Tribunal de contas da união tc 005. 741/2002-0



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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 005.741/2002-0

GRUPO II – CLASSE V – Plenário

TC-005.741/2002-0 (com 28 volumes e 1 anexo)

Natureza: Relatório de Auditoria

Responsáveis: Alfredo Soubihe Neto, Antônio Máximo da Silva Filho, Antônio Pedro Vasconcelos de Oliveira, Antônio Lúcio Barroso de Oliveira, Benedito Madian Viana de Carvalho Neto, Dirceu César Façanha, Francisco Augusto Pereira Desideri, Gerardo de Freitas Fernandes, Gilvan de Sousa Nascimento, Genésio Bernardino de Souza, José Orlando Sá de Araújo, José Ribamar Tavares, José de Ribamar Ramalho, Leônidas Soriano Caldas Neto, Maciste Granha de Mello Filho, Maurício Hasenclever Borges, Pedro Deodato de Amorim Nascimento, Raimundo Tarcísio Delgado, Roberto Magno Ramos de Oliveira, Wolney Wagner de Siqueira, Conterpa – Construção, Terraplenagem, Pavimentação e Projetos Ltda., DM Construtora de Obras Ltda., Íter – Engenharia de Construções Ltda., Planor Construções e Comércio Ltda., Planurb - Planejamento e Construções Ltda., Rodoférrea Construtora de Obras Ltda. e Servix Engenharia S.A.

Unidade: 15º Distrito Rodoviário Federal do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (15º DRF/DNER), atual Superintendência do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes no Estado do Maranhão (DNIT/MA)


SUMÁRIO: AUDITORIA. OBRAS DE RESTAURAÇÃO E CONSERVAÇÃO RODOVIÁRIA. PROCESSOS DE DISPENSA DE LICITAÇÃO. SOBREPREÇO. AFRONTA A NORMATIVOS RELACIONADOS A LICITAÇÕES E CONTRATOS. FORMAÇÃO DE APARTADOS DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. DETERMINAÇÕES. RECOMENDAÇÃO. CIÊNCIA.
RELATÓRIO
Estes autos referem-se a relatório de auditoria efetivada em processos de dispensa de licitação, abrangendo o período de 1995 a 2001, relacionados a obras de restauração e conservação rodoviária no Estado do Maranhão, conduzidas pelo 15º Distrito Rodoviário Federal do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (15º DRF/DNER), atual Superintendência do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte no Estado do Maranhão (DNIT/MA).

2. No curso do processo, o então Relator, Ministro Marcos Vilaça, solicitou a manifestação da Secob (fls. 318/380, vol. 23), que transcrevo a seguir, com adaptações de forma que considero apropriadas:



Histórico

Tratam os autos de relatório de auditoria realizada no 15º Distrito Rodoviário Federal do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DRF/DNER), atual Superintendência do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte no Estado do Maranhão, tendo por objeto licitações, contratos e inexigibilidades de licitação de obras de restauração e conservação rodoviária no Estado do Maranhão.

A auditoria foi realizada pela equipe da Secex/MA no início de 2002, fundamentada no subitem 8.1 da Decisão nº 693/2001 do Pleno do Tribunal de Contas da União, em decorrência de solicitação da Comissão de Viação e Transportes da Câmara dos Deputados, autuada no TC 010.381/2001-7. Autorizada a alcançar o período de 1995 a 2001, essa auditoria concentrou-se apenas nos casos de contratação mediante dispensa de licitação ocorridos no período, dadas as limitações de tempo e pessoal.

A fiscalização realizada pela equipe do Maranhão resultou em pedido de audiência dos responsáveis, seguido de proposta de instauração de tomada de contas especial – TCE – para apuração de possível débito. A diretora da unidade técnica, entretanto, não entendeu que as circunstâncias relacionadas nos autos conduziam à presunção de débito que indicasse a instauração de uma TCE. Diante disso, o Ministro-Relator solicitou o pronunciamento do Ministério Público (fl. 245 do volume principal – v. p.).

Como o Ministério Público, ao tratar do TC 004.034/2001-5, cujas questões são similares às discutidas nesses autos, exarou parecer propondo que a Secretaria de Fiscalização de Obras e Patrimônio da União – Secob – examinasse a matéria, o Ministro-Relator, em novo despacho (fl. 317, v. 23), determinou que o processo em tela fosse também encaminhado à Secob para verificação da possibilidade de ser calculada, com precisão, eventual ocorrência de débito, a partir do confronto dos valores indicados no Sistema de Custos Rodoviários – Sicro – do DNIT com os elementos constantes dos autos.

Introdução

Na fiscalização realizada pela equipe da Secex/MA, dezessete processos administrativos do antigo DNER foram auditados, conforme resumo apresentado às fls. 1-6 do volume 22. Devido a uma representação formulada pela Procuradoria da República no Estado do Maranhão, dois desses contratos foram analisados em separado: o TC 003.028/2001-3 tratou do Contrato PG-077/96 e o TC 004.034/2001-5, do Contrato PG-078/96. Os quinze outros processos administrativos continuam a ser tratados neste TC.

É importante esclarecer que as contratações em pauta foram realizadas por dispensa de licitação, com base na alegação de urgência, ocasionada por situação emergencial ou de calamidade pública, conforme art. 24, inciso IV, da Lei 8.666/93. Em todos os casos, a empresa contratada foi escolhida por já estar prestando serviços ao antigo DNER e encontrar-se instalada nas proximidades do trecho em que a obra seria realizada.

Para alcançar o objetivo proposto – verificação da possibilidade de ser calculada, com precisão, eventual ocorrência de débito em cada um dos quinze contratos –, fizemos ajustes na metodologia previamente utilizada nas análises dos contratos PG-077/96 e PG-078/96. Em seguida, analisamos as razões de justificativa oferecidas pelos responsáveis. Finalmente, apartamos as questões por contrato, ordenamos os contratos por data-base da proposta e aplicamos a metodologia para confirmação da existência de sobrepreço e eventual cálculo do débito em cada um dos contratos.

Metodologia para confirmação da existência de sobrepreço e cálculo do débito

Considerações iniciais

Os contratos constantes nos autos englobam serviços de construção, conservação e restauração rodoviária. Porém, à época das contratações, encontrava-se em vigor o Sicro 1, o qual possuía tabelas de referência apenas para serviços de construção e conservação rodoviária – para serviços de restauração, utilizavam-se as mesmas composições de preço unitário dos serviços de construção rodoviária. Quando o Sicro 2 entrou em vigor, entre outras inovações, ele introduziu uma tabela específica para os serviços de restauração rodoviária que, por ocorrerem em locais com maior tráfego de veículos e menor área para operação de equipamentos, mostram decréscimos de produtividade em relação aos serviços de construção. Assim, decidimos por realizar ajustes nas composições de preço unitário dos serviços de construção rodoviária de referência por meio da adoção de um fator de redução da produtividade sobre as produções horárias, visando à compensação das condições adversas na execução desse tipo de atividade.

Metodologia

A metodologia a ser utilizada na confirmação da existência de sobrepreço e eventual cálculo do débito nos contratos constantes nos autos baseia-se nos trabalhos realizados nos TC 003.028/2001-3 e TC 004.034/2001-5, os quais priorizaram o exame do indício de irregularidade relativo à diferença entre os valores contratados e as composições de custo unitário do Sicro, o que poderia ter causado lesão aos cofres federais e, por conseguinte, ensejar débito aos responsáveis.

Assim, para se verificar a existência de débito em um contrato, os seguintes passos foram seguidos:

a) Análise das razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis, com o objetivo de buscar elementos que proporcionassem o atingimento dos objetivos propostos à Secob;

b) Determinação dos serviços de restauração rodoviária: inicialmente, com base nas tabelas do Sicro 1, classificação dos serviços da planilha orçamentária como sendo de construção ou conservação rodoviária; em seguida, tomando por base as informações do Sicro 2, classificação dos serviços de construção rodoviária como sendo de construção ou de restauração rodoviária;

c) Realização de ajustes na produtividade das equipes das composições de preço unitário de referência dos serviços de restauração rodoviária por meio da adoção de fator de redução de 0,90 sobre as produções horárias:

Discriminação

Classificação do serviço

SICRO 1

Classificação do serviço

SICRO 2

Ajuste

Serviço 1

Conservação Rodoviária

---

Não houve ajuste

Serviço 2

Construção Rodoviária

Construção Rodoviária

Não houve ajuste

Serviço 3

Construção Rodoviária

Restauração Rodoviária

Fator de eficiência = 0,90

d) Lançamento dos preços unitários de referência resultantes das composições de preço unitário do Sicro 1 ajustadas (restauração rodoviária) e dos preços dos serviços de construção rodoviária obtidos diretamente das tabelas desse sistema (construção e conservação rodoviária) em uma planilha comparativa para a confirmação da existência de sobrepreço no contrato. É importante esclarecer que todos os preços de referência superiores aos contratados foram considerados com sinal negativo no cálculo do sobrepreço, de modo que fossem considerados como crédito no valor final encontrado;

e) Cálculo de eventual débito por meio do lançamento das quantidades executadas de cada serviço, em cada medição, em planilhas comparativas similares às utilizadas na determinação da existência de sobrepreço.

Adaptações introduzidas na metodologia

Apesar de a metodologia descrita acima ter sido usada como base da confirmação da existência de sobrepreço e, quando necessário, no eventual cálculo do débito dos contratos analisados, algumas modificações tiveram que ser introduzidas:

a) Substituição da brita produzida pela brita comercial

Em consequência da justificativa apresentada pelos responsáveis – inexistência de jazida de rocha para britagem na região em que as obras contratadas foram executadas –, conforme explicado nos parágrafos 29 e 30, substituímos a brita produzida pela brita comercial adquirida em Fortaleza – CE nas composições de preço unitário, inclusive nas composições auxiliares, de todos os contratos analisados.

b) BDI

A taxa de Bonificação e Despesas Indiretas – BDI – é um percentual que incide sobre os custos diretos de um produto ou serviço para a formação do seu preço de venda. Essa taxa deve ser calculada de modo a englobar a bonificação, remuneração ou lucro almejado pela construtora, além de todas as despesas indiretas, isto é, aquelas não relacionadas diretamente aos serviços executados e as incorridas na sustentação do negócio da empresa: administração central, despesas financeiras, tributos (ISS, COFINS, PIS e CPMF), seguros e imprevistos, mobilização e desmobilização1. Por ser composta de todas essas variáveis, a taxa de BDI pode se alterar de empresa para empresa, de empreendimento para empreendimento, dependendo dos objetivos da construtora e da situação específica de cada obra.

É importante ressaltar que, como as empresas foram escolhidas por já estarem prestando serviços ao antigo DNER e encontrarem-se instaladas nas proximidades do trecho em que a obra seria realizada, as taxas de BDI não deveriam incluir a parcela referente às despesas de mobilização e desmobilização, a qual se refere aos gastos envolvidos com as ‘providências e operações que o executor dos serviços tem que efetivar para transportar pessoal e equipamentos até o local da obra e, ao final dos trabalhos, retorná-los ao ponto de origem.’1 Segundo Mendes e Bastos1, considera-se uma taxa de 2,62% como sendo adequada para gastos com mobilização e desmobilização.

Desta forma, como este TC trata de quinze contratos diferentes, optamos por utilizar, para serviços de construção e conservação rodoviária, uma taxa única de BDI em todas as análises no valor de 33,18%, que corresponde à taxa de BDI do Sicro 1 para serviços de construção rodoviária (35,8%), descontado o percentual referente às despesas de mobilização e desmobilização (2,62%). Para os serviços de conservação rodoviária, mantivemos a taxa de BDI do Sicro 1, isto é, 40,5%.

c) Data-base dos preços de referência dos serviços

Para a confirmação da existência de sobrepreço e, quando necessário, o cálculo do débito, utilizamos como referência a data-base da proposta de preços apresentada pela empresa contratada. Nos casos em que não foram obtidas informações do Sicro para a Região Nordeste no mês em questão, foi efetuado o deflacionamento ou inflacionamento dos valores adotados, conforme o caso. Nesses cálculos, utilizamos os índices indicados pelo DNIT2.

d) Produtos betuminosos

Os produtos betuminosos e seus respectivos fretes não fizeram parte das análises, pois, à época das contratações, eram pagos pelo valor da nota fiscal de aquisição.

Razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis

Sr. José Ribamar Tavares

O Sr. José Ribamar Tavares foi chamado em audiência (fls. 158-170, v. p.) para apresentar razões de justificativa acerca de contratações com preços superiores aos preços unitários do Sicro nos seguintes contratos: PG-258/96, PG-140/97, PG-164/95, PG-165/95, PG-189/95, PG-083/96, PG‑146/96, PG-233/96, PG-234/96, PG-257/96, PG-076/96, PG-080/96 e PG-249/96. Para todos eles, o responsável apresentou defesa idêntica (fls. 01 a 67, v. 20), transcrita abaixo:

Na Proposta de Preços aceita e contratada, existem vários itens que discrepam para menos ou para mais em relação aos preços unitários referenciais devidamente aprovados pela Diretoria de Engenharia Rodoviária do DNER em Brasília – DF, através da Divisão de Construção. O DNER sendo um órgão normativo e que os Distritos Rodoviários seguem instruções emanadas da Diretoria Geral fica patente que os procedimentos de composição e análise de preços foram feitos criteriosamente e embasados nos preços praticados pelo DNER a nível regional e/ou preços unitários de contratos em execução na mesma época. Em consequência, falta substância à hipótese de superestimativa ou sobrepreço.’



Sr. Benedito Madian Viana de Carvalho

O Sr. Benedito Madian Viana de Carvalho foi chamado em audiência (fls. 181-182, v. p.) para apresentar razões de justificativa acerca de contratações com preços superiores aos preços unitários do Sicro nos seguintes contratos: PG-073/95 e PG-164/95. A defesa apresentada pelo responsável para cada contrato (fls. 232 a 234, v. p.) está transcrita abaixo:

Contrato PG-073/95

Conforme foi esclarecido acima, podemos obter preços unitários divergentes para maior ou para menor, quando comparamos preços unitários, compostos levando em consideração as condições locais, com aqueles transcritos literalmente das tabelas do Sicro. No caso em questão, aconteceram pequenas diferenças ocasionadas pelas particularidades e peculiaridades inerentes à obra e à região. O traçado sinuoso, com muitas curvas horizontais fechadas e verticais com rampas dentro do seu limite máximo, levam a uma baixa produtividade das equipes de terraplenagem e pavimentação, resultando em preços que superam aqueles transcritos no Sicro. Tratando-se da construção de um bueiro triplo celular de concreto, temos que transportar de grandes distâncias os seus principais insumos, fator determinante para chegarmos a preços acima daqueles transcritos no Sicro.’



Contrato PG-164/95

O que foi dito por nós nas justificativas anteriores se aplicam também neste caso. Poderemos sempre encontrar preços unitários, quando compostos levando em consideração as condições locais, divergentes daqueles transcritos diretamente do Sicro.’



Sr. Gerardo de Freitas Fernandes

O Sr. Gerardo de Freitas Fernandes foi chamado em audiência (fls. 188-190, v. p.) para apresentar razões de justificativa acerca de contratações com preços superiores aos preços unitários do Sicro nos seguintes contratos: PG-258/96, PG-140/97, PG-141/99, PG-073/95, PG-083/96, PG-146/96, PG-233/96, PG-234/96, PG-257/96, PG-076/96 e PG-080/96. Parte da defesa apresentada pelo responsável para cada contrato (fls.28 a 243, v. 21) está transcrita abaixo:

Contrato PG-258/96

c) Os agregados para concreto, assim como os materiais pétreos utilizados nas camadas drenantes de pavimentação aplicados nas composições do Sicro são sempre considerados como produzidos pela contratada sendo que no caso do Maranhão onde em todo o Estado só existe 02 jazidas de brita o preço praticado é 4 vezes o preço do Sicro.



h) Em uma obra emergencial as produções dos equipamentos são inferiores as previstas no Sicro, pois as condições do terreno atual apresentam-se na maioria das vezes bastante saturadas, tendo que ser escavado em camadas pouco espessas, o que se traduz em diminuição na produtividade dos equipamentos.

i) Os preços que consideramos um pouco acima do Sicro são justamente aqueles que dependem da aquisição comercial dos agregados (materiais pétreos) e alguns onde modificamos as produções das equipes e equipamentos. Os preços são totalmente justificáveis pois são os praticados na região.

(...) Informamos que o Serviço de Engenharia Rodoviária só examina preliminarmente a proposta de preços encaminhada pela firma sendo a análise de aceitação feita pela Divisão de Construção em Brasília/DF (...)’

Contrato PG-073/95

Escavação, carga e transporte de material de 1ª categoria DMT até 50m e Escavação e carga de material de jazida: Esta rodovia é bastante acidentada com seu traçado bastante sinuoso apresentando curvas com ângulos de 90º, necessitando de atenção e cuidado na operação dos veículos, com a finalidade de prevenir acidentes, essas características foram consideradas nas produtividades dos equipamentos de terraplenagem. Devido também ao material se encontrar ainda parcialmente saturado alteramos a produção de equipe para efeito de orçamento.



Imprimação: por se tratar de uma extensão de aproximadamente 310m foi prevista uma diminuição da produtividade no equipamento devido à pouca área para manobras. Em virtude também da freagem dos veículos motivados pela área afetada ser de pequena extensão foi previsto uma maior proteção à área imprimada com a utilização de areia de jazida.

Concreto ciclópico, argamassa de cimento e areia, corpo de bueiro triplo celular de concreto D = 1,00m, boca de bueiro BTCC D = 1,00m, esc. 30m: esses serviços têm brita e areia como insumos principais, sofreram a influência da região não apresentar jazida de rocha para britagens tendo que ser utilizada a pedreira comercial instalada na região que detém o monopólio encarecendo em pelo menos 4 vezes o preço orçado pelo Sicro.’

Contrato PG-257/96

O serviço teria que ser desenvolvido no período invernoso o que acarretaria dificuldades tais como:



1. Dificuldade de acesso as jazidas do material a ser colocado como reforço, subbase e revestimento primário.

2. Material saturado nas camadas superficiais, tendo que algumas vezes ter que ser estocado para secagem.

3. Dificuldades de operação dos equipamentos devido as condições climáticas o que diminui a produção dos referidos equipamentos.

4. Perda de serviços realizados pois os trechos onde não ficassem totalmente concluídos o que diminui a produção dos referidos equipamentos.

5. Devido ao problema anterior a firma executora teria que executar pequenos segmentos onde procuraria já deixar os referidos segmentos já compactados e abaulados para minimizar a influência das chuvas.

6. O aumento do valor dos materiais pétreos (brita) nos serviços de drenagem motivados por ausência de jazida na região e como é sabido o Sicro pratica preços bem inferiores.

7. Diminuição de produtividade das equipes quando da realização dos serviços no segmento pertencente a reserva indígena devido a fatos já mencionados.’

Contratos PG-083/96, PG-146/96, PG-233/96, PG-234/96, PG-076/96, PG-080/96

As análises apresentadas nas justificativas anteriores também se aplicam neste caso, porém no que está questionado, não foi efetuado por este engenheiro nem o levantamento de quantidades nem o orçamento propriamente dito. O Serviço de Engenharia Rodoviária só examina preliminarmente a proposta de preços encaminhada pela firma convocada sendo a análise de aceitação feita pela Divisão de Construção em Brasília/DF (...)’



Sr. Antônio Máximo da Silva Filho

O Sr. Antônio Máximo da Silva Filho foi chamado em audiência (fls. 184-185, v. p.) para apresentar razões de justificativa acerca de contratações com preços superiores aos preços unitários do Sicro nos seguintes contratos: PG-165/95 e PG-189/95. Parte da defesa apresentada pelo responsável para cada contrato (fls. 129 a 279, v. 20) está transcrita abaixo:

Contrato PG-165/95

1) O Orçamento Referencial (Estimativa de Custos) foi elaborado em novembro/95, tomando-se como referencial de preços unitários básicos o Sicro-out/95. As quantidades de serviços e materiais decorreram de levantamento de campo realizado nos dias 09 e 10/11/95. Foram assinaladas 28 erosões de médio e grande porte, inclusive voçorocas nas áreas marginais, em região topograficamente muito acidentada, com cortes e aterros muito altos (>15m). Dos 30 itens que compõem o Orçamento Referencial, 26 são relativos a serviços de terraplenagem, pavimentação e drenagem e 4 itens reportam-se a materiais asfálticos.



2) Os itens de Terraplenagem, Escavação, Carga e Transporte de Material de 1ª Categoria para distâncias de transporte superiores a 50m, com uso de caminhões basculantes, foram obtidos do Sicro-out/95 e ajustados considerando as produtividades das equipes mecânicas (m³/h) menores que aquelas constantes nas planilhas analíticas de custos de construção empregadas usualmente para obras de construção, cujo ritmo e condições de trabalho são diferentes de obras emergenciais. Tal critério levou em conta a natureza dos serviços que seriam executados em períodos de chuvas, em locais de corte e aterros de grande altura, com atividades operacionais intermitentes por causa do tráfego e deslocamento de máquinas pesadas para pontos de erosão distintas ao longo do segmento, dificuldades de escavação e carga com o material saturado, bem como dificuldades de acesso a áreas de grandes erosões (onde a reconstrução do aterro é feita de baixo para cima, com taludes instáveis e rampas de acesso muito íngremes).

5) (...) Como já explicado em casos similares, deve-se aqui lembrar: 1º) O Sicro/DNER - Região Nordeste out/95, apesar de regionalizado não inclui pesquisas de preços no Maranhão e sim Fortaleza e Recife; 2º) O Sicro/DNER não pré-estabelece todas as variáveis para a formação de preços visto que cada obra tem características próprias circunstâncias de execução, tais como época de execução, localização das obras e serviços; distâncias de transporte, produtividade de equipes mecânicas em função das condições e locais de trabalho, disponibilidade de materiais, localização das obras em relação aos centros fornecedores; etc; 3º) Se os preços unitários primários constantes no Sicro fossem aplicados indistitivamente a todas orçamentações, de forma linear e tomados como preços unitários finais passaria a ser uma tabela oficial do DNER fixando preços máximos admissíveis.’

Contrato PG-189/95

(...) Considera-se na análise os seguintes aspectos: 1º) O Sicro/DNER - Região Nordeste out/95, apesar de regionalizado não inclui pesquisas de preços no Maranhão e sim Fortaleza e Recife; 2º) O Sicro/DNER não pré-estabelece todas as variáveis para a formação de preços visto que cada obra tem características próprias circunstâncias de execução, tais como época de execução, localização das obras e serviços; distâncias de transporte, produtividade de equipes mecânicas em função das condições e locais de trabalho, disponibilidade de materiais, localização das obras em relação aos centros fornecedores; etc; 3º) Se os preços unitários primários constantes no Sicro fossem aplicados indistitivamente a todas orçamentações, de forma linear e tomados como preços unitários finais passaria a ser uma tabela oficial do DNER fixando preços máximos admissíveis.’



Sr. Leônidas Soriano Caldas

O Sr. Leônidas Soriano Caldas foi chamado em audiência (fls. 171-172, v. p.) para apresentar razões de justificativa acerca de contratações com preços superiores aos preços unitários do Sicro no Contrato PG-141/99. Parte da defesa apresentada pelo responsável (fls. 01 a 380, v. 18 e 19) está transcrita abaixo:

O critério mais apropriado para análise comparativa de preços unitários seria confrontar aqueles adotados no Orçamento Referencial, atualizados para a data-base de maio/99, com aqueles constantes na Proposta de Preços aceita e aprovada pela Administração Central do DNER, sem perder de vista que:



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