Tribunal de contas da união tc 005. 003/2014-8



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2.2 Relação entre Governo Eletrônico e Governo Aberto


40. O conceito de governo aberto muitas vezes aparece associado ao de governo eletrônico (e-gov), embora se refiram a objetivos diferentes. Observa-se que algumas publicações tentam delimitar o conceito de governo eletrônico.

41. A OCDE, no artigo intitulado “The e-Government Imperative”, define governo eletrônico como “o uso de tecnologias da informação e comunicação, e em particular a internet, como uma ferramenta para alcançar um governo melhor” (OCDE, 2003, p. 23), disponível em oecd-ilibrary.org/governance/oecd-e-government-studies_19901054.

42. A Organização das Nações Unidas (ONU) e a American Society for Public Administration (Aspa) realizaram, em 2002, um estudo em que definem governo eletrônico como “a utilização da internet e da world-wide-web para a entrega de informações e serviços do governo para cidadãos”, disponível em unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan021547.pdf.

43. Atualmente, as Nações Unidas (ONU) definem governo eletrônico como “a utilização das TIC e sua aplicação, por parte do governo, para a prestação de informações e serviços públicos à população”. A ONU classifica governo eletrônico em três grupos: Governo para Governo (G2G), que envolve o compartilhamento de dados entre atores de governos em todos os níveis federativos; Governo para Negócios (G2B), que envolve transações específicas, como pagamentos e compras públicas; e Governo para Cidadãos (G2C), que são as iniciativas voltadas para facilitar a interação entre as pessoas e o governo, o que inclui a entrega de serviços públicos e a participação do cidadão no processo de tomada de decisão, disponível em unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan021547.pdf, acessado em 4/6/2014.

44. Embora sejam conceitos distintos e que têm objetivos diferentes, existe uma clara sobreposição entre governo aberto e governo eletrônico no que diz respeito à transparência. Portanto, entende-se que governo aberto pode envolver ações de governo eletrônico, sendo, no entanto, mais abrangente, visto que inclui aspectos relacionados à responsabilização e ao incremento da participação social.

45. A Administração Pública Brasileira disponibiliza, hoje, inúmeros serviços de governo eletrônico, em diferentes estágios de maturidade, sendo que alguns deles já são amplamente utilizados pelos cidadãos, como, por exemplo, o serviço de declaração de imposto de renda e o serviço de consulta ao Cadastro de Pessoa Física (CPF) oferecidos pela Receita Federal do Brasil. Outros exemplos de ações de governo eletrônico no Brasil são os portais instituídos com o objetivo de prover acesso à população a informações sobre serviços públicos (servicos.gov.br) e a aplicativos para prestação desses serviços (aplicativos.gov.br) oferecidos pelo Governo Federal.

2.3 Dados Abertos


46. Com o advento das tecnologias digitais, a prática de governo aberto no que diz respeito à informação e à transparência governamental passou gradativamente a se apropriar dos recursos de processamento e disseminação de dados eletrônicos em grande volume e alta velocidade. Atualmente, a transparência está fortemente associada à disponibilização dos chamados dados abertos, por meio dos quais é possível, a princípio, escrutinar o universo de ações governamentais de forma mais detalhada.

47. Segundo a definição da Fundação do Conhecimento Aberto (Open Knowledge Foundation – OKF) , “dados são abertos quando qualquer pessoa pode livremente usá-los, reutilizá-los e redistribuí-los, estando sujeito a, no máximo, a exigência de creditar a sua autoria e compartilhar pela mesma licença” (dados.gov.br/dados-abertos e versão original da OKF em okfn.org/opendata). Nesse caso, uma licença refere-se ao regramento de como os dados podem ser compartilhados.



48. A OKF é uma organização sem fins lucrativos, criada no Reino Unido em 2004, que busca promover o chamado “conhecimento aberto”, ou seja, qualquer conteúdo, informação ou dado que as pessoas possam usar livremente, reusar ou redistribuir sem qualquer restrição legal, tecnológica ou social (princípios do conhecimento aberto podem ser vistos em opendefinition.org/od). No capítulo seguinte, serão apresentados mais detalhes sobre a atuação da OKF.

49. O Portal Brasileiro de Dados Abertos (dados.gov.br), um ponto focal na disponibilização de dados abertos no Brasil, usa a definição de dados abertos proposta pela OKF. O portal toma como referência, ainda da OKF, as chamadas três leis (regras) e os oito princípios que devem reger os dados abertos.

50. As três leis foram propostas pelo especialista em políticas públicas e ativista dos dados abertos David Eaves e, embora tenham sido apresentadas para dados abertos governamentais, pode-se dizer que elas se aplicam aos dados abertos de forma geral. As três leis são:



1. Se o dado não pode ser encontrado e indexado na Web, ele não existe;

2. Se não estiver aberto e disponível em formato compreensível por máquina, ele não pode ser reaproveitado; e

3. Se algum dispositivo legal não permitir sua replicação, ele não é útil.

51. Em 2007, um grupo de trabalho da OKF definiu os oito princípios dos dados abertos governamentais:



1. Completos: todos os dados públicos são disponibilizados. Dados são informações eletronicamente gravadas, incluindo, mas não se limitando a, documentos, bancos de dados, transcrições e gravações audiovisuais. Dados públicos são dados que não estão sujeitos a limitações válidas de privacidade, segurança ou controle de acesso, reguladas por estatutos.

2. Primários: os dados são publicados na forma coletada na fonte, com a mais fina granularidade possível, e não de forma agregada ou transformada.

3. Atuais: os dados são disponibilizados o quão rapidamente seja necessário para preservar o seu valor.

4. Acessíveis: os dados são disponibilizados para o público mais amplo possível e para os propósitos mais variados possíveis.

5. Processáveis por máquina: os dados são razoavelmente estruturados para possibilitar o seu processamento automatizado.

6. Acesso não discriminatório: os dados estão disponíveis a todos, sem que seja necessária identificação ou registro.

7. Formatos não proprietários: os dados estão disponíveis em um formato sobre o qual nenhum ente detenha controle exclusivo.

8. Livres de licenças: os dados não estão sujeitos a regulações de direitos autorais, marcas, patentes ou segredo industrial. Restrições razoáveis de privacidade, segurança e controle de acesso podem ser permitidas na forma regulada por estatutos.

52. Na gênese dessas leis (regras) e princípios, existem razões e justificativas fortemente ligadas à realidade do mundo digital e aos princípios da própria transparência.

53. O mundo digital é fortemente conectado e a busca automática é um dos seus princípios. Os mecanismos de busca automática – dentre os quais o da Google (google.com) é atualmente o mais popular – servem como indexadores do conteúdo existente na internet. Soluções como essas não exigem, por exemplo, que se conheça o endereço de rede no qual um conteúdo é disponibilizado. Os indexadores permitem, por meio de palavras-chave ou frações de conteúdo, obter o endereço e então acessar o conteúdo integral procurado.

54. A primeira lei dos dados abertos proposta pela OKF reflete a realidade da internet. Um dado que não pode ser indexado não existe. Para que exista, o dado aberto precisa então ser disponibilizado em um local de rede livremente acessível pelos indexadores e pelos internautas interessados em acessá-lo. Os princípios 4 e 6 também refletem essa regra.

55. Outro pilar do mundo digital é o tratamento automatizado dos dados por meio de ferramentas que permitam a análise de grandes quantidades de registros sem intervenção manual. Mas, para que essa análise seja possível, é necessário que: a) o dado disponibilizado o seja já em formato digital, sendo possível replicá-lo em bloco no computador onde a análise ocorrerá; b) o dado respeite princípios básicos de estrutura tabular (organizados de modo que se possa associar diferentes itens e atribuir-lhes um valor, seja número ou texto); e c) o dado não esteja codificado em formato que exija transformação prévia, que por sua vez requeira ferramentas proprietárias (pagas ou de acesso restrito). Essas regras estão refletidas na segunda e terceira leis e nos princípios 5, 7 e 8 da OKF.

56. Com relação à transparência, é de senso comum que prover transparência a algo supõe informar, e que informar supõe fornecer informações completas e atuais. Daí derivam os princípios 1 e 3.

57. Quanto ao princípio 2, tem-se que dados primários, também chamados de dados brutos, derivam tipicamente de sistemas informatizados baseados em bancos de dados. Os bancos de dados armazenam as transações geradas durante o uso de um sistema informatizado. Uma transação está normalmente associada a um fato atômico, a exemplo da inclusão ou exclusão de um dado, a qual é uma operação que não pode ser subdividida, e por isso resulta no registro do dado de mais fina granularidade. Trazendo para um campo de aplicação, tal como a educação, podemos citar como exemplo de dado primário o registro da escolaridade de um aluno do ensino básico.



58. Em contraposição aos dados primários, utiliza-se a expressão “dados analíticos ou informacionais”, que seriam aqueles derivados dos dados primários por meio do uso de regras e ferramentas que transformam o dado primário em informações agregadas (grossa granularidade) e/ou traduzem o dado para formatos, codificações ou vocabulários mais facilmente compreensíveis por certo público alvo. Esses são tipicamente aqueles dados apresentados em sistemas de informações gerenciais e de apoio à decisão. Na área de educação, um exemplo de dado agregado seria o grau de escolaridade de todo os alunos do ensino básico em um determinado Estado.

59. O que o princípio 2 busca atingir é a transparência absoluta, na qual todos os fatos informados em um sistema estejam acessíveis. A partir desses dados primários, o consumidor da informação poderá ele mesmo criar suas próprias análises ou agregações, de forma a tirar suas próprias conclusões, sem ser direcionado ou influenciado por algum intermediário que, ao aplicar regras de análise, agregação ou tradução, tenha criado algum viés ou interpretação equivocados.



60. As leis, princípios e conceitos propostos pela OKF foram adotados por diversos países, entre eles o Reino Unido, os EUA e o próprio Brasil. Entretanto, não é possível evidenciar uma padronização a nível mundial no que diz respeito aos dados abertos. Um levantamento feito pela Global Open Data Initiative (Godi; globalopendatainitiative.org/survey-and-interview-report) indica que, embora os padrões da OKF sejam os mais citados, diversos países até ignoram a existência desses padrões ou não consideram que a padronização seja relevante. O mesmo levantamento mostra bastante diversidade de implementações das políticas de dados abertos governamentais. Em muitos países, por exemplo, dados são obtidos por meio de demandas baseadas em leis de liberdade de informação ou “raspadas” de sítios governamentais para depois serem publicadas por organizações da sociedade civil ou institutos de estatística. Raspagem de dados, do inglês data scraping, é um jargão utilizado por desenvolvedores de aplicativos para a internet, significando a atividade de extrair dados de sítios e convertê-los a um formato legível para programas de computador, para que possam ser analisados e cruzados com mais facilidade.

61. Em relação ao caso brasileiro, não se pode deixar de citar interpretação dos dispositivos da Lei 12.527/2011, Lei de Acesso à Informação (LAI), acerca do conceito de dados abertos governamentais. Consoante o art. 8º da LAI, dados abertos são as informações de interesse coletivo ou geral que devem ser obrigatoriamente divulgadas pelos órgãos e entidades públicos em seus sítios oficiais e que devem atender, entre outros, aos seguintes requisitos: possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em formatos abertos; serem estruturados e legíveis por máquina; estarem acompanhados de detalhes sobre os formatos utilizados para estruturação da informação; serem autênticos, íntegros e atualizados.

62. Outros princípios que merecem ser citados são os adotados pelo G8, o grupo das oito maiores economias do mundo, na Declaração de Dados Abertos do G8 (G8 Open Data Charter; international.gc.ca/g8/open_data-donnees_ouvertes.aspx?lang=eng), os passos estabelecidos pelo governo Obama na chamada Open Government Directive (White House 2009, whitehouse.gov/open/documents/open-government-directive) para a criação de um governo aberto, e as recomendações do comitê de políticas públicas do capítulo americano da tradicional Association of Computing Machinery – USACM (acm.org/public-policy/open-government). Observa-se que, a despeito da especificidade ou ênfase adotada por cada uma dessas instituições, em síntese, todas elas harmonizam com os princípios de David Eaves, ao pregar que os dados: são públicos por princípio; devem ser abertos; e devem ter qualidade,utilidade, inteligibilidade e reusabilidade, no intuito de propiciar a inovação e a melhoria da gestão pública por meio da criação e estabelecimento de uma cultura de dados abertos.


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