Timor-Leste Private and Financial Sector Review



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Relatório Preparado pelo Banco Mundial





  1. Abril de 2006

  2. TIMOR-LESTE

AMBIENTE REGULADOR EMPRESARIAL




Lista de Abreviações

AAC Autoridade da Aviação Civil

AP Autoridade Portuária

APID Agência para a Promoção do Investimento Doméstico

APT Autoridade Postal e de Telecomunicações

BPA Autoridade Bancária e de Pagamentos

CDE Centro de Desenvolvimento de Empresas

CDM Conta de Desafio do Milénio dos Estados Unidos

DG Director-Geral

DSP Desenvolvimento do Sector Privado

IRNs Indicadores de Realização de Negócios do Banco Mundial

MAPF Ministério da Agricultura, Pescas e Florestas

MD Ministério do Desenvolvimento

MJ Ministério da Justiça

MOP Ministério das Obras Públicas

MPF Ministério do Plano e das Finanças

MTC Ministério dos Transportes e das Comunicações

MTSS Ministério do Trabalho e da Segurança Social

ONU Organização das Nações Unidas

PM Gabinete do Primeiro-Ministro

SEP II Projecto de Pequenas Empresas II do Banco Mundial

RAD Resolução Alternativa de Disputas

SRL Sociedade de Responsabilidade Limitada

TICs Tecnologias de Informação e Comunicação

TITL Trade Invest Timor-Leste

UNTAET Administração Transitória das Nações Unidas em Timor-Leste

URE Unidade de Registo de Empresas

USAID Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional



TIMOR-LESTE

AMBIENTE REGULADOR EMPRESARIAL




Conteúdo


Relatório Preparado pelo Banco Mundial 1

Abril de 2006 1

TIMOR-LESTE 2

AMBIENTE REGULADOR EMPRESARIAL 2

Lista de Abreviações 2

AMBIENTE REGULADOR EMPRESARIAL 3

Conteúdo 3

TIMOR-LESTE 4

AMBIENTE REGULADOR EMPRESARIAL 4

Sumário Executivo 4

Recomendações 6

Leis e normas 6

Instituições 7

Processos de Preparação de Leis e Normas 8

Consulta entre o Governo e o Sector Privado 8

A. Introdução 10

B. Panorama das Leis e Normas em Vigor 11

C. Leis de Investimento 13

D. Criação de uma Empresa e Registo de uma Companhia 16

E. Direitos de Terras e Propriedades 18

F. Outras Leis e Normas 20

G. Cumprimento da Lei, Resolução de Disputas e Sistema de Tribunais 22

H. Limitações em termos de Capacidade 24

I. Ligação entre o Sector Público e o Sector Privado 25

J. Os Processos para a Redacção de Leis e Normas 27

Anexo 1: Os Principais Instrumentos Legais e Reguladores que Regem a Actividade Empresarial em Timor-Leste 29

Anexo 2: Conclusões do Doing Business do Banco Mundial relativamente a Timor-Leste e a Países Comparáveis 34

Apêndice: Mapeamento do Sector Privado de Timor-Leste 50

Número de Trabalhadores 52

Percentagem de Empresas Formais 52





  1. TIMOR-LESTE



AMBIENTE REGULADOR EMPRESARIAL




Sumário Executivo





  1. Timor-Leste começou como um país independente que se deparava com alguns desafios muito difíceis. O país tinha uma escassez extrema de recursos humanos qualificados, a qual se mantém até hoje. Enfrentava o desafio de passar do sistema legal herdado da Indonésia para um novo sistema legal assente na tradição lusófona. A isto somava-se a adopção do português como nova língua oficial. O Governo e o Parlamento fizeram um bom trabalho no que disse respeito a resolver os condicionalismos e a criar os blocos de construção do quadro legal e regulador necessário para o desenvolvimento competitivo e equitativo do sector privado. Porém este trabalho ainda se encontra em curso e o ambiente conducente está longe de estar concluído. É pouco provável que o investimento privado flua em quantidades suficientes para criar o crescimento e os empregos de que Timor-Leste necessita, até antes se fazerem melhorias muito significativas no ambiente empresarial. Existem lacunas em áreas importantes de legislação e regulamentação, mas mais importante ainda é o facto que as instituições necessárias para fazer cumprir e administrarem as leis e normas ainda não dispõem da capacidade para o fazerem de modo eficaz. O resultado final é um ambiente regulador empresarial que muitos actuais e potenciais empresários ainda encaram como sendo mais hostil do que propício ao investimento privado.




  1. Pelo lado positivo, Timor-Leste, enquanto um novo país, tem a oportunidade para escrever o seu quadro legal e regulador numa tábua comparativamente rasa. O desafio não consiste em reformar mas sim em construir novas estruturas. Timor-Leste não está condicionado pelas normas e regras com várias camadas que se revelam tão difíceis de alterar em outros países, por exemplo na vizinha Indonésia. Os desafios de Timor-Leste passam por preencher lacunas em áreas essenciais de legislação vital e por construir capacidade administrativa. Isto apresenta uma oportunidade para se aplicarem as lições das melhores práticas em todo o mundo na construção do quadro legal e regulador de Timor-Leste. Também representa uma oportunidade para aprender com os erros dos outros e evitar repeti-los.




  1. Também pelo lado positivo, registaram-se progressos concretos. Sob a Administração Transitória e sob o Governo independente foram passadas leis, foram aprovadas normas e foram criadas e fortalecidas instituições. As realizações até à data incluem a aprovação de legislação e normas abrangendo impostos e alfândegas, controlo fronteiriço e imigração, registo de empresas, banca, pagamentos e câmbio externo, sociedades comerciais, investimento nacional e externo, algumas áreas de direito de terras, seguros, notários e pescas.




  1. Os desafios que se deparam ao país continuam todavia a ser formidáveis. Continuam a existir lacunas críticas no que toca a direito de terras, registo de terras e propriedades, empréstimos e garantias, falências, licenciamento de empresas, contabilidade e auditorias, direitos de propriedade intelectual, segurança social e legislação sectorial essencial em áreas de potencial importante na economia, como sejam o turismo, a produção e o comércio. A lista de trabalho a realizar é deveras extensa. Pode demorar uma geração ou mais para que Timor-Leste tenha no lugar tudo aquilo que se pode esperar de uma economia de mercado plenamente funcional. Porém Timor-Leste não se pode dar ao luxo de esperar uma geração para as melhorias necessárias. É preciso conceber soluções que estabeleçam prioridades e produzam um impacto mais rápido nos condicionalismos. Isto verifica-se para todas as áreas do desenvolvimento económico, em especial no que se refere à melhoria do ambiente regulador empresarial.




  1. Apesar das lacunas no quadro legal e regulador, o principal desafio que actualmente se depara ao Governo não consiste na redacção de leis e normas mas na capacitação necessária para as fazer cumprir e para as administrar. Mesmo nos casos em que existem leis e normas, há queixas disseminadas de que não são administradas de forma adequada. Apesar dos últimos progressos, o sistema de tribunais está tão sobrecarregado com processos criminais que não pôde dedicar quase tempo nenhum desde 1999 à resolução de disputas comerciais, à cobrança de dívidas e a outros processos civis. Há queixas disseminadas a respeito das dificuldades em registar uma empresa. Os atrasos burocráticos no porto têm sido um problema significativo. É difícil conseguir aprovações da parte de departamentos governamentais, a capacidade na função pública é muito débil, existem engarrafamentos causados pela centralização da tomada de decisões a níveis superiores e há relatórios não oficiais de corrupção em algumas entidades públicas. As profissões necessárias no país para prestar serviço a uma economia de mercado, como sejam advogados, contabilistas e auditores, ou existem em números reduzidos ou não existem de todo.




  1. O Governo está ciente destas lacunas, tendo sido iniciado o trabalho no que diz respeito ao desenvolvimento institucional. Para lá de se avançar de forma lenta mas constante com a agenda legislativa, o Governo está em vias de fortalecer a Unidade de Registo de empresas e alargar as suas operações a quatro capitais de Distrito fora de Díli. Criou e reforçou duas agências, a agência de promoção do investimento externo e das exportações designada como Trade Invest Timor-Leste (TITL) e a Instituição de Apoio ao Desenvolvimento Empresarial (IADE), cujo foco incide respectivamente na administração de leis de investimento e na promoção do investimento externo e nacional em Timor-Leste. O Governo deu passos com o intuito de melhorar a administração dos departamentos fiscal e alfandegário. A reorganização da estrutura do Governo em meados de 2005 é por norma vista como tendo aumentado a incidência no ambiente empresarial, sendo que em meados de 2005 o Governo iniciou um diálogo formal com o sector privado sobre assuntos legais e reguladores, sob a presidência do Primeiro-Ministro.




  1. Todavia os investidores privados dizem que é necessário muito mais, e depressa, para que o crescimento económico possa ganhar ímpeto e para que seja possível criar emprego. Está na altura de o Governo responder a este apelo, repensando a sua incidência e colocando o ambiente regulador empresarial no topo da sua agenda de desenvolvimento. Neste relatório sugerimos algumas prioridades e abordagens que poderão ajudar a conseguir isto e que terão em conta as circunstâncias únicas de Timor-Leste, nomeadamente o facto de ser um novo país com limitações em termos de capacidade nas suas instituições ainda incipientes.



Recomendações





  1. Na determinação da sua agenda de desenvolvimento para o ambiente regulador empresarial recomendamos que o Governo leve em conta as realidades de Timor-Leste através da adopção de vários princípios orientadores relevantes:




  • Aceite que nem tudo pode ser feito de uma só vez. Identifique os condicionalismos legais e reguladores e devote a maior parte dos recursos para os tentar corrigir




  • Aceite a realidade que as instituições não podem ser construídas da noite para o dia. Adopte soluções pragmáticas que levem este facto em conta e que minimizem a carga administrativa. Mantenha as leis e normas simples e fáceis de administrar. Minimize o número de aprovações necessárias e torne-as automáticas sempre que possível. Use abordagens assentes no risco em vez de um exame detalhado de cada proposta ou aplicação. Use tecnologias de informação e comunicação para maximizar o entendimento do público relativamente às normas e procedimentos e para minimizar a burocracia




  • Na construção de instituições, incidir nas que estejam identificadas como engarrafamentos e impedimentos ao investimento e crescimento do sector privado. Conseguir alguns sucessos rápidos para criar ímpeto. As restantes poderão ser fortalecidas mais tarde, fazendo uso da experiência adquirida




  • Utilize o apoio e os recursos disponíveis no sector privado, não só no diagnóstico de problemas, como também na concepção e implementação de soluções pragmáticas




  • Faça o maior uso possível do apoio disponível da parte dos parceiros de desenvolvimento e de outras fontes externas para apoiar esta agenda

Leis e normas





  1. Recomendamos que sejam devotados recursos imediatamente para a conclusão dos aspectos mais prioritários do quadro legal e regulador. Deve ser dada ênfase à concretização de vitórias rápidas, o que ajudará a impulsionar a economia. As áreas que preenchem estes critérios são:




  • Terras e Propriedades e Títulos de Terras

  • Empréstimos e garantias

  • Licenciamento de sectores económicos altamente prioritários tais como o turismo, a produção e o comércio, ao mesmo tempo que se elimina a necessidade de licenciamento no que toca a actividades económicas sem implicações na saúde e segurança, assim como na segurança nacional

  • O ambiente




  1. Já há trabalho em curso em muitas destas áreas. Recomendamos que todos os conhecimentos legais disponíveis sejam aplicados no trabalho relativos às Leis e normas acima referidas, de modo a que estas possam ser concluídas e processadas através dos canais necessários como prioridade máxima. Caso exista escassez de conhecimentos em qualquer uma das áreas acima referidas, recomendamos que os ditos conhecimentos sejam mobilizados assim que possível, recorrendo ao apoio de parceiros de desenvolvimento caso necessário.




  1. Assim que as leis e normas acima estejam implementadas os esforços e recursos poderão ser deslocados para a criação de outras leis e normas necessárias e para a construção de bases legais e reguladoras a mais longo prazo para uma economia de mercado. Estas incluem:




  • Contabilidade e auditoria

  • Falências

  • Política de concorrência

  • Direitos de propriedade intelectual

  • Trabalho e segurança social

  • Câmara de Comércio



Instituições





  1. Tal como sucede com as leis e normas, algumas instituições são mais vitais do que outras para um ambiente empresarial propício. Recomendamos que seja atribuída prioridade aos seguintes aspectos:




  • Sensibilização para funcionários públicos, com vista a tornar o Governo mais amigável para as empresas. Isto não significa que o Governo deve deixar o sector privado fazer o que bem entende. Significa que deve dotar as empresas dos serviços que necessitam e esperam do Governo, regulando-os de forma eficaz e transparente, ao mesmo tempo que minimiza os atrasos. O Governo já prestou formação geral para um pequeno grupo de funcionários civis com apoio do Projecto SEP II. Recomendamos que as lições desta primeira fase de formação sejam adoptadas e aplicadas numa segunda fase de formação a grupos maiores de funcionários públicos que tenham ligações com o sector privado, como seja no registo de empresas, no licenciamento, nas alfândegas e impostos, na imigração e no controlo de fronteiras. Os funcionários públicos que trabalham em ligação com as empresas devem receber formação contínua.

  • Publicação de leis e normas. Nos casos em que tenham sido estabelecidas leis e normas recomendamos que sejam disseminadas e tornadas transparentes para todos os que as administram e para todos os que sejam regidos por elas. Isto pode ser feito através da Internet, mas também por via da preparação de panfletos e folhetos e de gráficos de operação para processos complexos tais como licenças de construção. Recomendamos que sejam adoptados, publicados e cumpridos padrões de serviço para as principais instituições.

  • Recomendamos que o Governo continue a incidir e a dar prioridade ao fortalecimento das instituições que regem o investimento internacional (TITL), o investimento doméstico (IADE), as autoridades de licenciamento sectorial, a Agência de Terras e Propriedades, os Impostos, a Alfândega e a Imigração.

  • É preciso continuar os esforços a longo prazo para construir um sistema de tribunais eficaz que seja capaz de lidar atempadamente não só com os processos criminais como também com os processos civis, nomeadamente direitos de propriedade e cumprimento de contratos. A curto prazo recomendamos que sejam examinadas as implicações legais e institucionais da adopção de mecanismos alternativos de resolução de disputas (ARD) tais como a arbitragem e a mediação. Podem ser dados os primeiros passos para o estabelecimento de mecanismos de ARD a curto prazo como alternativa temporária ao sistema de tribunais e a longo prazo como complemento do mesmo. Recomendamos também que seja considerada a possibilidade de usar procedimentos simplificados e resumidos para a resolução de disputas.

  • Recomendamos que seja iniciada a formação de Contabilistas, Auditores, Advogados e Notários. Demorará vários anos até que o número e qualidade destes profissionais sejam adequados às necessidades de Timor-Leste, porém a formação pode ter início logo que tal seja possível. A curto prazo, dadas as lacunas críticas nestes serviços, recomendamos que sejam procurados e contratados peritos internacionais para apoiarem o sistema legal e judicial, assim como as profissões legal e contabilística.



Processos de Preparação de Leis e Normas





  1. Dada a experiência até à data, a necessidade de prioritizar e fazer o melhor uso dos recursos limitados, e o risco de criar leis e normas que não sejam plenamente compatíveis umas com as outras, será um passo lógico para seleccionar ou criar e fortalecer uma unidade de coordenação central para a elaboração e aprovação de todas as Leis e Normas. Esta unidade pode ser apensa ao Gabinete do Primeiro-Ministro, ao Conselho de Ministros ou ao Ministério da Justiça. Entre outras coisas o trabalho desta unidade passará por avaliar o impacto de novas normas propostas por ministérios sectoriais ou outras instituições para garantir que cumprem na totalidade as políticas e prioridades do Governo, que são compatíveis com outras leis em vigor, que são fáceis de implementar e que não impõem fardos administrativos desnecessários quer sobre o Governo quer sobre o sector privado. Deve ser tomado cuidado extra para garantir que a criação desta unidade não leva a um aumento nos procedimentos burocráticos ou a um abrandamento no desenvolvimento regulador.



Consulta entre o Governo e o Sector Privado





  1. O Diálogo nacional entre Governo e Empresas teve início com uma primeira sessão plenária em meados de 2005 e foi um excelente ponto de partida para um mecanismo permanente de consulta entre o Governo e o sector privado a respeito do ambiente empresarial. Nos dias 30 e 31 de Março foi realizada uma segunda sessão plenária. Com base na procura disseminada do sector privado, incidiu no Registo de Empresas. Recomendamos que durante este segundo plenário sejam criados dois grupos de trabalho envolvendo sector público e sector privado sobre:




  • registo de empresas

  • tradução e disseminação de leis e normas, e legislação de terras

Estes grupos deverão reunir-se regularmente para trabalharem na concepção e implementação de uma agenda para a reforma destas duas áreas. A intenção é que estes grupos devam reportar sobre as suas actividades no próximo plenário, no qual serão criados grupos de trabalho adicionais conforme necessário. A fase de preparação para o plenário incluiu coordenação informal com representantes do sector privado, em particular o da Comissão de Orientação do Fórum Empresarial, que foi convidado a falar. Recomendamos que futuras sessões plenárias incluam uma coordenação mais estreita com o sector privado para garantir que o Fórum lida adequadamente com os seus problemas e, para lá dos oradores do Governo, será dada a palavra a oradores do sector privado para falarem sobre os principais tópicos. Será apropriado para o Governo adoptar um papel de “escutar e responder” ao invés de um papel de apresentação, ainda que os grupos de trabalho sejam compostos por membros do sector público e do sector privado.




  1. Este mecanismo irá precisar de uma secretaria permanente, a qual põe ficar no Gabinete do Primeiro-Ministro, sendo apoiado pela TITL e pelo IADE. O actual plano interino coloca a responsabilidade pelo apoio ao mecanismo nos Centros de Desenvolvimento de Empresas (CDEs) e no IADE, mas será necessária uma solução mais permanente para assegurar a continuidade. A secretaria irá prestar apoio logístico e seguimento ao grupo de trabalho e às reuniões plenárias, bem como mobilizar trabalho analítico e estudos nas principais áreas identificadas para acção. Este mecanismo de consulta plenária e grupo de trabalho não só dá ao Governo a oportunidade para melhorar a sua comunicação com o sector privado, como também constitui uma excelente oportunidade para o Governo mobilizar peritos do sector privado para ajudarem a implementar melhorias funcionais ao ambiente regulador empresarial e a monitorizarem a eficácia das medidas já implementadas.




  1. Será do interesse nacional que o Governo permita o desenvolvimento de organizações do sector privado em Timor-Leste, sem interferência ou regulamentação. Estas incluirão por exemplo a Comissão de Orientação do Fórum Empresarial, formada em Janeiro de 2006 e com a sua primeira Assembleia-geral prevista para Abril de 2006, bem como uma Câmara de Comércio e associações e órgãos profissionais para sectores específicos, como sejam uma Ordem dos Advogados e uma Associação de Contabilistas.





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