Tribunal de contas da união tc 009. 469/2012-5



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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 009.469/2012-5

GRUPO I – CLASSE V – Plenário

TC 009.469/2012-5

Natureza(s): Relatório de Auditoria

Órgão/Entidade: Governo do Distrito Federal – GDF.

Responsáveis: Alberto Herszenhut (507.266.097-49); Armando Assumpção Laurindo da Silva (275.515.711-91); Augusto Silveira de Carvalho (067.964.781-34); Beatris Gautério de Lima (821.202.500-49); César Lopes Coelho Filho (003.257.020-12); Edinez Sousa Ramos Pestana (540.074.371-49); Erick de Brito Farias (729.687.701-44); Francisco Mariani de Andrade Neto (671.787.585-20); José Newton Guimarães de Melo (016.012.104-34); João Pedro de Carvalho (112.852.141-53); Rafael de Aguiar Barbosa (286.988.354-49)

Advogado constituído nos autos: não há.
SUMÁRIO: AUDITORIA. AQUISIÇÃO DE MEDICAMENTOS. INDÍCIOS DE IRREGULARIDADES EM CONTRATAÇÕES. DETERMINAÇÕES. RECOMENDAÇÕES. AUDIÊNCIAS.

RELATÓRIO

Trata-se de relatório de auditoria de conformidade, realizada nas aquisições de medicamentos promovidas pelo Governo do Distrito Federal com recursos federais no período compreendido entre 2006 e 2011.

2. A fiscalização teve origem em determinação constante no item 9.6. do Acórdão 182/2011-Plenário, a seguir transcrito:



9.6. determinar à SecexSaúde que realize auditoria de conformidade nos recursos federais repassados, no período de 2006 a 2010, para a saúde pública do DF, e utilizados na compra de medicamentos, em razão das ocorrências apontadas pela CGU, no Relatório de Auditoria de junho/2010, e pela Auditoria Interna da SES/DF.
3. Transcrevo, a seguir, excerto do relatório elaborado pela equipe de auditoria da Secex Saúde (peça 138):

“(...)
Visão geral do objeto


Na área de saúde, as transferências de recursos da União para Estados, Distrito Federal e Municípios se dão principalmente na modalidade fundo a fundo, que se caracteriza pelo repasse regular de recursos de um fundo da esfera federal diretamente para fundos estaduais, distrital e municipais, dispensando a celebração de convênios.

A Lei Complementar 141/2012 disciplinou tais transferências, ao abordar o repasse e a aplicação dos recursos, e estabeleceu em seu art. 13, que:



§ 2º Os recursos da União previstos nesta Lei Complementar serão transferidos aos demais entes da Federação e movimentados, até a sua destinação final, em contas específicas mantidas em instituição financeira oficial federal, observados os critérios e procedimentos definidos em ato próprio do Chefe do Poder Executivo da União.

§ 4º A movimentação dos recursos repassados aos Fundos de Saúde dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios deve realizar-se, exclusivamente, mediante cheque nominativo, ordem bancária, transferência eletrônica disponível ou outra modalidade de saque autorizada pelo Banco Central do Brasil, em que fique identificada a sua destinação e, no caso de pagamento, o credor.

Ou seja, os recursos federais transferidos fundo a fundo para custeio das ações e serviços de saúde inclusive quando utilizados para a compra de medicamentos, não perdem a vinculação ao orçamento federal, sendo passíveis de fiscalização pelo Tribunal de Contas da União, conforme Decisão TCU 506/1997-Plenário:

O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE:

1 - firmar entendimento sobre a matéria em questão, no sentido de que os recursos repassados pelo Sistema Único de Saúde - SUS, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, constituem recursos federais e que, dessa forma, estão sujeitos à fiscalização desta Corte as ações e os serviços de saúde pagos à conta desses recursos, quer sejam os mesmos transferidos pela União mediante convênio, quer sejam repassados com base em outro instrumento ou ato legal;

Tal entendimento já foi também consolidado pelo Supremo Tribunal Federal, no Recurso Extraordinário 196.982-2/PR:



A competência originária para o processo e julgamento de crime resultante de desvio, em Repartição estadual, de recursos oriundos do Sistema Único de Saúde - SUS, é da Justiça federal, a teor do art. 109, IV, da Constituição. 4. Além do interesse inequívoco da União Federal, na espécie, em se cogitando de recursos repassados ao Estado, os crimes, no caso, são também em detrimento de serviços federais, pois a estes incumbe não só a distribuição dos recursos, mas ainda a supervisão de sua regular aplicação, inclusive com auditorias no plano dos Estados. 5. Constituição Federal de 1988, arts. 198, parágrafo único, e 71, e Lei Federal nº 8080, de 19.09.1990, arts. 4º, 31, 32, § 2º, 33 e § 4º. 6. Recurso extraordinário conhecido e provido, para reconhecer a competência de Tribunal Regional Federal da 4ª Região, pelo envolvimento de ex-Secretário estadual de Saúde. (Rel. Ministro NÉRI DA SILVEIRA, d. unânime, 20.02.1997, DJ de 27.06.1997).

Já no julgamento do RHC 98564/DF ocorrido em 15/09/2009, a 2ª Turma do STF decidiu que compete à Justiça Federal o processamento de ação penal em que se apure eventual irregularidade no repasse de verbas pela União a unidade federativa por intermédio do SUS. Entendeu-se, todavia, ser evidente o interesse da União, a atrair a competência da Justiça Federal, dado que as verbas repassadas à unidade federativa em questão seriam oriundas do SUS, afetas, portanto, à fiscalização do Tribunal de Contas da União.

Nesse contexto, a fixação de preços máximos a serem praticados na aquisição de medicamentos é de responsabilidade da Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (CMED/Anvisa), que foi instituída pelo art. 5º da Lei 10.742/2003. Assim, está sob responsabilidade dessa câmara a edição anual de tabelas contendo os preços registrados para diversos princípios ativos pelos fornecedores respectivos.

As informações da CMED devem subsidiar o gestor na pesquisa de preços, que representam o valor máximo que os laboratórios e distribuidoras estão autorizados a praticar na comercialização de seus produtos, tanto nas negociações efetuadas com o setor público quanto com o setor privado. Isso significa que nenhum fabricante ou fornecedor de medicamento pode vender ou mesmo ofertar um princípio ativo por valor acima do constante em tabela estabelecida por resolução da Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos.

Sobre a aplicação da Tabela CMED, cita-se a determinação do Tribunal de Contas da União proferida no Acórdão 1.437/2007-Plenário-TCU, de 27/7/2007:

(...) determinar ao Ministério da Saúde que dê ampla divulgação junto aos órgãos e entidades federais que fazem aquisições de medicamentos para atendimento da população, bem como junto às secretarias estaduais e municipais de saúde, acerca do teor das Resoluções da Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos - CMED nºs 2/2004 e 4/2006, bem como da Orientação Interpretativa nº 02/2006, da mesma Câmara, com vistas a alertar os gestores estaduais e municipais que, em caso de não observância das resoluções pelos fornecedores de medicamentos quando de compras efetuadas pelo setor público, deverá o gestor comunicar o fato à CMED e ao Ministério Público Federal e Estadual, sob pena de responsabilização por aquisição antieconômica e pela devolução dos recursos pagos acima do teto estabelecido pelos normativos da CMED, mediante instauração de tomada de contas especial;

Já o Acórdão 1.146/2011-TCU-Plenário, 11/5/2011, sugeriu à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização Orçamento do Congresso Nacional a inclusão, nas próximas Leis de Diretrizes Orçamentárias, de dispositivos que contemplem:



9.2.1. o estabelecimento, como parâmetro de controle de preços de medicamentos adquiridos com recursos do Sistema Único de Saúde - SUS, das referências de preços adotadas pela Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos da Agência Nacional de Vigilância Sanitária - CMED/Anvisa, obtidas pela aplicação do coeficiente de adequação de preço - CAP sobre o preço-fábrica dos medicamentos previsto na Resolução CMED 2/2004;

9.2.2. o estabelecimento do preço-fábrica como teto das demais aquisições públicas de medicamentos;

9.2.3. a possibilidade de instauração de tomada de contas especial, para responsabilização do gestor e quantificação do dano ao erário, nas hipóteses em que as aquisições não estiverem dentro dos limites acima sugeridos e em que não constem do correspondente processo licitatório justificativas dos preços praticados;

Sobre a utilização da Tabela CMED como instrumento para aferição de eventuais sobrepreços, levantamento conduzido por esta Secretaria de Controle Externo (TC. 009.625/2011-9) constatou fragilidades na sua base de dados, o que conduziu a uma deliberação no sentido de as Secretaria de Controle Externo estaduais desenvolverem “metodologia de cálculo para averiguação de preços, pautada por pesquisas de preços devidamente fundamentadas”.

Para melhor avaliar essas possíveis inconsistências, foi realizada auditoria operacional (TC. 034.197/2011-7). Como conclusão, restou demonstrado que a Tabela CMED, embora não constitua o parâmetro mais adequado para o referenciamento de preços em aquisições públicas (pois o seu valor se encontra, em muitos casos, superdimensionado) é um referencial válido para o cálculo de eventuais sobrepreços em compras governamentais, sobretudo no caso dos medicamentos sujeitos a monopólio. No caso, as suas deficiências metodológicas dos preços-fábrica, na prática, implicam em critérios ainda mais conservadores para o cálculo de débitos.

Destaca-se que além da definição do Preço Fábrica (PF), a Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos estabeleceu na Resolução 4/2006 a obrigatoriedade de as empresas distribuidoras e produtoras de medicamentos aplicarem o Coeficiente de Adequação de Preços (CAP) nas vendas de um grupo de medicamentos destinadas a entes da administração pública direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

A lista com os medicamentos sujeitos ao desconto obrigatório é definida mediante comunicado da Secretaria-Executiva da CMED, contendo atualmente 219 apresentações, conforme Comunicado 5/2011. Já nas aquisições realizadas a partir de demandas judiciais, o CAP é aplicado para qualquer medicamento (devendo o poder público comprovar formalmente a existência da ação judicial, por ser esta a condição para que faça jus ao desconto).

Registre-se que entre 2006 e 2007, o CAP esteve definido em 24,69% (Resolução CMED 4, de 18/12/2006); a partir de 2008 foi de 24,92% (Comunicado 15, de 28/12/2007) e em 2010 o CAP passou para 22,85% (Comunicado 1, de 3/2/2010).

Assim, de acordo com os normativos da CMED, foi estabelecido o Preço Máximo de Venda ao Governo (PMVG), que é obtido a partir da incidência do CAP sobre o Preço Fábrica dos medicamentos, e se constitui num desconto mínimo obrigatório a ser aplicado pelas distribuidoras e laboratórios quando suas vendas tiverem como destinatária a Administração Pública Direta e Indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

O cálculo do PMVG é feito da seguinte maneira:

PMVG = PF * (1- CAP), onde:

PMVG = Preço Máximo de Venda ao Governo

PF = Preço Fábrica

CAP = Coeficiente de Adequação de Preço

Independentemente da incidência ou não do CAP, também deve ser observado se o medicamento é isento de ICMS pelo Conselho Nacional de Política Fazendária, nos termos dos Convênios Confaz 87/2002 e 54/2009, que dispõem, respectivamente, sobre a isenção do ICMS nas operações com fármacos e medicamentos destinados a órgãos da Administração Pública e sobre a substituição tributária nas operações com cosméticos. Nas tabelas CMED, referentes aos exercícios mais recentes, que constam do site da Anvisa já contem indicativos para os medicamentos nela relacionados relativos à incidência ou não do ICMS e do CAP.

Quando não sujeitos ao PMVG, a venda de medicamentos à Administração Pública deve ter como limite máximo o Preço Fábrica, que são definidos anualmente pela CMED/Anvisa/MS para vigorar de 1º de abril de determinado exercício até 31 de março do exercício subsequente. Esse entendimento consta da Orientação Interpretativa Anvisa 2, de 13/11/2006, cujo teor foi ratificado pelo Tribunal de Contas da União, mediante o Acórdão 1437-2007-Plenário.

Outro referencial utilizado para auferir os preços máximos praticados pelo governo na aquisição de medicamentos são os registros no Banco de Preços em Saúde (BPS). Esse banco de preços é o sistema informatizado que registra, armazena e disponibiliza, por meio da internet, os preços de medicamentos e produtos para a saúde, adquiridos pelas instituições públicas e privadas cadastradas no sistema. Os preços são inseridos pelas próprias instituições e representam os valores pagos no momento da compra daqueles bens.

2.3. Objetivo e questões de auditoria

O objetivo da auditoria foi a análise da regularidade na aplicação de recursos federais transferidos ao GDF para aquisição de medicamentos.

Deu-se ênfase à verificação dos achados identificados pelos órgãos e unidades de controle interno citadas no Acórdão 182/2011-TCU-Plenário, o que direcionou os trabalhos para os indicadores referentes aos Preços Máximos de Venda ao Governo e ao Preço Fábrica, bem como a não aplicação de multas por atrasos nas entregas. Além disso, foram avaliadas potenciais falhas na fixação de preços de referência e condução de processos licitatórios.

A análise da desoneração do ICMS na nota fiscal em relação à proposta foi um importante foco de ação deste trabalho, uma vez que a isenção do tributo prevista nas disposições dos Convênios Confaz 87/2002 e 26/2003 vem sendo desconsiderada em aquisições do DF, conforme verificado em levantamento realizado pela SecexSaúde (à época intitulada 4ª Secex), no âmbito do processo TC 009.625/2011-9.

Tal fato é por vezes omitido nas aquisições ou manipulado pelas empresas, com a inclusão do ICMS na composição do preço da proposta oferecida durante a licitação, mas acrescendo no valor da nota fiscal (no qual já estava embutido o tributo em foco) novamente o valor relativo à porcentagem de incidência do imposto, destacando a exclusão desta indevida segunda aplicação do percentual do imposto, de modo a simular o procedimento de isenção deste no preço pago pela administração (mecanismo que será mais bem explicado em achado específico deste relatório).

Foi também objetivo desta auditoria verificar se a Secretaria de Estado de Saúde do Distrito Federal havia passado a inserir informações sobre compra de medicamentos no BPS, conforme determinado no Acórdão 1.457/2009-2ª Câmara-TCU.

Há de se destacar que a auditoria não buscou avaliar falhas relacionadas ao processo de dispensação de medicamentos, identificadas tanto pela CGU como pela Auditoria Interna da SES/DF. Essas já foram objeto de avaliação deste Tribunal de Contas da União, por meio do Relatório da Auditoria Operacional na Assistência Farmacêutica Básica no Distrito Federal, TC 018.405/2010-0, bem como um dos focos principais de auditoria autorizada pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal, por meio da Decisão 1.096/2012 daquela corte de contas.

As questões de auditoria foram:

1) Houve restrições indevidas à competitividade do certame?

2) As aquisições realizadas por meio de dispensa ou de inexigibilidade de licitação estão amparadas pela legislação aplicável?

3) Os preços dos itens adjudicados e àqueles provenientes de contratações diretas estão abaixo do preço de referência das compras governamentais?

4) A execução contratual está seguindo às normas aplicáveis e as disposições estipuladas pela legislação e pela ata ou edital de licitação?

5) O Governo do Distrito Federal possui procedimentos relativos à inserção de informações relativas às aquisições de medicamentos no Banco de Preços em Saúde (BPS).

2.4. Metodologia utilizada

A metodologia adotada está em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União, observados os Padrões de Auditoria de Conformidade estabelecidos pelo TCU, e pode ser resumida da seguinte forma:

a) definição de amostra não estatística de processos de licitação e pagamento;

b) avaliação dos critérios constantes dos editais de licitação;

c) verificação de nomes, datas, valores e descrições constantes dos processos de aquisição em comparação com as notas fiscais, em relação à amostra solicitada;

d) análise de base de dados de controle de entrada de medicamentos adquiridos pela SES/DF;

e) verificação da aplicação do CAP, com efeitos a partir de 12/06/2007 para medicamentos de dispensação excepcional, conforme disposto na Resolução CMED 4/2006 e no Comunicado CMED 4/2007;

f) adoção do PF quando os medicamentos não estiverem sujeitos ao PMVG, observado o disposto no Convênio Confaz 87/2002;

g) comparação dos procedimentos adotados com o ordenamento jurídico vigente no país na data em que os atos foram praticados.

A amostra foi selecionada com base em achados relatados em trabalhos anteriores e nos valores das Notas de Empenho referentes à aquisição de medicamentos.

Foram considerados subsídios decorrentes de outros trabalhos realizados na assistência farmacêutica do DF, dentre os quais se destacam o Levantamento de Conformidade na Aquisição de Medicamentos, TC 009.625/2011-9, os Relatórios Parcial de Auditoria Especial 02/2010, de Inspeção 12/2011 e o Complementar de Auditoria 01/2011, todos da Controladoria do Governo do Distrito Federal, bem como insumos do Tribunal de Contas do Distrito Federal, como o processo 5.504/2011, que trata de representação sobre possíveis irregularidades na compra de medicamentos entre 2008 e 2010.

Para fins de avaliação dos preços praticados, foi considerada como referência a data da licitação ou a data de aquisição do primeiro recebimento dos medicamentos adquiridos. Em determinados casos não foi possível precisar as datas de empenho e pagamento com os responsáveis pela liquidação da despesa, informações que – conforme proposta de encaminhamento deste relatório – serão avaliadas por meio da abertura de tomada de contas especial.

Foram levantados dados ao sistema de controle externo do TCDF (Siscoex), por meio de concessão à equipe de auditoria de acesso aos módulos de consulta aos dados do sistema, que se utiliza da mesma base de dados do Sistema Integrado de Gestão Governamental (Siggo), com informações de natureza orçamentária, financeira e administrativa.

A metodologia para identificação dos recursos de origem federal se deu por meio de dados orçamentários referentes às Fontes de Recursos. A partir de informações dos Manuais de Planejamento e Orçamento do Distrito Federal, foram consideradas fontes de recursos ordinários e de exercícios anteriores aplicados na aquisição de medicamentos. As fontes consideradas de origem federal são as referentes a Aplicações Financeiras Vinculadas: 121 e 321 (exercícios anteriores); as referentes a Convênios com Outros Órgãos não integrantes da estrutura do GDF: 132 e 332 (exercícios anteriores); e as referentes a Recursos do Sistema Único de Saúde: 138 e 338 (exercícios anteriores).

Foram identificadas aquisições com cofinanciamento, por meio das fontes de recursos federais e outras próprias do GDF. No último caso, exclui-se a competência deste TCU em analisar as contas, porém, visto que não há como ignorar o ônus dos prejuízos a ente que tenha financiado os gastos, o TCDF deverá ser informado para que avalie a possibilidade de buscar recompor os recursos públicos relativos aos eventuais prejuízos.

2.5. Limitações inerentes à auditoria

A principal limitação deste trabalho decorreu do abrangente escopo da auditoria. Foram analisados processos de aquisição e de pagamento referentes a cinco exercícios financeiros, instruídos com diversas metodologias para definição do preço máximo para as aquisições governamentais e com procedimentos realizados por diferentes órgãos. A equipe encontrou dificuldades para proceder à análise integrada dos achados, pois somente a partir de 2009 passou-se a registrar a aquisição e o pagamento em um único processo.

No que tange à execução da auditoria, todos os documentos solicitados foram disponibilizados, entretanto, alguns apresentaram informações apenas parciais. A SES/DF encaminhou planilha com a relação de medicamentos recebidos, mas não foi feita distinção entre os processos de aquisição realizados com recursos federais e com recursos próprios do DF.

Além disso, não foram divulgadas informações completas sobre os responsáveis por cargos e funções, solicitadas por meio dos Ofícios de Requisição 8 e 9 - 432/2012. Das planilhas apresentadas, alguns campos estavam sem preenchimento, com valores divergentes, em apresentação não padronizada, sem informar o laboratório responsável por fabricar o medicamento e sem as referências adequadas em relação aos processos de aquisição e de pagamento. Tal contexto demandou complexas análises e cruzamentos de dados, muitas vezes sem parametrizações mais adequadas.

A não distinção entre as fontes de recursos prejudicou a análise de processos no exercício de 2011, pois a amostra foi selecionada com base nas informações da SES/DF, e posteriormente se verificou que a quase totalidade dos processos fazia referência exclusivamente à fonte de recursos 100, que é ordinária do DF e não está sujeita à análise por parte deste Tribunal de Contas da União. Além disso, alguns processos foram objeto de Auto de Apresentação e Apreensão 52/2010 - DECAP/PCDF, referente ao Inquérito Policial 133/2010, e encontram-se, portanto, em poder da Polícia Civil, não tendo sido, portanto, disponibilizado à equipe.

2.6. Volume de recursos fiscalizados

O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 761.463.221,32. Tal valor foi obtido a partir da soma dos empenhos referentes a programas de trabalho de aquisição de medicamentos, deduzidas das correspondentes anulações de empenho e dos valores oriundos da fonte de recursos 100 (recursos ordinários do Distrito Federal). Foram utilizados dados do Siscoex e o detalhamento do cálculo consta da peça 28, na forma estabelecida na Portaria-TCU 222, de 10/10/2003.

2.7. Benefícios estimados da fiscalização

Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar a expectativa de melhora dos processos internos relacionados à aquisição de medicamentos e de maior zelo no manejo dos recursos da saúde, bem como a recuperação de valores pagos indevidamente a distribuidoras de medicamentos, oriundos de superfaturamentos, sendo o total dos benefícios quantificáveis aos erários federal e distrital da ordem de aproximadamente R$ 56 milhões de reais.

2.8. Processos conexos

- TC 029.043/2010-7 - Representação da SecexSaúde em atendimento ao item 9.6 do Acórdão 1457/2009-2ª Câmara (recomendação ao MS para o estabelecimento de normativos acerca da utilização da CMED) - Arquivado na unidade

- TC 021.151/2010-5 - Representação da Procuradoria da República de Goiás sobre irregularidades na aquisição de medicamentos - Arquivado na unidade

- TC 009.625/2011-9 - Levantamento de informações sobre os processos de aquisição de medicamentos efetuados com recursos financeiros repassados fundo a fundo no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS) - Arquivado na unidade.

- TC 018.405/2010-0 - Relatório de Auditoria realizada pela Secretaria de Métodos Aplicados e Suporte à Auditoria, cujo objeto foi a Ação 1293.20AE Promoção da Assistência Farmacêutica e Insumos Estratégicos na Atenção Básica em Saúde, do MS sob responsabilidade da SCTIE e é operacionalizada por meio de transferência fundo a fundo a estados e municípios - Arquivado na unidade.

3. ACHADOS DE AUDITORIA

Inicia-se a apresentação de achados a seguir pelo que trata de aquisições de medicamentos acima dos valores máximos permitidos pelo órgão regulador, visto que esta irregularidade representa o débito identificado no âmbito deste trabalho.

Os achados posteriores destacam outras irregularidades associadas à origem do débito constatado e outras que representam graves deficiências do macroprocesso de aquisição de medicamentos.

3.1 Aquisição de medicamentos acima dos valores máximos permitidos fixados pela Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos (CMED)

3.1.1. Situação encontrada:

Na amostra de processos analisada observou-se graves deficiências na elaboração de estimativa de preço de referência de medicamentos adquiridos pelo GDF, o que acarretou, em grande parte dos casos, vultosos prejuízos decorrentes de compras em valor superior ao teto estabelecido para venda ao governo. Os trabalhos de fiscalização realizados pela CGU e do próprio controle interno do GDF já haviam detectado e dado conhecimento aos responsáveis das falhas relacionadas a esse assunto.

As deficiências dizem respeito à não utilização da lista de preços de medicamentos elaborada anualmente pela CMED, não identificação da fonte de informação da pesquisa (denominando-se as referências utilizadas no comparativo apenas "preço 1", "preço 2" etc.) e não identificação do agente responsável pela elaboração da planilha de preços.

Observa-se que alguns medicamentos têm o processo de aquisição coordenado pelo órgão central de licitações e compras do governo, atualmente vinculado à Secretaria de Estado de Planejamento e Orçamento, mas a pesquisa de preços prevista no § 1º do art. 15 da Lei 8.666/93 era realizada pela Secretaria de Estado de Saúde, sem observar os requisitos técnicos, os quais deveria ter conhecimento.

Um exemplo de utilização de referências inadequadas se deu com a parametrização, pela SES/DF, dos valores constantes do Banco de Preços em Saúde (BPS), mais a aplicação do percentual de dezessete por cento, como critério para estimativa de preços, mencionando-se como fundamento Acórdão 1.457/2009-TCU-2ª Câmara. Entretanto, o citado acórdão não estabelece tal referência; o equivoco é decorrente de a aplicação desse percentual constar na proposta da unidade técnica, mas que não foi aprovada. Além disso, a utilização da tabela CMED não vem acompanhada da observância do Coeficiente de Adequação de Preços, bem como do desconto do ICMS para medicamentos isentos.

Em que pese o art. 1º Resolução CMED 04/2006 e o art. 5º da Ordem de Serviço 20/2008 - UAG/SES/DF atentem para o mencionado coeficiente, sua efetiva implementação é falha nos processos analisados, o que, aliado à não observância da isenção do ICMS pelo Conselho Nacional de Política Fazendária, acarreta em contratações a com preços substancialmente superiores ao limite máximo dos parâmetros normativos aplicáveis.

Tal situação fica patente ao se observar o processo 060.020.941/2008, em que a empresa Hospfar saiu vencedora do Pregão 518/2007, que resultou na ARP 20/2008, promovido pelo órgão Central de Licitação e Compras, para o produto Atorvastatina 10 mg; entretanto, a própria distribuidora, que vinha sendo objeto de investigações sobre irregularidades na compra de medicamentos, informa que o preço de referência está errado e deve ser aplicado o Coeficiente de Adequação de Preços. Em outras palavras, a empresa diretamente beneficiada alertou que deveria receber menos do que o governo se propunha a pagar. Destaca-se que em nenhum momento a SES/DF, que é órgão técnico interessado, se atenta sobre essa condição, que é básica para qualquer contratação de medicamentos.

Há de se ressaltar que as irregularidades relativas a pesquisas de preços e consequentemente aquisição de medicamento sem a utilização do CAP já haviam sido detectadas no relatório do processo TC 009.625/2011-9, com transcrição do trecho do relatório a seguir:

172. Foi identificado sobrepreço em algumas aquisições realizadas pela SES/DF, principalmente nos medicamentos sujeitos ao CAP e à isenção do ICMS, como a Atorvastatina, Olanzapina, Fumarato de Quetiapina e Etanercepte, somando um prejuízo de R$ 1.452.767,60.

A esse respeito, a CGU destacou em seu relatório datado de julho 2010 (peça 21 deste processo), que: 

Não se identificou um padrão de definição das fontes de consulta de preços que são utilizadas para se chegar à referência.

Nos processos analisados, houve momentos em que o valor teve como base:

a) preços de origem não identificada;

b) revistas e sítios eletrônicos especializados - preços de venda ao consumidor, a despeito de esse preço não ser aplicável às vendas realizadas à Administração Pública;

c) Preço Fábrica estabelecido pela Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos (CMED);

d) Valores das últimas aquisições realizadas pelo GDF.

Ressalta-se que o preço é definido ora pela média de alguns desses parâmetros, ora por todos e, em outras situações, por apenas um.

Já o órgão central de controle interno do Distrito Federal expõe em seu relatório 12/2011 (peça 23, p. 1-8), que:

As pesquisas de preços desenvolvidas nos procedimentos foram insuficientes e não lograram cumprir o objetivo de trazer aos autos os melhores parâmetros de preços adotados para a compra desses insumos pela SES/DF. Em 85% dos processos analisados, a única fonte de pesquisa utilizada foi a Tabela de Preços da Anvisa/CMED, sendo a cotação proposta a do PF.

Ou seja, em grande parte dos casos as pesquisas de preços não consideram o preço máximo de vendas ao governo, calculado a partir do desconto obrigatório para os medicamentos sujeitos ao CAP, conforme definido pela Secretaria-Executiva da CMED, nem a isenção do ICMS para os fármacos definidos pelo Conselho Nacional de Política Fazendária; logo, não impediram aquisições acima dos parâmetros máximos, o que tornou o documento mera formalidade processual. Ocorre que essas compras em valores superiores aos preços máximos para aquisições do governo, e em alguns casos com quantitativos superiores às estimativas, acarretaram prejuízos milionários aos cofres públicos, custeados em aproximadamente 82% dos casos com recursos de origem federal.

A esse respeito, os trabalhos elaborados pela Auditoria Interna da SES/DF e pela Controladoria-Geral da União identificaram, respectivamente, débitos de R$ 6.544.206,88 (peça 4) e R$ 22.176.364,57 (demonstrativo do cálculo constate da peça 21, p. 67-76),relativos ao período de 2006 a 2009, considerando-se valores da época. Entretanto, há que se ponderar que ambos os débitos foram feitos sobre amostras, e com diversas metodologias.

No caso da auditoria interna da SES, todos os débitos foram relacionados à empresa Hospfar, sem delimitação de fonte de recursos, e considerou, para fins de apuração do dano, valores praticados em licitações de outros entes governamentais, ainda que não superiores aos preços máximos para aquisições do governo. Já a CGU utilizou como referência para débitos, em caráter residual, indicadores do BPS e do Comprasnet/Siasg.

Frise-se que em decorrência do grande escopo da auditoria, com processos de aquisição relativos a cinco exercícios financeiros em um montante que se aproxima de um bilhão de reais (com fontes de recursos federais e ordinárias do DF), esta equipe de auditoria optou por fazer uma estimativa de débito com base em bancos de dados obtidos junto às unidades administrativas do GDF responsáveis pela aquisição ou gerenciamento de estoques.

Foram utilizadas três referências: 1) o conjunto das licitações promovidas pela Subsecretaria de Suprimentos entre 2005 e 2011, cujos dados foram extraídos do sítio eletrônico do sistema E-compras, www.compras.df.gov.br; 2) base de dados obtida da Diretoria de Assistência Farmacêutica da Secretaria de Estado de Saúde, com os medicamentos recebidos entre 1/1/2006 e 29/11/2011; 3) planilha de cálculo de débitos da CGU.

Antes de se demonstrar os valores apurados, é importante frisar que, dadas limitações de tempo e de equipe, não foi possível fazer uma análise integral das aquisições promovidas pela SES/DF. Não foram incluídas referências cujo prejuízo tenha sido inferior a R$ 23.000,00, bem como aquelas em que o percentual de sobrepreço apurado foi inferior a 10% do total da aquisição, salvo quando presentes evidências documentais.

As bases de dados adotadas não tinham a referência da data do empenho, logo, foi utilizado como referencial o ano da primeira aquisição registrada. Tecnicamente, a data do empenho é anterior à considerada, mas em se constatando que, salvo casos excepcionais, os valores da tabela CMED aumentam de um exercício para outro, a utilização de tal referência torna as estimativas ainda mais conservadoras, o que indica a existência de um efetivo débito superior ao apurado na auditoria.

A amostra foi direcionada com base nas licitações promovidas pela Subsecretaria de Suprimentos; esse órgão disponibiliza via Internet pelo sistema E-compras (utilizado para a realização de licitações de forma análoga ao sistema Comprasnet na esfera federal) para informações mais completas, com campo chave que possibilitou a identificação do pregão, item e a marca do medicamento para a maioria das aquisições, logo, foi uma referência mais fidedigna para a comparação. Por outro lado, tal base contempla apenas informação sobre os registros em Ata de Registro de Preços, sem maiores informações sobre o seu efetivo pagamento e, por isso, os débitos referentes foram divididos em: efetivo (em que foram constatados pagamentos) e potencial (para as quantidades registradas em que não consta processo de pagamento específico).

Em relação à base de dados da Diretoria da Assistência Farmacêutica (Diasf), foram apresentadas informações sobre o recebimento dos medicamentos, razão pela qual foi utilizada para complementar as informações do E-Compras. Diversos princípios ativos com débito apurado pelo E‑Compras tinham outros recebimentos, por valores unitários superiores aos do registro. Importa informar que foram pesquisados na Diasf os princípios ativos com débito apurado no E‑Compras; ou seja, podem existir princípios ativos que não tiveram débito identificado em licitações coordenadas pela Subsecretaria de Suprimentos, mas com sobrepreço, o que reforça a possível existência de um débito maior que o apurado nesta auditoria (muito em decorrência de processos licitatórios conduzidos diretamente pela SES/DF, bem como oriundos de dispensas de licitação).

Por outro lado, a base de dados da Diasf não fez referência ao pregão; para consolidar informações relacionadas a uma mesma aquisição, supôs-se que aquisições de um mesmo princípio ativo e valor unitário do item, em datas próximas, estariam relacionadas a uma mesma contratação/pregão. Como a base trata de recebimentos há mais garantias que o item foi de fato adquirido. Para localização de informações nas diversas planilhas utilizadas, serviu como "chave" de localização o item do pregão (no E-compras) e o código SES/valor unitário (no Diasf). As referências CMED, para base E-compras, foram feitas por meio da marca do produto adquirido; já para base Diasf isso não foi possível pela ausência de informações na planilha, então foi utilizada a referência com descrição semelhante e de maior valor com base nas tabelas da CMED, com o necessário ajuste para utilizar-se o ano da aquisição/recebimento de cada referência.

As duplicidades foram identificadas a partir de dados relativos ao pregão (em relação à base do E-compras) e ao ano de aquisição, princípio ativo e valor (em relação à base de dados da Diasf). As referências do Relatório de Recursos Federais transferidos ao Distrito Federal de 2006 a 2009 no tocante à Assistência Farmacêutica (CGU) e do Relatório da Auditoria 280/2008 (SES) foram utilizadas em caráter suplementar para a seleção dos itens a serem analisados; entretanto, por diferenças na metodologia, não foram utilizadas para fins de cálculo do débito total. Em decorrência da fragilidade da base de dados, algumas informações não estão completas, e podem ter algumas distorções nos campos do processo e da nota de empenho relacionados pela Diasf, mas isso não inviabiliza os referenciais de sobrepreço, devendo apenas ser adequadas, quando da apuração das responsabilidades da forma proposta por esse trabalho.

Feitas essas considerações, foi verificado um débito efetivo de aproximadamente R$ 56.125.232,51 (valor histórico), correspondentes a 150 referências de sobrepreço, conforme planilhas das peças 24 e 25, excluídas as duplicidades. Desse montante, R$ 30.702.474,15 correspondem a aquisições feitas com recursos de fonte exclusivamente federal; R$ 20.432.712,19 fazem referência a empenhos em que houve cofinanciamento (parte com recurso federal e em parte com recursos distritais); R$ 2.435.653,40 correspondem a aquisições com recursos exclusivamente distritais; e R$ 2.554.392,77 não apresentavam informações sobre fonte de recursos.

A tabela com informações dos débitos levantados, que subsidiam a proposta de abertura de tomadas de contas especiais, compõe a peça 44 deste processo, a seguir são apresentadas algumas das colunas da mencionada tabela que permitem ver de forma consolidada por princípio ativo os débitos (Valores históricos), calculados a partir dos registros de aquisições acima do limite máximo fixado pela CMED:




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