Tribunal de contas da união tc 005. 003/2014-8



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4.2 Aspectos gerais da legislação brasileira correlata a acesso à informação, dados abertos, governo aberto e participação social


230. A Constituição Federal, em seu Artigo 5°, inciso XXXIII, estabeleceu que:

todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado (grifos nossos).

231. A Constituição Federal, no inciso II do § 3º de seu art. 37, ao abordar a necessidade de disciplinamento das formas de participação popular na administração pública, enfatizou o acesso da população a registros administrativos e a informações sobre os atos de governo.

§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente:

...

II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII

232. Quanto ao direito de acesso à informação, a Lei 12.527/2011, Lei de Acesso à Informação (LAI), foi publicada com o intuito de garantir o cumprimento dos incisos citados da Constituição Federal, devendo os procedimentos ali dispostos serem observados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Nesse sentido, a LAI dispõe, a uma, sobre a obrigação do Estado de prover transparência passiva, ou seja, a obrigação de responder às demandas por informação da sociedade, e, a duas, prevê novas obrigações de transparência ativa para os órgãos e entidades públicas, tais como as relativas aos chamados dados governamentais abertos.

233. Vale frisar que algumas obrigações de transparência ativa já haviam sido objeto de regulamentação inicial desde a vigência do Decreto 5.482/2005 e a Portaria Interministerial 140/2006, segundo os quais os órgãos e entidades da Administração Pública Federal, direta e indireta, devem manter em seus respectivos sítios eletrônicos página denominada “Transparência Pública”, exclusivamente para fins de controle social, com a divulgação de dados e informações relativas à sua execução orçamentária e financeira, compreendendo, entre outras, matérias relativas a licitações, contratos, convênios, despesas com passagens e diárias, além de outros conteúdos que vierem a ser estabelecidos. Tais normativos, contudo, ainda não abordavam requisitos específicos de divulgação de dados públicos contemplados na política de dados abertos.

234. Em relação aos dados abertos, o art. 8º da Lei 12.527/2011 e seus § 2º e 3º estabelecem que:

Art. 8º É dever dos órgãos e entidades públicas promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas. (...)

§ 2º Para cumprimento do disposto no caput, os órgãos e entidades públicas deverão utilizar todos os meios e instrumentos legítimos de que dispuserem, sendo obrigatória a divulgação em sítios oficiais da rede mundial de computadores (internet). 

§ 3º Os sítios de que trata o § 2º deverão, na forma de regulamento, atender, entre outros, aos seguintes requisitos: 

I - conter ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o acesso à informação de forma objetiva, transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão; 

II - possibilitar a gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos, inclusive abertos e não proprietários, tais como planilhas e texto, de modo a facilitar a análise das informações; 

III - possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em formatos abertos, estruturados e legíveis por máquina; 

IV - divulgar em detalhes os formatos utilizados para estruturação da informação; 

V - garantir a autenticidade e a integridade das informações disponíveis para acesso; 

VI - manter atualizadas as informações disponíveis para acesso; 

VII - indicar local e instruções que permitam ao interessado comunicar-se, por via eletrônica ou telefônica, com o órgão ou entidade detentora do sítio; e 

VIII - adotar as medidas necessárias para garantir a acessibilidade de conteúdo para pessoas com deficiência, nos termos do art. 17 da Lei 10.098, de 19 de dezembro de 2000, e do art. 9º da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, aprovada pelo Decreto Legislativo 186, de 9 de julho de 2008. (grifos nossos)

235. Sobre o acesso a informações pessoais, a LAI, em seu art. 31, aborda a questão, consignando que:

Art. 31. O tratamento das informações pessoais deve ser feito de forma transparente e com respeito à intimidade, vida privada, honra e imagem das pessoas, bem como às liberdades e garantias individuais.

236. Contudo, nem a LAI nem o Decreto 7.724/2012 define o rol de informações consideradas pessoais. Nesse sentido, tramita na Câmara dos Deputados projeto de lei para regulamentar o conceito e uso dos dados pessoais. Trata-se do Projeto de Lei 4.060/2012, de autoria do Deputado Milton Monti (PR-SP), que “dispõe sobre o tratamento de dados pessoais, e dá outras providências”. O projeto atualmente aguarda Parecer do Relator na Comissão de Ciência e Tecnologia, Comunicação e Informática (CCTCI). No Projeto de Lei 4.060/2012, considera-se dado pessoal “qualquer informação que permita a identificação exata e precisa de uma pessoa determinada”.

237. Como normativo infralegal mais detalhado e específico em relação a dados abertos, tem-se a Instrução Normativa SLTI/MP 4, de 18 de abril de 2012, que instituiu a Infraestrutura Nacional de Dados Abertos (Inda). Consoante, o art. 1º da IN – SLTI/MP 4/2012, a Inda é “uma política para garantir e facilitar o acesso pelos cidadãos, pela sociedade e, em especial, pelas diversas instâncias do setor público aos dados e informações produzidas ou custodiadas pelo Poder Executivo Federal”. A IN – SLTI/MP 4/2012 estabelece como membros da Inda, obrigatoriamente, todos os órgãos do Sisp e facultativamente, mediante a assinatura do termo de adesão, os demais órgãos e entidades dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, das esferas Federal, Estadual, Distrital e Municipal.

238. Segundo o disposto no art. 1º da IN – SLTI/MP 4/2012 , os objetivos da Inda são:

I   – definir, estruturar e coordenar a política de dados abertos, bem como estabelecer o seu modelo de funcionamento;

II – promover o ordenamento na geração, armazenamento, acesso, e compartilhamento de dados para uso do Poder Executivo federal e da sociedade;

III- definir e disciplinar os padrões e os aspectos técnicos referentes à disponibilização e disseminação de dados para uso do Poder Executivo federal e da sociedade;

IV – promover o compartilhamento de recursos de tecnologia da informação e evitar a duplicidade de ações e o desperdício de recursos na disseminação de dados e informações pelos órgãos e entidades do Poder Executivo federal;

V –  apoiar, capacitar e fornecer suporte para a publicação de dados abertos aos órgãos e entidades do Poder Executivo federal ou que aderirem à INDA que não possuem prática, cultura e atribuições finalísticas de disseminação de dados;

VI – buscar a melhoria contínua da publicação de dados abertos, baseando-se nas melhores práticas concebidas nos cenários nacional e internacional;

VII – promover a colaboração entre governos dos diferentes níveis da federação e entre o Poder Executivo federal e a sociedade, por meio da publicação e do reuso de dados abertos;

VIII – promover e apoiar o desenvolvimento da cultura da publicidade de dados e informações na gestão pública;

IX – disponibilizar tecnologias e apoiar as ações dos órgãos e entidades do Poder Executivo federal ou que aderirem à INDA na implementação da transparência ativa por meios digitais; e

X – promover a participação social na construção de um ecossistema de reuso e de agregação de valor dos dados públicos (grifos nossos).

239. Consoante o art. 5º da IN – SLTI/MP 4/2012, a gestão da Inda cabe a um comitê gestor, presidido pela SLTI/MP e composto por representantes da sociedade civil, do setor acadêmico e de nove entes federais, quais sejam, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP), Casa Civil da Presidência da República, CGU, Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI), Ministério do Desenvolvimento Social (MDS), Ministério da Educação (MEC), Ministério da Saúde (MS), Secretaria-Geral da Presidência (SGPR) e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

240. Ao comitê gestor da Inda, cabe (art. 6): i) estabelecer diretrizes para o desenvolvimento, implantação, manutenção e gestão da evolução do Portal Brasileiro de Dados Abertos; ii) definir o modelo de licença para os dados abertos; iii) priorizar e recomendar aos órgãos e entidades quanto à abertura dos dados e informações; e iv) elaborar e monitorar o plano de ação para a implantação e gestão da Inda.

241. Já em relação à legislação relativa ao governo aberto, o Decreto s/n de 15 de setembro de 2011 instituiu o plano de ação nacional, por meio do qual o Brasil, como um dos países que celebraram a Parceria para Governo Aberto (OGP), tendo sido co-líder nos anos de 2011 e 2012, assumiu compromissos perante essa parceria (peça 6, p. 2).

242. De acordo com o art. 1º, o plano de ação nacional sobre governo aberto destina-se a promover ações e medidas que visem ao incremento da transparência e do acesso à informação pública, à melhoria na prestação de serviços públicos e ao fortalecimento da integridade pública.

243. Também, por meio do Decreto s/n de 15 de setembro de 2011, em seu art. 3º, o Governo Federal criou o Comitê Interministerial de Governo Aberto (Ciga). O Ciga é a instância decisória responsável por orientar a implementação e a elaboração dos planos de ação de governo aberto do Brasil que deverão ser, segundo as regras da OGP, internacionais e bianuais. O comitê é composto por dezoito ministérios, representados por seus respectivos ministros, e coordenado pela Casa Civil da Presidência da República.

244. Internamente ao Ciga existe um Grupo Executivo (GE Ciga), coordenado pela Controladoria-Geral da União, que funciona como braço executor das políticas, diretrizes e ações definidas pelo Ciga. Além da CGU, integram o GE Ciga: Secretaria-Geral da Presidência da República, Casa Civil da Presidência da República, Ministério do Planejamento, Ministério da Justiça, Ministério da Fazenda e Ministério das Relações Exteriores (peça 51, p. 5).

245. O Ciga possui as seguintes atribuições, conforme o art. 4º do Decreto s/n de 15 de setembro de 2011:

a) promover a difusão do plano de ação nacional sobre governo aberto junto à sociedade e a articulação intragovernamental para a sua implementação e execução;

b) identificar os meios necessários à elaboração, implementação e monitoramento do plano de ação nacional sobre governo aberto;

c) apreciar as propostas que lhe forem submetidas por seu Grupo Executivo;

d) avaliar os resultados e propor alterações ou revisões ao plano de ação nacional sobre governo aberto; e

e) aprovar parâmetros, métodos e práticas para implementação, coordenação, execução e avaliação do plano de ação nacional sobre governo aberto, quando necessário.

246. O Decreto s/n, de 15 de setembro de 2011, art. 1º , incisos II e III, também destaca o dever da gestão pública na promoção da participação social, quando estabelece como diretrizes do plano de ação nacional sobre governo aberto, entre outras: a) o fomento à participação social nos processos decisórios e; b) o estímulo ao uso de novas tecnologias na gestão e prestação de serviços públicos, que devem fomentar a inovação, fortalecer a governança pública e aumentar a transparência e a participação social.

247. Igualmente, a IN – SLTI/MP 4/2012 apresenta, como um de seus objetivos (art. 1º, inciso X) a promoção da participação social na construção de um ecossistema de reuso e de agregação de valor dos dados abertos. Inserida nesse espírito, a própria norma estabelece que os cidadãos e entidades da sociedade civil interessados nas atividades da Inda poderão compor a sua estrutura e participar de sua implementação (art. 3º, § 1º e 2º).

248. Recentemente, em maio de 2014, a Casa Civil instituiu a Política Nacional de Participação Social – PNPS (Decreto 8.243/2014), com o objetivo de fortalecer e articular os mecanismos e as instâncias democráticas de diálogo e a atuação conjunta entre a Administração Pública Federal e a sociedade civil. No contexto deste trabalho, cabe destaque ao inciso VII do art. 18 do Decreto 8.243/2014, o qual estabelece que, na criação de ambientes virtuais de participação social, deve ser priorizada a exportação de dados em formatos abertos e legíveis por máquinas.

249. Por fim, entende-se necessário destacar que o tratamento das informações sigilosas e pessoais é vital para a definição de quais são os dados públicos de interesse coletivo ou geral.

250. Tem-se, portanto, que a LAI os demais normativos aqui mencionados constituem instrumentos importantes no sentido de permitir e impor a realização de ações na direção da transparência e da abertura das informações governamentais. Contudo, e considerando o caráter inovador do tema, há assuntos ainda não normatizados, como o tratamento das informações sigilosas e pessoais, aspecto fundamental para a definição de quais são os dados públicos de interesse coletivo ou geral.

4.3 Atuação dos órgãos nacionais gestores de dados abertos, governo aberto e implementação e gestão da LAI


251. As principais instituições públicas responsáveis pelas iniciativas de dados abertos, governo aberto e implementação da Lei de Acesso à Informação são: o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP), a Controladoria-Geral da União (CGU), a Casa Civil da Presidência da República e a Secretaria-Geral da Presidência da República. Além desses órgãos, foram instituídos órgãos colegiados destinados à gestão desses temas: o Comitê Gestor da Infraestrutura Nacional de Dados Abertos e o Comitê Interministerial de Governo Aberto (Ciga). A seguir, serão enumeradas as competências de cada uma dessas instituições nos temas levantados.

Casa Civil da Presidência da República

252. A Casa Civil da Presidência da República é um ator estratégico nos temas de governo aberto e de implementação e gestão da LAI.

253. No tocante a governo aberto, conforme o disposto no art. 5º do Decreto s/n de 15 de setembro de 2011, a Casa Civil da Presidência da República é o órgão coordenador do Ciga.

254. Também compete à Casa Civil, por força do disposto no Decreto 7.724/2012, art. 68, inciso VII, definir, em conjunto com a Controladoria-Geral da União, diretrizes e procedimentos complementares necessários à implementação da LAI. Ainda sobre esse tema, a Casa Civil exerce a função de Secretaria-Executiva da Comissão Mista de Reavaliação de Informações, consoante o Decreto 7.724/2012, art. 46, inciso I c/c art. 53, parágrafo único.

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

255. A unidade do MP responsável pelos temas citados nesta seção é o Departamento de Governo Eletrônico (DGE) da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (peça 6, p. 4), conforme disposto no Decreto 8.189/2014, normativo que aprova a estrutura regimental do ministério.

256. À SLTI compete propor políticas, planejar, coordenar, supervisionar e orientar normativamente as atividades de governo eletrônico relacionadas a padronização e à disponibilização de serviços eletrônicos interoperáveis, acessibilidade digital e abertura de dados (art. 34, inciso I, alínea “d”).

257. Mais especificamente, consoante o art. 38, ao DGE foram designadas as seguintes atribuições:

I - coordenar, disciplinar e articular a implantação de ações integradas de governo eletrônico na administração pública federal;

II - promover e coordenar atividades relacionadas à prestação de serviços públicos por meios eletrônicos na administração pública federal;

III - definir, publicar e disseminar padrões e normas em governo eletrônico referentes a acessibilidade, interoperabilidade, serviços e conteúdos públicos digitais e coordenar a sua implementação;

IV - promover a transparência e a participação da sociedade através dos meios digitais, quanto a consultas públicas e abertura de dados; e

V - sistematizar e disseminar informações relacionadas às ações de governo eletrônico da administração pública federal.

258. Em cumprimento ao art. 4º da IN – SLTI/MP 4/2012, a SLTI/MP mantém o Portal Brasileiro de Dados Abertos (dados.gov.br), concebido para ser um sítio eletrônico de referência para a busca e acesso aos dados públicos, seus metadados, informações, aplicativos e serviços relacionados. Maiores detalhes sobre a plataforma e gestão do portal constam na seção 4.4 deste relatório.

259. Além disso, a SLTI/MP preside o Comitê Gestor da Inda. Nesse sentido, a SLTI/MP vem adotando iniciativas, das quais destacamos a construção do manual para elaboração de planos de dados abertos (peça 38). O manual para elaboração de planos de dados abertos tem a finalidade de apoiar os órgãos da APF no planejamento e padronização das ações de publicação de dados abertos do governo brasileiro. Baseado neste manual, o MP publicou seu próprio plano de dados abertos (peça 39).

260. Merece consideração iniciativa constante no plano de ação da Inda atinente à publicação de um modelo de maturidade de dados abertos do governo brasileiro que, à época da conclusão deste trabalho, estava previsto para outubro de 2014. Segundo o plano de ação, esse modelo pretende orientar as instituições detentoras de dados públicos no processo de referenciar seus dados publicados e pretende classificar essas instituições de acordo com o nível de qualidade de publicação dos seus dados, visando aumentar o engajamento e interação com a sociedade civil (peça 50, p. 31-32).



261. Outro ponto de atuação da SLTI/MP no tocante a dados abertos refere-se à definição quanto à necessidade e à viabilidade de adoção ou criação de um modelo de licenças para dados abertos no Brasil. Trata-se de um modelo que defina as regras de como a informação pode ser usada, reusada e distribuída. A definição em relação à adoção ou não de um modelo de licenças constitui meta incluída no plano de ação da Inda para os anos de 2013 e 2014. Entretanto, o resultado das ações da SLTI se resumem, até então, ao estabelecimento de acordo de cooperação com a Universidade de Brasília para realização de estudo sobre o modelo de licenças (peça 6, p. 8-9).

262. No que concerne ao governo aberto, o MP, representado pelo DGE/SLTI, participa no Grupo Executivo do Comitê Interministerial de Governo Aberto (GE Ciga).

263. Com relação ao monitoramento da LAI, o art. 69 do Decreto 7.724/2012 atribuiu ao MP, em conjunto com a CGU, responsabilidade pelo estabelecimento de procedimentos, regras e padrões de divulgação de informações ao público e pelo detalhamento dos procedimentos necessários à busca, estruturação e prestação de informações no âmbito do Sistema de Informação ao Cidadão (SIC). Quanto a isso, o MP informou que, embora não tenha sido estabelecido ato formal conjunto entre o ministério e a CGU, tem adotado iniciativas que podem ser consideradas como parte de um processo de amadurecimento relacionado à implementação da LAI e decorrentes das necessidades de disseminação de dados e informações, tais como: i) a publicação do manual para elaboração de planos de dados abertos; ii) a construção do guia de publicação do rol de informações classificadas e desclassificadas; e iii) a construção do guia para criação da seção “Acesso à Informação” nos sítios dos órgãos e entidades federais, dentre outros (peça 6, p. 2).

Controladoria-Geral da União (CGU)

264. A CGU atua representando o Brasil na Parceria de Governo Aberto (OGP). Isso porque a CGU coordena o GE Ciga, tendo, dentre outras funções, a de coordenar a implementação e a execução do plano de ação nacional sobre governo aberto (peça 51, p. 5).



265. Na CGU, o envolvimento com o tema governo aberto se dá em diferentes níveis: Ministro, Secretaria-Executiva, Assessoria Internacional, Secretaria de Transparência e Prevenção da Corrupção (STPC/CGU), Diretoria de Transparência e Controle Social e Coordenação-Geral de Transparência e Governo Aberto.

266. Com relação à transparência e à implementação da LAI, a referida lei, art. 41, incisos I, II e IV, c/c Decreto 7.724/2012, art. 68, incisos II, III e V, estabelece que compete à CGU:

Decreto 7.724/2012, art. 68

(...)

II - promover campanha de abrangência nacional de fomento à cultura da transparência na administração pública e conscientização sobre o direito fundamental de acesso à informação;

III - promover o treinamento dos agentes públicos e, no que couber, a capacitação das entidades privadas sem fins lucrativos, no que se refere ao desenvolvimento de práticas relacionadas à transparência na administração pública;

(...)

V - preparar relatório anual com informações referentes à implementação da Lei 12.527, de 2011, a ser encaminhado ao Congresso Nacional;

267. Finalizando, vale comentar que com relação à sua atuação nos termos do art. 69 do Decreto 7.724/2012, a CGU informou que vem tomando as seguintes providências (peça 51):

a) disponibilização, manutenção e atualização do Portal da Lei de Acesso à Informação (www.acessoainformacao.gov.br);

b) em conjunto com MP, Casa Civil, Secretaria de Comunicação e Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República, elaboração de guias para orientação aos órgãos em relação à secção de acesso à informação, e divulgação de informações classificadas e desclassificadas;

c) desenvolvimento e gestão do Sistema Eletrônico do Serviço de Informações ao Cidadão (e-SIC), com o intuito de uniformizar procedimentos para acesso à informação;

d) elaboração do manual do e-SIC;

e) criação da rede de SICs (em fase de planejamento).

268. Além disso, vale comentar sobre o Portal da Transparência do Governo Federal (portaldatransparencia.gov.br), uma iniciativa da CGU lançada em novembro de 2004 para aumentar a transparência da gestão pública, com vistas a permitir que o cidadão acompanhe como o dinheiro público está sendo utilizado e exerça o controle social. Regulamentado pelo Decreto 5.482/2005, o portal apresenta informações sobre os gastos diretos do Governo Federal, as transferências de recursos federais, os beneficiários de programas sociais, as receitas previstas, os convênios celebrados, o rol de empresas sancionadas, os servidores públicos, o controle social, a relação de órgãos e entidades que disponibilizam página de transparência pública, dentre outras.

269. No menu “Download de Dados” (http://portaldatransparencia.gov.br/downloads/), são disponibilizados vários conjuntos de dados em formato aberto, permitindo ao usuário obter planilhas com os dados que são apresentados no portal.



Secretaria-Geral da Presidência da República

270. A Secretaria-Geral da Presidência da República (SG/PR) é também um ator importante na temática de dados abertos e principalmente na questão da participação social.

271. No que tange a dados abertos, a SG/PR tem representação no comitê gestor da Inda e uma de suas secretarias, a Secretaria Nacional de Articulação Social (SNAS/SG/PR), tem o poder de convidar um representante da sociedade civil para compor o comitê.

272. Além disso, o Departamento de Participação Social da SNAS/SG/PR é um ator importante na promoção da participação social, uma vez que, conforme o disposto no Decreto 7.688/2012, art. 16, a ele compete estruturar formas de consulta e participação social na gestão pública:

Decreto 7.688/2012

Art. 16.  Ao Departamento de Participação Social compete:

I - propor a criação e a articulação de institutos de consulta e participação social na gestão pública;

273. Nessa esteira, o Departamento de Participação Social da SNAS/SG/PR mantém o Portal da Participação Social (participa.br), que oferece uma série de ferramentas para participação dos cidadãos, redes, movimentos sociais e organizações que querem dialogar com o Governo Federal na construção de políticas públicas. Frisa-se que o Participa.br encontra-se indisponível durante o período eleitoral de 2014.


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