Tribunal de contas da união tc 005. 003/2014-8



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2.8.2 Qualidade, utilidade e usabilidade dos dados


98. Em um artigo publicado no sítio da W3C, o consórcio da World Wide Web, sob o título A Realistic Look at Open Data (w3.org/2012/06/pmod/pmod2012_submission_38.pdf), a pesquisadora Sharon S. Dawes, da Universidade de Albany, Nova York, faz uma análise crítica muito pertinente dos dados abertos e levanta uma série de questões importantes. O artigo começa destacando que, ironicamente, a informação é geralmente tratada como uma “caixa-preta” pelo movimento de dados abertos. Muita atenção é dada aos atores, ferramentas tecnológicas, e técnicas de análise. Mas a informação disponibilizada pelos governos é vista como entregue, utilizada sem espírito crítico e com o rótulo de confiável, mesmo antes de ser examinada. Contudo, como a autora alerta, os dados disponibilizados sob a bandeira dos dados abertos provenientes de sistemas administrativos foram criados ou coletados para outros propósitos, diferentes de sua divulgação ampla. Apesar de terem um inegável valor potencial, não se pode desconsiderar alguns riscos substanciais com relação à validade, relevância e confiança dos dados abertos.

99. Como ponto de partida na análise dos riscos inerentes aos dados abertos, a autora busca, ainda, diferenciar as fontes governamentais de dados tipicamente voltados à análise externa, ou seja projetadas para uso informativo, como é o caso das informações dos institutos de pesquisa, dos censos e das séries estatísticas, daquelas que disponibilizam dados administrativos, provenientes da automatização das atividades governamentais, voltadas apenas para o seu registro.

100. Por terem finalidade informativa, os dados voltados à análise externa são de mais fácil interpretação se comparados aos dados administrativos. Frisa-se, todavia, que ambos devem incorporar o fornecimento de informações voltadas especificamente à inteligibilidade dos dados (metadados), de forma a evitar entendimentos equivocados por parte da sociedade.

101. Outro trabalho interessante foi publicado pela Association of Government Accountants (AGA), associação americana de profissionais financeiros no governo, intitulado What Do Citizens Want From Public Sector Reporting? Findings From Four Focus Groups (peça 61). O artigo inicia destacando duas “escolas de pensamento” em transparência. A primeira pensa dados no seu formato bruto e em forma granular, disponibilizados na web, de forma que os usuários possam criar seus próprios relatórios. Eles acreditam que dados disponibilizados de forma agregada contém o viés da entidade governamental que realizou as agregações. A segunda escola acredita que os dados deveriam ser agregados e apresentados de forma amigável e compreensível, além de serem distribuídos por diversos meios e mídias, inclusive a internet. Esse grupo acredita que o “dado” não organizado não é genuinamente “informação”. Para a AGA, os dois caminhos são válidos e deveriam existir esforços nos dois sentidos por parte do governo: o de fornecer dados primários e também dados analíticos.

102. O mesmo artigo apresenta os achados de grupos de trabalho que contaram com a participação dos membros da associação, diretamente ligados à difusão e uso de dados governamentais. Desses achados, destacamos:

a) entidades estão publicando informações orçamentárias aos cidadãos, outras estão colocando detalhes de pagamentos na internet, e com isso dizem estar sendo transparentes. Entretanto, a informação não está sendo lida ou utilizada pelos cidadãos e/ou pagadores de impostos, porque é muito difícil de ser assimilada e compreendida em seu contexto;

b) as pessoas estariam mais interessadas em relatórios financeiros se elas pudessem entender como essas informações estão associadas aos resultados da entidade;

c) antes que haja progresso (no que diz respeito ao uso dos dados abertos) é preciso haver uma mudança cultural.

103. O levantamento sobre dados abertos realizado pela Global Open Data Initiative (Godi), já citado anteriormente, reforça o primeiro desses achados acima. A elevada complexidade técnica das bases de dados disponibilizadas, que inibe seus uso e sua exploração, foi citada como um dos principais desafios às políticas de dados abertos. Esse mesmo levantamento destacou também problemas de qualidade dos dados disponibilizados, dados incompletos e desatualizados como desafios a serem vencidos.

104. Outra questão que merece reflexão com relação à utilidade e à usabilidade dos dados abertos diz respeito ao tratamento a posteriori dos dados abertos, uma vez disponibilizados pelo governo. Andrea Di Maio, do Gartner Group, em seu artigo Open Data and the New Divide ( blogs.gartner.com/andrea_dimaio/2012/05/14/open-data-and-the-new-divide) discorre sobre o “dilúvio dos dados abertos”, e o risco de “afogamento” do usuário devido ao volume avassalador dos dados brutos disponíveis ou simplesmente devido a sua completa falta de sentido quando apresentados sem a preparação adequada. A questão altamente relevante que Di Maio coloca é: quem deve processar esses dados para que eles façam sentido? O próprio governo? Mas isso contrariaria o princípio 2 proposto pela OKF e suas razões subjacentes (parágrafos 57 a 59). Seria, então, a sociedade organizada, por meio dos seus ativistas, militantes, hackers e suas associações não governamentais? Di Maio pondera que, por mais bem intencionados que a maioria desses atores sejam, o risco de interpretações errôneas, casuísticas e/ou direcionadas ao convencimento de certo público com relação a certos pontos de vista ainda existe. No que o autor chama de “lado negro dos dados abertos”, o cenário que se desenha após uma primeira “primavera da transparência” pode ser o de uma forte divisão entre quem tem recursos e habilidades para manipular os dados abertos e quem não tem, e essa divisão pode ser ainda mais insidiosa que a divisão entre quem tem, e quem não, acesso às tecnologias em geral e, em particular, à internet.

105. No mesmo sentido, a crítica já citada de Rob Kitchin (parágrafo 2.8.1) destaca o potencial efeito dos dados abertos no sentido de municiar os poderosos: embora a intenção intrínseca à transparência seja o fortalecimento da democracia e o acesso igual e indiscriminado aos dados públicos, a força de grupos e empresas, já preparadas e dotadas de recursos tecnológicos para a análise e exploração de grandes quantidades de dados, faz com que haja necessariamente diferenças com relação ao potencial de aproveitamento e obtenção de resultados a partir dos dados abertos, favorecendo certos segmentos.

2.8.3 Privacidade e proteção dos dados pessoais


106. Da mesma forma que os dados abertos vêm sendo impulsionados pelos ativistas do mundo digital, a luta pela proteção dos direitos dos cidadãos – referentes à privacidade e contra o uso não autorizado ou danoso de informações pessoais mantidas pelo Estado – também começa a despontar entre comunidades transnacionais na internet.

107. A questão da privacidade e do uso danoso de dados pessoais na internet é um tema recorrente e amplamente debatido, principalmente a partir do advento das redes sociais, onde pessoas tendem a se expor em demasia e acabam sofrendo com o uso não autorizado ou não previsto de informações que lhes dizem respeito. O termo “direitos digitais” (pt.wikipedia.org/wiki/Direitos_digitais) refere-se aos direitos humanos associados às tecnologias digitais, e está particularmente relacionado à proteção e realização dos direitos existentes, tais como o direito à privacidade ou à liberdade de expressão.

108. A privacidade e a proteção dos dados pessoais foi destacada pela ONU, na declaração de princípios da Sociedade da Informação resultante do World Summit on the Information Society (WSIS; itu.int/dms_pub/itu-s/md/03/wsis/doc/S03-WSIS-DOC-0004!!PDF-E.pdf), em 2003, entre os princípios chave de uma sociedade da informação para todos. Diversos grupos militam em torno desse tema. Um deles, o Open Rights Group (ORG; openrightsgroup.org/campaigns/opendata/open-data-privacy), aborda especificamente o tema da privacidade em dados abertos. A ORG apoia os dados abertos, mas afirma que privacidade é primordial. Para eles, os governos devem admitir e tratar os riscos de “reidentificação” de cunho pessoal nos dados abertos. A reidentificação é o processo de identificação de dados pessoais a partir de informações ditas “anonimizadas” (smartplanet.com/blog/pure-genius/privacy-reidentification-a-growing-risk). As bases de dados com informações anonimizadas contém, normalmente, dados pessoais, mas buscam impedir a identificação das pessoas ali referenciadas ao excluir ou mascarar, total ou parcialmente, atributos chave tais como nome, número de telefone ou outros documentos de identificação dos indivíduos. A reidentificação é feita através da chamada “triangulação de informações”, onde diversas bases, anonimizadas ou não, são pesquisadas até que se encontre coincidências tão restritivas que acabem isolando as informações de um indivíduo em meio aos demais.

109. Para a ORG, deve haver um debate público apropriado antes de serem lançadas iniciativas amplas de disponibilização de bases de dados pessoais anonimizadas pelos governos, assim como uma análise criteriosa das tecnologias de anonimização utilizadas.

110. Kieron O´Hara, da Universidade Southampton – Reino Unido, em seu relatório Transparent Government, Not Transparent Citizens: A Report on Privacy and Transparency for the Cabinet Office, preparado por encomenda do gabinete do Primeiro Ministro Britânico, chegou às seguintes conclusões com relação à divulgação de dados pessoais anonimizados:

a) privacidade é extremamente importante para a transparência. A legitimidade política de um programa de transparência dependerá crucialmente de sua habilidade em reter a confiança do público. Privacidade deveria, então, ser parte integrante de qualquer programa de transparência e não somente uma preocupação subsequente;

b) privacidade e transparência são compatíveis, desde que essa última seja cuidadosamente protegida e considerada a cada estágio;

c) discussões sobre anonimização têm sido conduzidas largamente por demandas legais, com um consequente negligenciamento das considerações feitas pela comunidade técnica;

d) inexistência de consenso técnico ou legal para a questão da anonimização. Devemos continuar a anonimizar dados sensíveis, mas nos manter cautelosos em disponibilizá-los livremente enquanto continuamos a avançar no sentido de administrar e pesquisar os riscos da anonimização;

e) a transparência deve ser debatida com transparência – metatransparência.

111. O mesmo relatório faz, ainda, uma série de recomendações, entre as quais destacam-se:

a) incluir a proteção da privacidade já na definição das iniciativas de abertura de dados governamentais, e não após sua instalação;

b) quando a disponibilização de uma base de dados possa vir a ameaçar a privacidade das pessoas ali retratadas, e caso seja possível criar mecanismos de controle de acesso, então esses controles devem ser considerados;

c) incluir o paradigma técnico na discussão da transparência;

d) atuar em direção a uma transparência sob demanda: disponibilizar preferencialmente bases para as quais existe demanda comprovada, deixando aos próprios setores demandantes a demonstração de que ela não trará nenhuma violação de privacidade;

e) criar um catálogo de bases de dados governamentais, descrevendo, entre outras características, o nível de confidencialidade e as restrições de acesso das informações nelas armazenadas. Mesmo bases de dados não disponibilizadas devem constar no catalogo, incluindo a razão da sua não disponibilização. Dessa forma, setores da sociedade poderão solicitar mais facilmente bases de seu interesse e até questionar as razões da não disponibilização de algumas informações;

f) criar painéis setoriais para discutir a transparência sobre questões relacionadas à disponibilização de bases e privacidade;

g) definir procedimentos de análise prévia de dados a serem abertos para garantir o respeito à privacidade;

h) avançar nas pesquisas no tema da privacidade e reidentificação.

112. Uma questão interessante a respeito de dados pessoais foi levantada pela OKF no texto intitulado Open Data & My Data (blog.okfn.org/2013/02/22/open-data-my-data), que vai além da questão da privacidade. Segundo o artigo, é bastante provável que cada cidadão seja referenciado em inúmeras bases de dados, algumas delas governamentais e outras mantidas por empresas privadas. Mas é muito pouco provável que um cidadão tenha conhecimento sobre os dados que lhe dizem respeito ou em que bases ele é referenciado, com que propósito e como essa base está sendo usada. Em um cenário onde cada cidadão pudesse questionar o governo e obter os dados por ele custodiados que lhe dizem respeito, a relação entre dados pessoais e dados abertos tomaria outra dimensão. O cidadão poderia não só ser agente de controle de sua privacidade, mas, em alguns casos, escolher autorizar e compartilhar certos dados pessoais a seu respeito, se desejasse. Um paciente de câncer, por exemplo, poderia voluntariamente abrir seus dados médicos se isso pudesse contribuir para pesquisas.



113. As políticas públicas que tratam da abertura de dados podem se beneficiar da experiência obtida diante das dificuldades enfrentadas por outros países, de forma que sua implementação considere as principais armadilhas associadas a essas iniciativas.

114. Por outro lado, considerando que programas de dados abertos tendem a contribuir para que o Estado atue com mais transparência (princípio básico da governança corporativa) e que, em certa medida, ainda estimula a participação e colaboração da sociedade na melhoria da gestão pública, entende-se que a execução de uma política de abertura de dados, considerando os riscos relacionados, deve ser objeto de futuros trabalhos do TCU sobre o tema.

3. Panorama Internacional de Disponibilização de Dados Governamentais em Formatos abertos


115. Esse capítulo tem o objetivo de apresentar o cenário da política de abertura dados governamentais no âmbito internacional, trazendo algumas das iniciativas que os países têm realizado e o avanço por eles obtido. São relatadas aqui, também, as avaliações publicadas por organizações sobre o nível de abertura de dados dos países.

116. Durante a etapa de execução da fiscalização, foram coletados exemplos de soluções construídas sobre dados governamentais, sendo listadas nesse capítulo as mais interessantes na avaliação da equipe.

117. Cabe mencionar o documento do qual a equipe de fiscalização teve conhecimento, que consiste no primeiro relatório de tendências de dados abertos realizado pelo Tribunal de Contas da Holanda, em março de 2014. O relatório, à semelhança desta fiscalização, abordou conceitos de dados abertos, políticas e legislação correlata, além do cenário nacional (peça 43) e evidencia a preocupação em relação à avaliação dos controles relacionados ao tema, da qual este Tribunal compartilha.

3.1 Países em que se observam iniciativas relevantes de abertura de dados


118. Há anos organizações de vários países se empenham para compartilhar princípios e práticas de governo aberto e disseminá-los entre os governos. Apesar disso, o assunto dados abertos ainda constitui um domínio em evolução, sendo inclusive novidade para muitos, tanto no exterior como no Brasil. É crescente o interesse em tornar os dados governamentais abertos e difundir o seu uso. Espalhadas pelo mundo, essas organizações pregam que, dentre outros efeitos, o acesso à informação empodera o cidadão e lhe dá liberdade, conhecimento e possibilidade de participação nas ações governamentais. Open Government Partnership (OGP), Open Data Institute (ODI), W3C, W3C Brasil, Open Knowledge Foundation (OKF), OKF Brasil, Open Institute, Fundar, Sunlight Foundation e Global Open Data Initiative são algumas das organizações hoje atuantes nesse tema.

119. O governo britânico foi o pioneiro na publicação de dados abertos com o objetivo inicial de disponibilizar a maior quantidade de dados possível, criar uma pequena infraestrutura e fazer alguns experimentos (w3c.br/Noticias/MissaoTecnologicaSobreDadosAbertos), e, desde então, se mantém na liderança em relação a práticas de governo aberto (parágrafo 126). Todavia, em que pese a constatação de que ainda há muito a evoluir, os esforços para a consolidação da cultura de dados abertos permanece na agenda do governo, como relatou Francis Maude, Ministro do Governo Britânico:



The UK is a world-leader in opening up data because we know that it creates a more accountable, efficient and effective government. Open Data is a raw material for economic growth, supporting the creation of new markets, business and jobs and helping us compete in the global race. To ensure this agenda continues to thrive, we are supporting a number of projects which will drive forward this culture of openness.

120. Hoje, dezenas de países já adotam a abertura como política pública e abrem seus dados a cidadãos e empreendedores.

121. Sessenta e três (63) países integram hoje a OGP, desenvolvendo ações para a implementação de um governo aberto. As ações são estabelecidas pelos próprios países nos seus planos de ação (parágrafo 37), de acordo com sua realidade. As estratégias adotadas variam de país para país, o que, dentre outros fatores, torna desafiadora a comparação da evolução das ações entre os países.

122. Com o intuito de estimular a inovação e ampliar a transparência e a responsabilização pelos gastos públicos, nações e organizações ao redor do mundo estão buscando conhecer como os dados abertos agregam valor. Para isso, precisam medir o nível de abertura dos países, bem como o impacto social e econômico das práticas associadas. A medição do nível de abertura, contudo, é complexa e difícil, ante a prematuridade do tema. Muitas definições ainda estão por serem estabelecidas e padronizadas; as estratégias e políticas relacionadas a dados governamentais abertos ainda encontram-se em evolução; a gestão desses dados é, muitas vezes, delegada a governos locais ou regionais; isso tudo dificulta a definição de indicadores próprios a essa medição.



123. Um dos indicadores utilizados é o número de conjuntos de dados (datasets) disponibilizados pelo país. Entretanto, a simples comparação desse número pode induzir a conclusões equivocadas, pois o essencial é a informação que está sendo disponibilizada (seu conteúdo) e seu potencial impacto. Se o cidadão tem acesso a centenas de datasets, mas esses dados não trazem a informação que ele deseja, estão desatualizados ou tampouco são capazes de produzir os benefícios esperados (item 2.5 do presente relatório), considerá-los em uma métrica é desaconselhável (peça 40, p. 15). Além disso, há outras variáveis que diferenciam conjuntos de dados disponibilizados, como, por exemplo: a utilidade dos dados; o modelo de publicação adotado, isto é, se é utilizado um portal centralizado, de mais fácil acesso, ou vários portais regionais; e a adequação do dataset aos requisitos estabelecidos no conceito de dados abertos, entre outras.

124. Portanto, o número total de dadasets pode ser considerado na avaliação do grau de abertura de um país ou estado, desde que conjuntamente com outros indicadores, e, na medida do possível, estabelecendo-se critérios para que o dataset possa ser considerado.

125. Metodologias e parâmetros de medição do nível de abertura dos países têm sido desenvolvidos e testados por organizações. Em pesquisa, a equipe de auditoria teve conhecimento de algumas análises já realizadas, descritas a seguir.



Open Knowledge Foundation (OKF)

126. A OKF criou um Open Data Census, do qual participam, voluntariamente, setenta países, com informações sobre as suas bases de dados disponibilizadas. Com essas informações, publicou, em 2013, um índice que mede a disponibilização de dados abertos: o Open Data Index (index.okfn.org/country). O índice é calculado a partir de dez temas governamentais: tabelas de horário do transporte, orçamento governamental, gastos governamentais, resultados de eleições, registros de empresas, mapa nacional, estatísticas nacionais, legislação, códigos postais e emissão de poluentes. No âmbito de cada tema, é avaliada a existência dos dados e seus atributos (disponível, atualizado, formato digital, acessível por máquina, divulgado, completo, bruto, gratuito e licenciado). No ranking obtido por meio desse índice, o Brasil aparece em trigésimo sexto lugar com 410 pontos de um total de mil pontos (index.okfn.org/country/overview/Brazil). No topo desse ranking, está o Reino Unido com 940 pontos.



Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD)

127. A OECD (Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico também tem buscado desenvolver indicadores para avaliar a abertura dos governos, de forma que sejam complementares aos indicadores já utilizados para avaliar os mecanismos legais e institucionais na intenção de promover a transparência, a acessibilidade e a capacidade de resposta dos governos. Esses indicadores são utilizados na análise de comparação internacional sobre o desempenho do setor público, divulgados no documento Government at a Glance, e apresentados no capítulo Open and Inclusive Government (peça 41). A avaliação da OECD é realizada a partir de informações de seus 34 países membros (peça 41, p. 13 e 14). Alguns dos indicadores apresentados na avaliação abarcam, também, informações dos países que não são membros da OECD, mas participam do seu Comitê de Governança Pública (Brasil, Egito, África do Sul e Ucrânia). Para esses quatro países, as informações são apresentadas separadamente, ao final das tabelas e figuras.

128. O capítulo Open and Inclusive Government aborda quatro aspectos: dados governamentais abertos; conflito de interesse e divulgação de recursos; transparência orçamentária; e participação no processo legislativo, classificando a abertura de dados em três níveis: baixo, médio e alto. O Brasil figura no ranking somente quanto ao aspecto de divulgação dos bens e recursos dos agentes públicos, encontrando-se em posição intermediária em relação aos demais países.



Figura 1 – OECD – Government at a Glance – Nível de divulgação das informações referentes ao patrimônio e recursos dos agentes públicos (peça 41, p. 142 e 143)

129. Em termos de dados abertos governamentais, a avaliação de 2013, com dados de 2012, apresenta o Canadá, a Holanda, Eslovênia e os Estados Unidos como os países da OECD com o maior número de datasets disponibilizados no seu portal centralizado de dados abertos governamentais, excluindo-se da avaliação os países que não possuíam, à época, um portal centralizado (peça 41, p. 140 e 141). Nessa avaliação, realizada em 2013, o Canadá tinha 188.921 datasets. No dia 1º/8/2014, momento em que foi consultado o Portal Brasileiro de Dados Abertos (parágrafo 282), o Brasil tinha 239 conjuntos de dados.

World Wide Web Foundation

130. A World Wide Web Foundation criou o Web Index (thewebindex.org) para avaliar a contribuição da internet para o desenvolvimento e o fortalecimento dos direitos do cidadão em 81 países, com indicadores que abrangem quatro dimensões: Acesso Universal, Liberdade e Nível de Abertura, Conteúdo Relevante e Empoderamento.

131. A classificação apresentada no Web Index de 2013 (peça 42, p. 6) traz, nas cinco primeiras posições, os seguintes países: Suécia, Noruega, Reino Unido, Estados Unidos e Nova Zelândia. Na dimensão Liberdade e Nível de Abertura, o Brasil ocupa a posição 41, sendo que os cinco primeiros países foram: Noruega, Finlândia, Islândia, Holanda e França Na classificação geral, de 81 países, o Brasil figura na posição 33. Dentre os países emergentes abrangidos pela pesquisa, o México figura em primeiro lugar, seguido da Colômbia, Brasil, Costa Rica e África do Sul.

132. O documento aponta que os governos avaliados ainda não se desenvolveram convenientemente quanto à disponibilização de dados governamentais brutos. Nos países pesquisados, menos de dez por cento dos datasets considerados prioritários (key datasets) são disponibilizados online em formato aberto, permitindo sua reutilização (peça 42, p. 4 e 14).

Open Data Barometer (ODB)

133. O Open Data Barometer (opendatabarometer.org) é um projeto do Open Data Institute e da World Wide Web Foundation que busca desenvolver métodos de avaliação para dados abertos. O objetivo do projeto é desvendar o impacto das iniciativas de dados abertos, lançando um olhar para a disseminação da política governamental de dados abertos e sua prática em todo o mundo. O projeto realiza a análise das tendências globais e classifica os países por meio de uma metodologia que pondera a prontidão para garantir os benefícios de dados abertos, os níveis reais de implementação e o impacto das iniciativas de dados abertos.

134. Em 2013 foi realizado um estudo abrangendo 77 países e publicado no relatório Open Data Barometer Global Report (peça 40). Esse trabalho apontou o Reino Unido como o país mais avançado em termos de dados abertos governamentais, seguido dos Estados Unidos, Suécia, Nova Zelândia, Dinamarca e Noruega, estando os dois últimos empatados em quinto lugar.

135. Nessa análise, houve a preocupação para que os dados abertos fossem avaliados não apenas quantitativamente, mas buscou-se ponderar sua relevância, formato, localidade e todos os demais atributos que compõem o conceito de dados abertos (parágrafos 50 e 51). No total, foram coletadas informações de 1.078 conjuntos de dados de catorze categorias selecionadas como prioritárias (peça 42, p. 15-17).

136. Para a análise específica dos conjuntos de dados (datasets) realizada pelo estudo, foram selecionadas catorze categorias: mapa, registro de imóveis, censo, orçamento, gastos, registro de empresas, legislação, transporte público, comércio internacional, saúde, educação, estatística de crimes, estatísticas ambientais e resultados de eleições. Os resultados são representados por um círculo, cujo tamanho representa quatro níveis de abertura, ou seja, quanto maior o círculo, maior a abertura dos dados. Se o dataset enquadra-se na definição de dado aberto, o círculo apresenta uma borda mais grossa. Abaixo, são trazidas as análises dos datasets de alguns países. O Brasil ocupa a posição 33, juntamente com outros três países.




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