devem destinar-se à execução das ações relacionadas na Matriz de Responsabilidades celebrada entre a União, Estados, Distrito Federal e Municípios, em 13 de janeiro de 2010, ainda que essas ações tenham sido posteriormente excluídas da matriz. (grifo nosso)

52. Dessa forma, ainda que a referida obra não ficasse pronta a tempo para o evento, não haveria afronta à Resolução do CMN retromencionada.

53. Diante de tais considerações, conclui-se que, apesar dos prejuízos anteriormente apontados em decorrência de eventual não conclusão tempestiva das obras, não ficaria configurada, no caso da obra ora sob análise, transgressão à Resolução do Senado Federal 43/2001, à Lei 12.462/2011, tampouco à Resolução do CMN 3.831/2010. Portanto, o principal prejuízo será decorrente do possível transtorno na cidade-sede, o que, em consequência, trará reflexos negativos à imagem do país como organizador de eventos desse porte.

54. Destarte, diante das informações obtidas e levando em consideração a competência desta secretaria de acompanhar a atuação da Caixa junto a esses contratos de financiamento, não foram identificadas irregularidades/impropriedades que pudessem ser caracterizadas como um achado, observando-se que, com relação ao grupo dos contratos sem desembolso, não foram analisados os dossiês referentes a cada financiamento, ficando a atuação da equipe restrita às entrevistas realizadas com os gestores dos contratos e com o TCE-RS, bem como as informações obtidas na Gidur em Porto Alegre.

55. Importante mencionar que durante a execução dos trabalhos, a equipe de auditoria foi informada do envio, por parte da Prefeitura municipal de Porto Alegre, do Ofício 859/13-GP, de 18 de julho de 2013, que solicita ao Ministério das Cidades, bem como ao Ministério dos Esportes e ao do Planejamento, a respeito da retirada da Matriz de Responsabilidades da Copa 2014 de todos os empreendimentos de mobilidade urbana que contam com a linha de financiamento do Programa Pró Transporte (peça 11).

56. Em resumo, conforme verificado no documento retromencionado, a motivação da decisão tomada pela prefeitura é decorrente da dificuldade de se implantar, de maneira concomitante, as obras de mobilidade urbana em uma cidade do porte e da complexidade de Porto Alegre, em que os impactos são de diversas naturezas: ambiental, decorrentes de supressões e transplantes de vegetais; social, dada a necessidade de reassentamento de famílias; histórico e cultural, concernentes à preservação de prédios históricos e do patrimônio arqueológico; econômico, relativo às desapropriações de imóveis; e de fluxo viário, dados os congestionamentos nas vias da cidade.

57. Não obstante as dificuldades relatadas, a prefeitura firma o compromisso de finalizar até a data do evento Copa do Mundo 2014 as obras do entorno do estádio Beira Rio, além de comprometer-se a implantar um plano operacional de tráfego em sua malha urbana capaz de garantir a circulação plena nas principais rotas e destinos envolvidos com o evento. Impende ressaltar que essas obras mencionadas não fazem parte do rol de empreendimentos financiados com recursos do FGTS.

58. A prefeitura finaliza o comunicado com uma lista contendo a readequação do cronograma das obras, estabelecendo novas datas para a conclusão das demais obras antes afetas à Copa do Mundo de 2014.

CONCLUSÃO

59. A presente auditoria teve por objetivo verificar a regularidade dos procedimentos de concessão de financiamento e de desembolso, por parte da Caixa, no âmbito dos contratos de financiamento celebrados com o município de Porto Alegre para obras de mobilidade urbana, relacionadas com a Copa do Mundo de 2014.

60. Inicialmente, esses contratos de financiamento foram separados em dois grupos:

a) contrato com desembolso: 319.214-25 (Implantação do Corredor Av. Tronco / Cruzeiro do Sul);

b) contratos sem desembolso: 319.215-30/2010 - Corredor Av. Padre Cacique / Av. Beira-Rio (Av. Edvaldo Pereira Paiva); 319.216-44/2010 – Implantação do Monitoramento dos Corredores 3ª Perimetral, Av. Tronco e Padre Cacique; 319.217-59/2010 - BRT Av. Protásio Alves; 396.431-70/2013 - BRT João Pessoa e Terminal Azenha; 319.594-20/2010 - Corredor 3ª Perimetral: implantação de Obras de Arte Especiais; 322.981-77/2010 - Corredor Rua Voluntários da Pátria e Terminal São Pedro; 323.005-70/2010 - Prolongamento da Av. Severo Dullius; 323.011-58/2010 – Requalificação do Complexo da Rodoviária; e 323.012-62/2010 - BRT Av. Bento Gonçalves e Terminais Azenha e Antônio de Carvalho.

61. Para o contrato com desembolso, a equipe elaborou um checklist para verificar se os requisitos para efetivação desses desembolsos haviam sido observados pela Caixa. Essa análise concluiu que os procedimentos anteriores à contratação foram realizados em conformidade com os normativos internos e que os procedimentos adotados pela Caixa para a efetivação dos desembolsos e o acompanhamento da execução contratual também observaram as normas vigentes. O checklist concernente à análise supramencionada se encontra na peça 13.

62. Para os contratos sem desembolso, a equipe colheu informações sobre as pendências relacionadas à liberação desses recursos. Das informações obtidas e levando em consideração a competência desta Secretaria de acompanhar a atuação da Caixa junto a esses contratos de financiamento, não foram identificadas irregularidades/impropriedades que pudessem ser caracterizadas como um achado, razão pela qual se propõe apensar os presentes autos ao TC 010.765/2010-7, na forma do artigo 33 e seguintes da Resolução TCU 191, de 21/6/2006.

63. A despeito de não terem sido configurados achados, destacam-se os possíveis efeitos decorrentes da conclusão intempestiva dos empreendimentos acima mencionados:

a) dentre os efeitos imediatos de obras inconclusas quando da realização do evento, destaca-se o transtorno à circulação de veículos, por eventual redução do número de faixas disponíveis e por desvios de trajeto, bem como prejuízos de caráter visual;

b) com relação aos efeitos legais, conforme discorrido nos parágrafos 44 a 52, não ficará configurada transgressão à Resolução do Senado Federal 43/2001, à Lei 12.462/2011 e tampouco à Resolução CMN 3.831/2010.

64. Ademais, em se concretizando a solicitação da prefeitura de Porto Alegre para a retirada de todos os empreendimentos da Matriz de Responsabilidades para a Copa 2014, conforme ofício relatado nos itens 55 a 58 deste relatório, não haverá mais a necessidade de acompanhamento dessas obras, no âmbito da Copa 2014, por parte desta Corte de Contas.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

65. Ante o exposto, submete-se o presente relatório à consideração superior, para posterior encaminhamento ao gabinete do Ministro-Relator Valmir Campelo, por intermédio da Coordenação-Geral de Controle Externo da Área de Infraestrutura (Coinfra), em observância ao § 1º do art. 5º da Portaria-Segecex 9/2013, de 19 de março de 2013, com a proposta de apensar os presentes autos ao TC 010.765/2010-7, na forma do art. 33 e seguintes da Resolução TCU 191, de 21/6/2006.



  1. Feitos os registros na Coordenação-Geral de Controle Externo da Área de Infraestrutura e da Região Sudeste – Coinfra –, os autos foram encaminhados ao gabinete deste relator (peças 21 e 22).

É o relatório.

VOTO


Trata-se de auditoria de conformidade realizada pela SecexFazenda nos procedimentos adotados pela Caixa Econômica Federal (Caixa) para a concessão de financiamentos para as obras de mobilidade urbana no município de Porto Alegre/RS, relacionadas na matriz de responsabilidades para a Copa do Mundo de Futebol de 2014.

  1. Os investimentos para a Copa do Mundo em Porto Alegre estão distribuídos em dez contratos, a saber:

319.214-25/2010 - Corredor Av. Tronco / Cruzeiro do Sul;

319.215-30/2010 - Corredor Av. Padre Cacique / Av. Beira-Rio (Av. Edvaldo Pereira Paiva);

319.216-44/2010 – Implantação do Monitoramento dos Corredores 3ª Perimetral, Av. Tronco e Padre Cacique;

319.217-59/2010 - BRT Av. Protásio Alves;

396.431-70/2013 - BRT João Pessoa e Terminal Azenha;

319.594-20/2010 - Corredor 3ª Perimetral: implantação de Obras de Arte Especiais;

322.981-77/2010 - Corredor Rua Voluntários da Pátria e Terminal São Pedro;

323.005-70/2010 - Prolongamento da Av. Severo Dullius;

323.011-58/2010 – Requalificação do Complexo da Rodoviária; e

323.012-62/2010 - BRT Av. Bento Gonçalves e Terminais Azenha e Antônio de Carvalho.



  1. Os exames priorizaram, nesta assentada, a avaliação da regularidade dos primeiros desembolsos efetuados pela Caixa, diante dos diversos requisitos legais e normativos para a liberação dos créditos do financiamento.

  2. Nesse sentido, a auditoria focou o Contrato de financiamento 319.214-25/2010, único, entre os dez acordos firmados, com desembolso realizado. No caso, foram liberados, em maio deste ano, 5,64% (R$ 4.043.979,07) do valor total previsto em tal instrumento.

  3. Sem entrar no mérito do baixo percentual liberado, a equipe de auditoria conclui que os procedimentos adotados pela Caixa anteriormente à contratação, para a efetivação dos desembolsos e durante a execução contratual, estão condizentes às normas vigentes, não se identificando irregularidades ou impropriedades que pudessem ser caracterizadas como achado.

  4. Para os demais contratos, a fiscalização apresenta informações sobre as pendências relacionadas à liberação do primeiro desembolso. Para quase todos, à exceção do 396.431-70/2013, registrou-se que o prazo máximo para o primeiro desembolso expirou em julho deste ano, se observada a cláusula quarta dos contratos e cumprido o item 3.2.10.3 do Manual Normativo Caixa SA015.

  5. De acordo com gestores da municipalidade, os desembolsos não teriam sido efetivados em razão de incompatibilidades entre peças técnicas e, em especial, problemas com desapropriação das áreas correlatas aos empreendimentos. Em que pese tal situação, para todos os contratos listados, há obras em andamento custeadas com recursos próprios do município de Porto Alegre.

  6. Acerca do avanço físico das obras, a equipe de fiscalização registra dado do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul no qual se aponta que, do valor total de obras de mobilidade urbana prevista para Porto Alegre, 65% foram contratadas e 12% executadas. Nesse contexto, a Corte de Contas estadual, em relatórios próprios, registra a preocupação de o Executivo Municipal perder os financiamentos das obras por descumprimento das condições impostas pelo Agente Financeiro.

  7. Mais à frente, a unidade técnica consigna outros aspectos que dizem respeito às mudanças da excepcionalidade dos limites de endividamento dos entes federados, concedida para as contratações referentes aos financiamentos das obras de mobilidade urbana destinadas à Copa de 2014.

  8. Constam do relatório precedente extratos de recentes resoluções publicadas pelo Senado Federal e pelo Conselho Monetário Nacional que alteram o alcance dessa excepcionalidade, estendendo o benefício até a plena execução dos empreendimentos com obras iniciadas até o final de junho de 2014, independentemente de serem excluídos da matriz de responsabilidades, documento que abriga o rol de obras previstas para a Copa do Mundo.

  9. No mais, apesar de não identificados achados, a SecexFazenda registra transtornos comuns às obras urbanas, que a população de Porto Alegre poderá enfrentar no período dos jogos da Copa, em razão dos empreendimentos que estiverem em execução.

  10. De fato, o risco do início da Copa com a presença de canteiros de obra em pleno ambiente urbano de Porto Alegre, obstando o livre fluxo de pessoas durante o Mundial é muito provável. De todo modo, conforme bem observou a equipe de auditoria, após a prolação da Resolução do Senado Federal nº 10/2013, mesmo que os empreendimentos listados na matriz de responsabilidades não fiquem prontos anteriormente à Copa, os estados e municípios continuarão a gozar da excepcionalidade de não incluir esses empréstimos em seus limites da dívida pública. Por sua vez, a Resolução do Conselho Monetário Nacional nº 4.182/2013 também garantiu a manutenção do enquadramento das operações financiadas por meio do programa Pró-Transporte nesses casos de conclusão intempestiva. Significa que o risco de o fluxo de recursos que irriga os empreendimentos ser interrompido foi mitigado.

  11. Em síntese, mesmo que as obras não fiquem prontas a tempo para a Copa, os desembolsos não serão interrompidos. Ou seja, não obstante os empreendimentos poderem não estar disponíveis para o megaevento esportivo, um dos principais legados do Mundial estará assegurado.

  12. Não obstante as dificuldades mencionadas, registro que, conforme informações prestadas pela Prefeitura de Porto Alegre à equipe de auditoria, o município intenta priorizar as obras no entorno do estádio Beira Rio, no sentido de minimizar os transtornos que as obras em andamento durante os eventos da Copa poderão causar. Por outro lado, a partir das informações trazidas pela auditoria, percebo que o TCE-RS, no âmbito de suas atribuições, está atento às ocorrências afetas às obras em comento, emitindo alertas aos gestores responsáveis sobre as dificuldades que poderão advir dos atrasos verificados nas obras.

  13. Em razão do exposto, concordo com o encaminhamento da unidade técnica em apensar os presentes autos ao TC 010.765/2010-7, processo que acompanha as ações governamentais para a realização da Copa no Brasil. Acrescento a essa proposta, determinação à SecexFazenda no sentido de continuar com o acompanhamento dos procedimentos relativos aos contratos de financiamento da Caixa com o município de Porto Alegre, referentes às obras de mobilidade urbana que permanecerem na matriz de responsabilidades da Copa do Mundo.

  14. Por fim, adequado que se encaminhe cópia desta deliberação, acompanhada do relatório e do voto que a fundamentam, aos interessados e aos demais órgãos de controle imbuídos de fiscalizar o Mundial de Futebol no nosso país.

Ante o exposto, voto para que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto à deliberação deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 2 de outubro de 2013.

VALMIR CAMPELO

Ministro-Relator


ACÓRDÃO Nº 2671/2013 – TCU – Plenário


1. Processo nº TC 016.813/2013-8.

2. Grupo I – Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria

3. Interessado: Tribunal de Contas da União (SecexFazenda).

4. Entidade: Caixa Econômica Federal - MF.

5. Relator: Ministro Valmir Campelo.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Fazenda Nacional (SecexFazenda).

8. Advogado constituído nos autos: não há.


9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatório de auditoria realizada na Caixa Econômica Federal, com o objetivo de verificar a regularidade dos procedimentos de concessão de financiamento e desembolso à Prefeitura de Porto Alegre/RS, relacionados às obras de mobilidade urbana para a Copa do Mundo de 2014.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. determinar à SecexFazenda que dê continuidade ao acompanhamento dos procedimentos relativos aos contratos de financiamento da Caixa Econômica Federal com o Município de Porto Alegre, relativos às obras de mobilidade urbana que permanecerem na matriz de responsabilidades para a Copa do Mundo de 2014;

9.2. encaminhar cópia desta decisão, acompanhada do relatório e do voto que a fundamentam:

9.2.1. à Caixa Econômica Federal;

9.2.2. ao Ministério das Cidades;

9.2.3. ao Ministério do Esporte;

9.2.4. ao Governo do Estado do Rio Grande do Sul;

9.2.5. ao Município de Porto Alegre/RS;

9.2.6. à Controladoria Geral da União;

9.2.7. ao Coordenador do Grupo de Trabalho "Copa do Mundo" da 5ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal; e

9.2.8. ao Presidente da Comissão de Turismo e Desporto da Câmara dos Deputados, ao Presidente da Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados, ao Presidente da Comissão de Desenvolvimento Urbano da Câmara dos Deputados e ao Presidente da Comissão do Meio Ambiente, Defesa do Consumidor, Fiscalização e Controle do Senado Federal;

9.3. encerrar o presente processo e apensá-lo, em definitivo, ao TC 010.765/2010-7.


10. Ata n° 38/2013 – Plenário.

11. Data da Sessão: 2/10/2013 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2671-38/13-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (na Presidência), Valmir Campelo (Relator), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Raimundo Carreiro e José Jorge.

13.2. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.





(Assinado Eletronicamente)

AROLDO CEDRAZ



(Assinado Eletronicamente)

VALMIR CAMPELO



na Presidência

Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

PAULO SOARES BUGARIN



Procurador-Geral






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