Tc 011. 772/2010-7 Natureza: Relatório de Auditoria Interessado: Tribunal de Contas da União. Unidade: Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (Sefti) Advogado constituído nos autos: não há. Sumário



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A consequência mais direta da ausência ou deficiência do planejamento institucional é a impossibilidade de os gestores demonstrarem que atendem ao princípio constitucional da eficiência, uma vez que não se pode avaliar sua gestão por meio de parâmetros objetivos de comparação entre o planejado e o executado. É o que se requer, por exemplo, na Decisão Normativa TCU 110/2010, quanto ao primeiro elemento a constar do relatório de auditoria de gestão:

1. Avaliação dos resultados quantitativos e qualitativos da gestão, em especial quanto à eficácia e eficiência no cumprimento dos objetivos e metas (físicas e financeiras) planejados e/ou pactuados para o exercício, identificando as causas de insucessos no desempenho da ação administrativa. (grifamos)

Outra consequência é a impossibilidade de alinhar o uso da TI ao negócio, para que essa contribua para o alcance dos objetivos organizacionais, já que esses objetivos não são explicitados ou mensuráveis objetivamente. A ausência de cultura de planejamento de longo prazo para o negócio consiste em uma lacuna no campo da governança corporativa, lacuna esta que limita a maturidade da governança de TI nas organizações, como relatado no parágrafo adiante.

Por oportuno, transcreve-se a seguir excerto do discurso proferido pelo Sr. Jorge Gerdau, presidente da Câmara de Políticas de Gestão, Desempenho e Competitividade do Conselho de Governo, no evento de lançamento do Plano Estratégico do TCU para o período 2011-2015, que evidencia que aquele dirigente compartilha o entendimento exposto ao longo desta seção: ‘Eu, hoje, estou convicto de que no trabalho que os senhores colocaram, fico extremamente feliz porque eu gostaria que em todos os Ministérios, todas as grandes atividades, tivesse um mapa estratégico como esse (...)’ (sublinhou-se).

Pesquisa na legislação, cujo produto encontra-se nos apêndices e , identificou que o normativo que estabelece a estrutura regimental de treze dos 37 órgãos da administração direta do Poder Executivo não se refere a qualquer documento de planejamento institucional.

Para os outros 24 órgãos, o decreto presidencial que define a estrutura regimental estabeleceu como responsabilidade do secretário-executivo da pasta ‘coordenar, consolidar e submeter ao Ministro de Estado o plano de ação global da [pasta]’ (itens 5 a 28 do apêndice ).

Assim, por meio de diligência (exemplo à fl. 9), solicitaram-se aos 24 secretários-executivos as seguintes informações:

cópia eletrônica do Plano de Ação Global consolidado, conforme previsto no respectivo decreto de regimento interno, identificado no apêndice ;

o endereço de publicação do Plano de Ação Global na internet, caso esteja ali publicado;

cópia do documento que formaliza a submissão do Plano de Ação Global ao Ministro de Estado, conforme previsto no respectivo decreto de regimento interno, identificado no apêndice ;

caso exista, cópia do documento de aprovação do Plano de Ação Global pelo Ministro de Estado, conforme previsto no respectivo decreto de regimento interno, identificado no apêndice ;

caso exista, cópia eletrônica do documento de referência que defina o processo de trabalho utilizado para a elaboração do Plano de Ação Global.

O Quadro 3 resume as respostas encaminhadas em atenção às diligências (fls. 9-306, principal e v.1):

Quadro 3 – Tabulação das respostas sobre a existência do Plano de Ação Global (PAG)



Ofício Sefti

Órgão diligenciado

PAG

Internet

Submissão

Aprovação

Processo

408

Casa Civil da Presidência da República

não

não

não

não

não

409

Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

não

não

não

não

não

410

Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação

SIM

SIM

não

não

não

411

Ministério da Educação

não

não

não

não

não

412

Ministério da Fazenda

não

não

não

não

SIM

413

Ministério da Integração Nacional

não

não

não

não

não

414

Ministério da Justiça

SIM

não

não

não

SIM

415

Ministério da Previdência Social

SIM

não

não

SIM

SIM

416

Ministério da Saúde

SIM

não

não

não

não

417

Ministério das Cidades

não

não

não

não

não

418

Ministério de Minas e Energia

não

não

não

não

não

419

Ministério do Desenvolvimento Agrário

Não respondeu após o prazo de 30 dias.

420

Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior

SIM

SIM

não

não

não

421

Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome

SIM

não

não

não

não

422

Ministério do Esporte

Não respondeu após o prazo de 30 dias.

423

Ministério do Meio Ambiente

não

não

não

não

não

424

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

não

não

não

não

não

425

Ministério do Trabalho e Emprego

SIM

não

não

não

SIM

426

Ministério do Turismo

não

não

não

não

não

427

Ministério dos Transportes

não

não

não

não

não

428

Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República

não

não

não

não

não

429

Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República

não

não

não

não

não

430

Secretaria-Geral da Presidência da República

não

não

não

não

não

431

Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República

não

não

não

não

não

Legenda: PAG – apresentou evidência de que existe plano de ação global ou outro documento que consolida o planejamento de todo a instituição?; Internet – apresentou evidência de que publica o plano consolidado na Internet?; Submissão – apresentou evidência de que o Secretário-Executivo submeteu o plano consolidado ao Ministro?; Aprovação – apresentou evidência de que o Ministro aprovou o plano consolidado?; Processo – apresentou evidência de que existe um processo formal de planejamento que conduz a um plano consolidado?

A análise da legislação sobre o tema (apêndice ) juntamente com o Quadro 3 permite chegar às seguintes conclusões:

a ausência de referência a qualquer documento de planejamento institucional no normativo que estabelece a estrutura regimental de treze órgãos constitui lacuna de atribuição de responsabilidade nesses órgãos com respeito ao tema;

não há normativo que estabeleça o que é um Plano de Ação Global (PAG), apesar de haver normativo que obrigue 24 órgãos com status de ministério a ter um;

a maioria dos Ministérios diligenciados (17 de 24, ou seja 71%) não possui PAG;

dos sete órgãos que apresentaram um documento que entendem por PAG, cinco (71%) não dão publicidade do documento na internet;

em nenhum dos 24 Ministérios diligenciados, o secretário-executivo deu cumprimento ao dispositivo regimental de ‘submeter ao Ministro de Estado o plano de ação global’;

somente em um caso há evidência de que o Ministro de Estado aprovou formalmente o documento do PAG;

a maioria dos Ministérios (20 de 24, ou seja 83%) não tem processo de trabalho para elaborar um PAG.

Os dados apresentados sobre o PAG no item corroboram a necessidade de definição, pela Câmara de Políticas de Gestão, Desempenho e Competitividade (CGDC) do Conselho de Governo, de uma orientação sobre como deve ser o processo de planejamento institucional nos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal, sem prejuízo de que seja proposto dar ciência aos 23 Ministérios de que os secretários-executivos não submeteram aos Ministros de Estado o Plano de Ação Global da pasta, o que afronta os respectivos decretos que estabelecem sua Estrutura Regimental (considerou-se que a aprovação do PAG pelo Ministro da Previdência Social supriu a não submissão formal pelo secretário-executivo).

Conclui-se que carece de aperfeiçoamento a cultura de planejamento institucional de longo prazo, em especial nos órgãos e entidades do Poder Executivo e do Ministério Público, motivo pelo qual se propõem recomendações para a Câmara de Políticas de Gestão, Desempenho e Competitividade (CGDC) do Conselho de Governo e para o CNMP nos termos a seguir.

Recomendar que, em atenção ao Decreto-Lei 200/1967, art. 6º, inciso I, e art. 7º, normatize a obrigatoriedade de que todos os entes sob sua jurisdição estabeleçam processo de planejamento estratégico institucional, observando as boas práticas sobre o tema, a exemplo do critério de avaliação 2 do Gespública, contemplando, pelo menos (subitem ):

elaboração, com participação de representantes dos diversos setores da organização, de um documento que materialize o plano estratégico institucional de longo prazo, contemplando, pelo menos, objetivos, indicadores e metas para a organização;

aprovação, pela mais alta autoridade da organização, do plano estratégico institucional;

desdobramento do plano estratégico pelas unidades executoras;

divulgação do plano estratégico institucional para conhecimento dos cidadãos brasileiros, exceto nos aspectos formalmente declarados sigilosos ou restritos;

acompanhamento periódico do alcance das metas estabelecidas, para correção de desvios;

divulgação interna e externa do alcance das metas, ou dos motivos de não as ter alcançado.

Processo de planejamento estratégico de TI

A segunda questão de auditoria da FOC (‘O Unidade executa o processo de planejamento estratégico de TI de acordo com as boas práticas?’) buscou evidenciar como os entes auditados organizam suas estratégias de longo prazo para que a tecnologia da informação apoie o negócio, o que normalmente se faz em um documento chamado Plano Estratégico de TI (Peti) ou Plano Diretor de TI (PDTI).

O que se esperava, segundo o previsto no processo PO1 – Planejamento Estratégico de TI do Cobit 4.1, eram documentos decorrentes do processo de planejamento de longo prazo da TI com as seguintes características:

publicados formalmente;

elaborados com a participação de todas as partes interessadas (TI e áreas de negócio);

elaborados com métodos e técnicas reconhecidos no mercado, o que conduz a planejamentos de melhor qualidade;

desdobrados pelas diversas áreas executoras, em planos de médio e curto prazo;

divulgados;

avaliados periodicamente;

alinhados com o plano estratégico institucional.

O Quadro 4 apresenta o resultado obtido na avaliação in loco, no qual se evidencia que nove dos catorze auditados não possuem os planos em questão, enquanto os demais auditados tinham planos incompletos (e.g., falta de metas para os objetivos estratégicos) ou apresentavam outras falhas decorrentes da ausência da totalidade das características elencadas no item .

Quadro 4 – Processo de planejamento estratégico de TI (achados)



Possíveis achados

Dnit

SE/MS

SE/MCT

Ibama

Susep

TRT-SP

Dnocs

SE/MRE

TRT-RS

Anatel

Finep

SE/MP

ADE

FNDE

Inexistência do PDTI




X

X

X

X

X

X




X(2)




X




X




Falhas no PDTI






















X




X




X

X(1)

X(1)

Falhas no Processo de Planejamento de TI

X



















X




X










X

(1) Consta do relatório original com o título: Falhas no Plano Diretor de TI (PDTI)

(2) Consta do relatório original com o título: Inexistência de Plano Diretor de Tecnologia da Informação

Em outra linha de análise, os dados constantes do Apêndice (linha B da tabela) evidenciam que houve dois auditados que declararam possuir processo de planejamento estratégico de TI, mas que, ante a ausência de evidências apresentadas às equipes do TCU, de fato não o possuem, o que sugere que a situação descrita no Acórdão 2.308/2010-TCU-Plenário pode ser de fato ainda pior, ou seja, pode haver mais pesquisados que não executam o processo de planejamento estratégico de TI além dos 61% que declararam não o executar.

Registre-se que, no monitoramento realizado (TC 028.772/2010-5; Acórdão 1.145/2011-TCU-Plenário), foi identificado que o CNJ e a SLTI/MP orientaram seus jurisdicionados quanto ao tema, e, mesmo assim, observa-se que os diversos auditados ainda não tinham dado cumprimento às orientações contidas na Resolução – CNJ 99/2009 e na IN – SLTI 4/2008. Entretanto, orientação contida na IN – SLTI 4/2010 trata apenas da obrigatoriedade de elaboração de PDTI anteriormente às contratações, e não de uma orientação sobre como estabelecer um processo de planejamento estratégico de TI, sendo, diante do cenário evidenciado, oportuna e conveniente a atuação dos OGS.

Assim como ocorre com as deficiências no planejamento estratégico de negócio, uma das consequências da ausência ou deficiência no planejamento de longo prazo para a TI consiste na impossibilidade de evidenciar cumprimento ao princípio constitucional da eficiência. De fato, em todos os processos de contratação analisados nas catorze fiscalizações, não havia demonstração de que a despesa executada consistia na melhor alocação de recursos possível.

Outra consequência da ausência desse tipo de planejamento pode ser evidenciada no caso relatado no Acórdão 2.023/2005-TCU-Plenário, quando, após o término (bem-sucedido) do desenvolvimento de um sistema que suportaria a implementação de uma ação do governo, houve um retardo de dois anos para que o sistema entrasse em produção. A causa do ocorrido foi que, devido à ausência de planejamento da TI como um todo, não foi prevista a substituição da infraestrutura tecnológica (servidores, equipamentos de rede etc) por outra de maior velocidade capaz de suportar o novo sistema.

Sobre o tema, cabe registrar que o plano estratégico de TI tratado nesse item não é um documento do setor de TI da organização, mas um documento da organização, vez que formaliza a alocação de recursos (financeiros, humanos, materiais etc) para que a TI atenda às demandas do negócio. Registre-se que essa ressalva constou de fala do Ministro substituto do TCU Augusto Sherman em evento do Ciclo de Palestras 2011 promovido pelo TCU em 4 de agosto de 2011, cujo público-alvo foi a alta administração dos órgãos do Poder Judiciário.

Conclui-se que carece de aperfeiçoamento a cultura de planejamento de longo prazo de TI, sendo que há necessidade de orientação dos OGS dos órgãos e entidades do Poder Executivo e do Ministério Público nesse sentido, motivo pelo qual se propõem recomendações para a Câmara de Políticas de Gestão, Desempenho e Competitividade (CGDC) do Conselho de Governo e para o CNMP nos termos a seguir.

Recomendar que, em atenção ao Decreto-Lei 200/1967, art. 6º, inciso I, e art. 7º, normatize a obrigatoriedade de que todos os entes sob sua jurisdição estabeleçam processo de planejamento estratégico de TI, observando as boas práticas sobre o tema, a exemplo do processo PO1 – Planejamento Estratégico de TI do Cobit 4.1, contemplando, pelo menos (subitem ):



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