Tribunal de contas da união tc 005. 003/2014-8



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4. Panorama Nacional de Disponibilização de Dados Governamentais em Formatos Abertos


186. Esse capítulo tem o objetivo de apresentar o cenário de dados governamentais abertos no âmbito nacional, trazendo algumas iniciativas de entes dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário e nas três esferas governamentais.

187. Em seguida, são trazidos aspectos gerais da legislação brasileira correlata a acesso à informação, dados abertos, governo aberto e participação social, bem como comentários relativos às competências e à atuação dos órgãos nacionais gestores desses assuntos.

188. Durante a etapa de execução do levantamento, foram coletados exemplos de soluções construídas a partir de dados governamentais, sendo listadas, neste capítulo, as mais interessantes na avaliação da equipe.

189. Ademais, são abordados alguns aspectos do Portal Brasileiro de Dados Abertos, bem como descrita a atuação das empresas públicas prestadoras de serviços de TI em dados abertos e Big Data.

190. Considerando a relevância e impacto das ações de governo nas funções de saúde e educação, o capítulo apresenta o cenário da abertura de dados observado em dois entes públicos responsáveis por custodiar dados públicos nas áreas de educação e saúde, a saber, o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep) e o Departamento de Informática do SUS (Datasus).

191. A abertura dos dados governamentais deve ser capaz de, entre outros efeitos, induzir que organizações, cidadãos, acadêmicos, empresas e instituições públicas construam soluções para a produção e o compartilhamento da informação pública, levando conhecimento ao cidadão e estabelecendo um canal de comunicação direto do governo com o cidadão. Isso já ocorre no cenário internacional e, de forma ainda acanhada, também no Brasil.

192. Quanto a esse processo de abertura, as dificuldades relatadas pelos órgãos entrevistados foram: sustentabilidade das iniciativas geradas, em especial, das soluções construídas pela sociedade ou de forma colaborativa; falta de pessoal e de governança na gestão do processo; e falta de padronização.

4.1 Iniciativas nacionais de destaque


193. A pesquisa sobre as iniciativas de dados abertos na esfera federal mostrou heterogeneidade do nível de abertura entre órgãos e entidades da APF. As entrevistas realizadas com alguns órgãos e também com as unidades gestoras das ações relacionadas a dados governamentais aberto apontaram que, em geral, as iniciativas e o avanço na abertura de dados evidenciado em alguns órgãos se devem em grande parte ao interesse pessoal de gestores, os quais, com a crença de se alcançar os resultados prometidos, encampam o tema e trabalham pela abertura das informações.

194. Dentre as iniciativas de dados abertos pesquisadas, destacam-se aquelas realizadas pelas seguintes instituições: Câmara dos Deputados, Ministério da Justiça, Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco, além do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep) e do Departamento de Informática do SUS (Datasus), esses últimos descritos no item 4.6 deste relatório.

4.1.1 Iniciativas de dados abertos na Câmara dos Deputados


195. A Câmara dos Deputados se destaca entre os órgãos da APF por possuir estrutura física e de pessoal específicas para implementar ações de dados abertos, além do apoio das instâncias superiores da Casa. Com o objetivo de promover ações colaborativas para o aprimoramento da transparência legislativa e da compreensão do processo legislativo, em 2013, a Câmara dos Deputados realizou um Hackathon, no qual foram selecionados e premiados três aplicativos: Meu Congresso, Monitora Brasil e Deliberatório, criados a partir de dados gerados pela Casa. Segundo os gestores, o evento contribuiu para a divulgação das informações legislativas, bem como para a evolução e para o aperfeiçoamento das informações, na medida em que os desenvolvedores das soluções contribuíram ao apontar problemas e oportunidades de melhoria nas bases de dados da instituição (peça 55).

196. Em janeiro de 2014, a Câmara dos Deputados inaugurou em sua estrutura organizacional o Laboratório Hacker. Criado por meio da Resolução 49, de dezembro de 2013 (peça 46), e localizado fisicamente na Câmara dos Deputados, conta com espaço físico de acesso e uso livres para qualquer cidadão, especialmente programadores e desenvolvedores, que podem utilizar os dados públicos para construir ações de cidadania. Além da infraestrutura, o laboratório possui nove servidores públicos dedicados exclusivamente às iniciativas de divulgação das informações do órgão e promoção da participação social. A equipe de fiscalização visitou o local, onde também foi realizada reunião com os gestores. Na ocasião, observou-se a presença de um dos desenvolvedores que participou do Hackathon, externo ao quadro da Câmara, utilizando a infraestrutura do laboratório.

197. Em junho de 2014, foi lançado o projeto-piloto Dados Abertos 2.0, a ser desenvolvido com o objetivo de experimentar, testar e desenvolver processos, tecnologias, ferramentas, documentação e governança para fornecimento de dados abertos pela Câmara dos Deputados.

198. Vale comentar, dada a ligação umbilical entre política de dados abertos e governo aberto, sobre uma outra ferramenta criada pela Câmara, o Portal e-Democracia, que tem o objetivo de incentivar a participação social. O e-Democracia é dividido em dois grandes espaços de participação: as comunidades legislativas e o espaço livre. Uma comunidade legislativa é um espaço de participação em que o cidadão pode participar de debates de temas específicos, normalmente relacionados a projetos de lei já existentes. Essas comunidades oferecem diferentes instrumentos de participação e, ainda, orientações quanto ao andamento da matéria no Congresso Nacional. Já no espaço livre, a sociedade pode definir o tema da discussão e ser a grande motivadora dele. O debate é acompanhado pela equipe e-Democracia (edemocracia.camara.gov.br/o-que-e#.U8lRLPldWN0). Uma dessas comunidades, por exemplo, refere-se ao Laboratório Hacker, e se constitui em um espaço de discussão sobre o projeto Dados Abertos 2.0 entre a equipe da Câmara, representantes de outros órgãos de governo e da sociedade.


4.1.2 Iniciativas de dados abertos no Ministério da Justiça


199. O Ministério da Justiça é outro órgão que tem desenvolvido ações para a promoção da abertura de seus dados, estando, inclusive, desenvolvendo seu Plano de Dados Abertos e Espaciais, que se encontrava sob consulta pública durante a elaboração deste relatório (peça 47 e participa.br/dadosabertos/dados-abertos-no-ministerio-da-justica). O Ministério já realizou dois Hackathons em 2013, e possui em torno de uma dezena de conjunto de dados (datasets) catalogados no Portal Brasileiro de Dados Abertos (dados.gov.br/tag/MJ).

4.1.3 Iniciativas de dados abertos em Institutos de Pesquisa


200. As entidades brasileiras que são provedoras de dados e informações do país também disponibilizam parte do grande volume de informações que possuem ou custodiam.

201. O Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), por exemplo, por meio de sua página Ipeadata.gov.br, permite o acesso aos dados de séries estatísticas por ele geradas ou custodiadas, indicando a fonte da informação: nacional ou internacional. As informações abrangem dados econômicos, financeiros, demográficos, geográficos e indicadores sociais, podendo ser consultadas por temas, fontes dos dados e outros filtros. As séries mais usadas também podem ser acessadas na página Ipeadata.gov.br, sem, contudo, informar o quantitativo de acesso a essas séries. Os dados são disponibilizados no formato csv (Comma-separated values), em planilha Excel e também são apresentados graficamente. Arquivos no formato csv são arquivos texto, onde o conteúdo é tabular, separado por vírgulas e organizado sequencialmente por linhas. Entretanto, observou-se carência de metadados sobre os dados, sendo feita, apenas, a referência aos sítios cujos dados foram obtidos.

202. O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), por sua vez, disponibiliza no seu sítio informações provenientes de dados oficiais oriundos de pesquisas por ele realizadas, em sua maior parte, e de outras fontes governamentais (seriesestatisticas.ibge.gov.br/apresentacao.aspx). Dados do Censo também são fornecidos, embora não em formato bruto, mas agregados por Estado ou município (cidades.ibge.gov.br/xtras/temas.php?lang=&codmun=530010&idtema=94&search=distrito-federal|brasilia|censo-demografico-2010:-resultados-da-amostra-domicilios--). A pesquisa nos dados disponibilizados permite constatar que, embora a informação esteja acessível ao público em geral, os dados não atendem aos princípios de dados abertos (parágrafo 51), pois, por exemplo, muitos deles não são compreensíveis por máquina e não são primários (brutos).

203. Tendo em vista que os dados produzidos pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep) referem-se à área de educação, descrição das iniciativas de dados ali verificadas consta na seção 4.6.1.

4.1.4 Iniciativas de dados abertos em Estados e Municípios


204. Também na esfera estadual, o nível de comprometimento de cada estado com a abertura de dados mostra-se heterogêneo.

205. O Estado de São Paulo, por exemplo, lançou a iniciativa Governo Aberto SP, possui uma política de Gestão do Conhecimento e Inovação (peça 48, p. 34-36) e, recentemente, firmou parceria com o Reino Unido com o intuito de ampliar as bases de dados disponibilizadas, melhorar a acessibilidade dos portais oficiais do Estado e estimular a criação de novos aplicativos, serviços e negócios.



206. O sítio do Governo Aberto SP (www.governoaberto.sp.gov.br), consultado em 4/7/2014, contava com 390 conjuntos de dados (datasets) cadastrados e somente 22 disponibilizados para download. Dos 22 conjuntos de dados acessíveis por download, os dados estavam em um dos seguintes formatos: planilha Excel, arquivo texto, arquivo no formato csv, acesso a um web service – software que permite a uma aplicação acessar dados de outra por meio do envio e recebimento de dados em formato xml –, e acesso por uma Application Programming Interface (API). Uma API constitui um conjunto de rotinas e padrões estabelecidos por um software que age como intermediário entre os dados e os sistemas que vão reutilizá-los, permitindo que programas e aplicativos tenham acesso automático aos dados (pt.wikipedia.org/wiki/API).

207. Além disso, o Portal da Transparência Estadual (transparencia.sp.gov.br) oferece ao usuário consultas às informações patrimoniais e financeiras, receitas e despesas, apresentando os dados na página da internet ou em formato PDF, permitindo o download de algumas informações em planilhas Excel, além do acesso por web service aos dados orçamentários, o qual constitui o mesmo acesso disponibilizado no sítio de Governo Aberto SP.

208. Desde 2013, o Estado de Pernambuco possui um sítio de dados abertos e disponibiliza 33 conjuntos de dados nos formatos xml e csv (peça 49). O Distrito Federal, em seu sítio dados abertos.df.gov.br, lançado em abril de 2014, disponibiliza dezesseis conjuntos de dados em formato csv.

209. O Rio Grande do Sul possui um portal de dados abertos (dados.rs.gov.br) que, no momento, disponibiliza setenta conjuntos de dados (datasets), muitos dos quais séries históricas, em sete áreas: educação, finanças, governo, segurança, trânsito, saúde, desenvolvimento, trabalho e renda. Os dados são disponibilizados principalmente no formato csv, mas também em outros formatos abertos.

210. Além do portal de dados abertos, o Estado mantém solução de Business Inteligence (BI) de acesso público e ferramenta de participação social, tais como o portal Transparência RS, o Mapa da Transparência e o Gabinete Digital. Criado em 2012, o Gabinete Digital do RS (gabinetedigital.rs.gov.br) é vinculado à Secretaria-Geral de Governo e busca estabelecer um canal de participação e diálogo entre governo e sociedade, por meio da incorporação de novas ferramentas que oferecem diferentes oportunidades ao cidadão de influenciar a gestão pública e exercer maior controle social sobre o Estado. Desde a sua criação, o governo já recebeu milhares de propostas e centenas de perguntas, que têm colaborado na priorização das ações do governo (gabinetedigital.rs.gov.br/resultados).

211. A título de exemplo da atuação de entidades estaduais provedoras de dados, pode-se citar a Fundação de Economia e Estatística (FEE) do Estado do Rio Grande do Sul, que possui um grande acervo de informações estaduais e as disponibiliza em vários formatos em sua página de dados abertos - dados.fee.tche.br.

212. Minas Gerais lançou em 2012 o Mapa de Resultados (mapaderesultados.mg.gov.br/index.html), que constitui uma ferramenta que fornece uma visão da evolução dos indicadores do Estado. Disponível no Portal Minas em Números (numeros.mg.gov.br), o mapa tem o objetivo de tornar públicos, em um mesmo ambiente, de forma didática e interativa, os principais indicadores do Governo de Minas, de seus municípios e regiões nos últimos dez anos, fornecendo subsídios para uma melhor tomada de decisão, provendo transparência e constante atualização das informações. Cumpre frisar que o portal Mapa de Resultados está indisponível no período de eleição.

213. Cabe observar que alguns dos estados supracitados apresentam suas informações financeiras em mapas construídos com ferramentas de Business Inteligence (BI), citando-se como exemplo os sítios mapa.rs.gov.br e mapaderesultados.mg.gov.br. Embora essas publicações promovam a transparência, permitindo o detalhamento do gasto até a especificação de um determinado favorecido, não há a disponibilização dos dados brutos em formatos abertos que possam ser reutilizados pelos cidadãos e outros entes de governo. Desse modo, as iniciativas não podem ser consideradas, estritamente, de dados abertos.

214. Porto Alegre é outra cidade a ser citada pela adoção de uma política pública de dados abertos. Na busca por uma gestão qualificada, com incentivo à inovação e ao empreendedorismo resultando em novos negócios, a Prefeitura, dentre outras ações, criou o DataPoa, que constitui o portal de dados abertos de Porto Alegre e tem como objetivo convidar a comunidade a participar do desenvolvimento de soluções inteligentes para a cidade, criando laços colaborativos entre governo municipal, empresas, desenvolvedores e cidadãos.



215. Em julho de 2014, o portal declarava possuir 37 conjuntos de dados de onze diferentes grupos, tais como saúde, educação, água, clima, mobilidade, orçamento participativo e outros. Utilizando dados abertos sobre a saúde do município, foi criado o aplicativo Doctor Poa, que permite ao usuário localizar as unidades de atendimento e hospitais mais próximos a uma determinada localidade, além de uma busca por emergências em determinadas especialidades. O aplicativo é descrito no parágrafo 224.

216. Em relação a estudos nacionais sobre o nível de abertura de dados nos Estados, esse trabalho identificou o Índice de Transparência, que constitui em um indicador calculado a partir da análise dos portais de transparência dos governos estaduais realizada pela Associação Contas Abertas. Essa avaliação elenca sítios com menor ou maior grau de transparência, atribuindo notas de zero a dez com base em cem parâmetros, divididos em três grandes temas: Conteúdo (55% da nota final), Usabilidade (40%) e Série Histórica e Frequência de Atualização (5%). A terceira edição da avaliação, publicada em 30/5/2014, mostrou os estados do Espírito Santo (8,96), Pernambuco (8,14) e São Paulo (7,95) na liderança (indicedetransparencia.com/2014/05/30/es-pe-e-sp-sao-os-estados-mais-transparentes-do-brasil/).

4.1.5 Iniciativas de dados abertos em Tribunais de Contas


217. Quanto à atuação dos Tribunais de Contas em relação ao tema dados abertos, a título de exemplo, cita-se o Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco (TCE-PE), que desenvolveu seu Portal do Cidadão com o intuito de democratizar o acesso às informações sobre a gestão governamental. No portal, há uma seção de dados abertos (cidadao.tce.pe.gov.br/portalcidadao/index.php/dados-abertos) em que são disponibilizados arquivos sobre execução orçamentária e financeira, e licitações e contratos, no formato aberto xml e no formato proprietário bak (arquivos de backup do banco de dados SQL Server). Por meio de sistema de Business Inteligence (BI), o Portal do Cidadão também apresenta os indicadores dos municípios do Estado em áreas como saúde e educação, com expectativa de abranger outras áreas, no futuro.

218. Nesse ambiente, para um determinado município selecionado, o usuário pode acessar graficamente análises comparativas dos municípios nas áreas de educação e saúde, e a evolução de indicadores como a taxa de mortalidade, despesa com saúde por habitante, quantidade de médicos por mil habitantes e indicadores ambientais, dentre outros. Também estão consolidadas no portal as informações sobre a execução orçamentária dos municípios do Estado de Pernambuco e sobre a evolução das principais obras do Estado.

4.1.6 Soluções criadas pela sociedade que utilizam dados governamentais abertos


219. Durante a fase de execução deste levantamento, a equipe de fiscalização realizou pesquisa e selecionou algumas soluções ou aplicativos criados pela sociedade com o intuito de ilustrar o que tem sido feito no país com o uso de dados abertos. Alguns exemplos são apresentados a seguir.

Fi-Guardian – http://www.fi-ware.org/2014/03/19/fi-guardian-smart-monitor-for-adverse-events-winners-of-smart-city-challenge-at-campus-party-brazil-2014

220. A solução criada por desenvolvedores de Nova Friburgo, região serrana do Rio de Janeiro, tem o objetivo de emitir alertas de eventos climáticos adversos com o intuito de evitar catástrofes. Um protótipo foi desenvolvido no âmbito do Campus Party 2014, tendo, inclusive, ganhado o maior prêmio na categoria Cidades Inteligentes.

221. O objetivo dos desenvolvedores é evoluir o Fi-Guardian para um aplicativo robusto, aperfeiçoando o monitoramento com a integração de dados de várias fontes oficiais utilizados pelo governo para gerenciar os desastres naturais, permitindo às cidades que incorporem sensores locais à solução e definam novas regras de detecção de eventos. Outros objetivos são ampliar e diversificar os canais de comunicação com o cidadão, além da promoção da interoperabilidade com outros sistemas, como exemplificado pela integração do Fi-Guardian com o sistema de alerta SMS da cidade de Nova Friburgo (alertaviacelular.com.br).

Política Aberta – http://www.politicaaberta.org/

222. O Política Aberta é um aplicativo que apresenta, de um lado, a relação dos maiores doadores de campanha do ano de 2012, do outro, a relação das empresas mais contratadas do governo federal no mesmo ano. Com o clique sobre as informações da empresa ou doador, o usuário obtém o detalhamento dos valores referentes às doações feitas e pagamentos recebidos.



223. O Política Aberta foi desenvolvido por Gustavo H. M. Oliveira, como parte de um projeto junto ao Edmond J. Safra Center for Ethics da Universidade de Harvard, e foi inspirado na solução Chicago Lobbyist (parágrafo 162). Todos os dados são provenientes do http://www.portaltransparencia.gov.br/ e do Tribunal Superior Eleitoral.

Doctor Poa – http://www.absoluta.net/doctor-poa-pt

224. Criado a partir de dados do DataPoa, portal de dados abertos da cidade de Porto Alegre (parágrafos 214 e 215), o aplicativo Doctor Poa foi idealizado por um médico para atender cidadãos porto-alegrenses e turistas. Ele permite ao usuário localizar as unidades de atendimento e hospitais mais próximos, com base em sua posição geolocalizada, além de uma busca por emergências em determinadas especialidades, como traumatologia, cardiologia etc, e por unidades públicas ou particular.

225. A solução utiliza a base de instituições médicas da cidade, que está disponível para download, e fornece vários dos dados sobre elas: tipo de instituição; tipo de emergência; nome; endereço; telefone; latitude; longitude; endereço da página web da instituição; e especialidades. O exemplo prova que é viável reunir essas informações sobre a rede médica e, por óbvio, a criação de soluções como essa, se estendidas ao âmbito nacional, traria informação e agilidade a um número maior de usuários do serviço de saúde pública.

Escola Que Queremos – http://www.escolaquequeremos.org/

226. O principal indicador levado em conta no debate educacional para se falar de qualidade do ensino é o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb). Para muitos, apesar de ser uma referência importante, o Ideb ainda é insuficiente: abrange apenas o desempenho dos alunos em português e matemática e o rendimento escolar (taxa de aprovação), sem trazer dados de contexto que permitam entender as causas em eventuais falhas no aprendizado.

227. A versão piloto da solução Escola Que Queremos se propõe a apresentar a avaliação de escolas públicas considerando outras dimensões além do Ideb, tais como o Censo Escolar e a Prova Brasil, infraestrutura, valorização dos professores, insumos e gestão democrática. A solução apresenta vinte indicadores em cinco dimensões diferentes, para que cada um possa selecioná-los e compor seu próprio índice de qualidade, comparando-o com a média do município. A solução utiliza dados disponibilizados pelo Inep.

QEdu – http://www.qedu.org.br

228. A solução QEdu constitui um portal aberto e gratuito, que apresenta informações sobre a qualidade do aprendizado dos alunos do 5º e 9º anos em cada escola, município e estado do Brasil. O portal mostra informações sobre o aprendizado em matemática e português; o perfil dos alunos, professores e diretores; o número de matrículas; taxas de aprovação, abandono e reprovação; informações sobre infraestrutura escolar; e alguns indicadores sobre aprendizado dos alunos e qualidade de ensino. As fontes de dados do sítio são os dados da Prova Brasil, do Censo Escolar e do Ideb, com detalhamento das informações por estado, cidade e escola, todos disponíveis no portal do Inep. Os alunos participantes da Prova Brasil, seus professores e o diretor da escola respondem a questionários sobre o perfil, práticas de estudo, práticas de ensino, percepções e ocorrências na escola. Essas informações também são apresentadas no portal.



229. Conforme a opção do usuário, são mostradas diferentes informações sobre as escolas, como, por exemplo, comparações de seus índices com os índices estaduais ou nacionais, evolução do desempenho da escola nos últimos anos, ou mesmo o detalhamento completo dos dados sobre a escola. A título de exemplo, o detalhamento da escola 01 do Planalto (código Inep 53000854) é reproduzido nas telas abaixo.


Figura 13 – Consulta à escola 01 Do Planalto (Fonte: QEdu.org.br)



Figura 14 - Consulta à escola 01 Do Planalto (Fonte: QEdu.org.br)


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