São Paulo, 22 de Junho de 2005



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O papel dos conselhos gestores de políticas públicas: um debate a partir das práticas em Conselhos Municipais de Chapecó – SC

Maria Elisabeth Kleba; Alexandre Matielo; Dunia Comerlatto; Elisonia Renk; Liane Colliselli

Professores e membros do Grupo de Pesquisa em Políticas Públicas e Participação Social da Universidade Comunitária Regional de Chapecó – UNOCHAPECÓ

Endereço institucional:

UNOCHAPECÓ

Rua Senador Atílio Fontana, 591 E

Bairro Efapi

CEP: 89809-000 Chapecó – SC

e-mail: lkleba@unochapeco.edu.br
O papel dos conselhos gestores de políticas públicas: um debate a partir das práticas em Conselhos Municipais de Chapecó – SC

The role of management councils of public politics: a debate on practices in the Municipal Councils of Chapeco (SC)

Resumo Neste trabalho analisamos a efetividade do controle social a partir do estudo sobre atribuições dos Conselhos Municipais da Assistência Social, dos Direitos da Criança e do Adolescente, da Educação e da Saúde no município de Chapecó, SC. Os dados foram coletados através da leitura de documentos oficiais, aplicação de formulários, observação sistemática e de um encontro utilizando a técnica do grupo focal. Foram identificadas cinco categorias de ação: deliberar, fiscalizar, normatizar; prestar assessoria; comunicar, além de outras ações menos freqüentes. A análise das informações revela sobrecarga de atribuições burocráticas, restringindo o debate político inerente ao papel dos conselheiros. Além disso, questionamos a legitimidade de suas atribuições, considerando as condições objetivas de sua participação: o caráter voluntário, não profissional, não remunerado; o tempo restrito dos encontros; a falta de estrutura física e operacional qualificada e autônoma, entre outras. Os Conselhos Gestores são espaços de exercício de cidadania, o que requer maior atuação na criação e no fortalecimento de canais e processos de diálogo com diferentes atores sociais, constituindo elos na rede de parcerias em prol do enfrentamento dos problemas sociais da cidade e da construção de condições favoráveis à vida.

Palavras-chave Participação social; Controle social; Gestão de políticas públicas

Abstract In this work we analyze the effectiveness of social control from a study of attributions of municipal councils of social assistance, children and teenagers' rights, health and education in Chapeco city. The data was collected by the reading of official documents, applying questionnaires, systematic observation and a meeting in which the focus group technique was used. Five categories of action were found: to deliberate, to fiscal, to rule, to give assistance, to communicate, and other action not as often used. The analysis of information revels an overcharge of attributions of bureaucracy, restricting the political debate on the role of councilors. Besides this, we question the legitimacy of conferred attributions, considering the objective conditions of its participation: the volunteer character, non-professional/non-hired; the restrict time of the meetings the lack of physical and operational structure qualified and self-made, and others. The Management Councils are the spaces of citizenship practice, what requires a bigger actuation in creation and strength of dialogue processes with different social actors, establishing connection in the partner net in favor of dealing with social problems of the city and the construction of favorable conditions for life.

Keywords Social participation, Social control, Public politics management.

Introdução


A Constituição de 1988 trouxe à gestão pública no Brasil grandes desafios em relação à efetivação dos direitos sociais prescritos como universais, incluindo a democratização do poder. O § 3º do Art. 37 da Constituição1 prevê a participação do usuário na administração pública direta e indireta, estabelecendo que a lei deverá regular especialmente:

I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços;

II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo [...].

A participação social na gestão pública é referida na Constituição de forma explicita em três áreas: a política agrícola, a seguridade social e a educação.

O Art. 194 estabelece como competência do poder público a organização da seguridade social, tendo como um dos objetivos o “caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados”. Na área da assistência social, o Art. 204 prevê a descentralização político-administrativa e a participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis. Na área da educação, o Art. 206 prevê entre seus princípios fundamentais a gestão democrática do ensino público, na forma da lei.

A participação social foi institucionalizada a partir da constituição através da implantação dos conselhos gestores, espaços aonde Estado e sociedade civil compartilham o poder de decidir, instituindo uma nova cultura política e um novo modelo de gestão pública2. No entanto, a efetividade destes Conselhos tem sido condicionada por inúmeros fatores, desde a capacidade de formulação e negociação de propostas, até o grau de autonomia dos atores que o constituem. O que se constata é que foram desconcentradas responsabilidades e não democratizado o poder.

Problematizando o debate sobre o cumprimento do papel dos Conselhos, Demantova2 analisa distorções provocadas por alguns autores, que confundem efetividade com eficácia desse espaço. A eficácia é avaliada comparando-se os resultados do processo de intervenção em relação a objetivos previamente definidos, enquanto a efetividade é avaliada pela capacidade que os atores possuem em cumprir finalidades em relação à sua missão. Neste sentido, atribuir a tais espaços o papel de agentes de transformação do Estado e da sociedade - com poder de eliminar a desigualdade e instaurar a cidadania -, e adotar tais parâmetros para avaliar sua atuação, têm provocado sentimentos de frustração em relação a seu potencial2.

Fleury3 ressalta a diferença entre eficácia e efetividade da ação política dos atores envolvidos em conselhos gestores: a primeira é avaliada pela aceitação e incorporação de suas sugestões pelo Executivo e Legislativo, enquanto que a segunda pode ser vista a partir da capacidade destes atores de gerar consensos.

Buscando distinguir os conceitos de efetividade e eficácia, observamos aproximações em diferentes dicionários: A qualidade de efetivo é ressaltada como aquilo que é real, diante do que é apenas desejado, imaginado, ou possível4. Efetivar é realizar, concretizar algo; ser eficaz, por sua vez, é produzir um efeito, obtendo um resultado desejado5. A partir desta distinção conceitual estabelecemos como ponto central de nossa pesquisa a análise da efetividade dos Conselhos Municipais em Chapecó, a partir do cumprimento das atribuições que lhe são conferidas na legislação. A ênfase, desta forma, será reconhecer a atuação do conselheiro, e não os resultados de sua atuação.

Procedimentos Metodológicos


O estudo, de caráter descritivo, foi realizado de julho de 2004 a junho de 2005, com os membros dos Conselhos Municipais da Assistência Social (COMAS), dos Direitos da Criança e do Adolescente (CMDCA), da Educação (COMED) e da Saúde (CMS) do município de Chapecó, situado na região oeste de Santa Catarina. Os conselhos estudados possuem ao todo 70 conselheiros efetivos, sendo 14 do COMAS, 14 do CMDCA, 14 do COMED e 28 do CMS.

Após obter o consentimento livre e esclarecido dos envolvidos, procedemos ao levantamento de informações sobre os conselhos selecionados, através da aplicação de formulários e da leitura documental. A análise de documentos priorizou as leis que criaram os conselhos, seus regimentos internos e as atas das reuniões referentes ao período analisado. Para conhecer a percepção dos conselheiros sobre seu papel, utilizamos um formulário com perguntas semi-abertas, entregue aos conselheiros e recolhidos nos dias e locais das reuniões dos conselhos.

Realizamos ainda duas observações sistemáticas em cada conselho, gravando as falas (posteriormente transcritas), e registrando fatos e situações de interesse para a pesquisa. As categorias de observação foram definidas a priori, visando garantir uniformidade no processo de coleta de dados. Este instrumento foi testado em duas reuniões de cada conselho, quando os observadores familiarizaram-se com o instrumento e a metodologia, fornecendo subsídios para sua adequação.

Após análise das informações obtidas através dos instrumentos acima descritos, realizamos um encontro aplicando a técnica do grupo focal, do qual participaram cinco dos dez conselheiros convidados, selecionados entre os membros mais ativos. O grupo focal, diferente da observação que focaliza o comportamento e as relações, visa apreender opiniões, relevâncias e valores dos sujeitos envolvidos na investigação. No processo de interação, comentários de uns fazem emergir opiniões de outros, facilitando a expressão de emoções e de controvérsias, revelando como conflitos são abordados6.

Para a análise dos dados utilizamos o programa Sphinxs e a técnica da análise de conteúdo7. Na apresentação dos dados foram adotados pseudônimos para preservar a identidade dos participantes.

Atribuições dos conselhos municipais de políticas públicas e sua efetivação


A legislação dos Conselhos Municipais pesquisados em Chapecó discrimina uma lista de atribuições ou competências que traduzem uma grande expectativa sobre a atuação de seus membros. Ao CMDCA são designadas 36 atribuições, ao CMAS 23, ao COMED 19 e ao CMS 17. A maior parte destas foram incorporadas de resoluções ou outros documentos deliberados em esfera federal.

Numa primeira análise sobre essas atribuições, identificamos grandes categorias temáticas, incluindo ações relacionadas (1) às políticas do setor sobre as quais o Conselho exerce seu controle; (2) às ações, serviços e programas desenvolvidos por instituições públicas e privadas; (3) às relações estabelecidas ou que devem ser construídas entre diferentes níveis de governo, entre serviços públicos e privados e com instituições de ensino e pesquisa; como também (4) à promoção da participação social na gestão pública, entre outras.

A partir desta primeira delimitação, estabelecemos cinco categorias de ação que conformam a coluna vertebral de nossa análise sobre a efetivação do papel dos conselheiros, a saber:

Deliberar – revela ações como aprovar; elaborar; atuar na formulação; estabelecer ou definir critérios; fixar diretrizes; definir prioridades ou deliberar.

Fiscalizar – inclui ações como supervisionar; acompanhar; avaliar; controlar; fiscalizar; encaminhar ou examinar denúncias; promover auditorias.

Normatizar ou registrar - reúne ações como autorizar; normatizar; regulamentar; credenciar; dar posse; conceder licença; cadastrar; registrar; cancelar registro.

Assessorar ou prestar consultoria - contempla ações como apreciar contratos; assessorar; constituir comissões; participar da definição, do planejamento e da formulação; propor medidas, critérios ou a adoção de critérios.

Informar ou comunicar – indica ações como manter cadastro de informações; manter comunicação; solicitar informações, estudos ou pareceres; promover eventos ou estudos; possibilitar conhecimento de informações; responder consultas; publicar resoluções.

Além destas categorias, identificamos outras relacionadas à coordenação, organização, incentivo e estímulo, ou ainda à solicitação de apoio e à adoção de providências que podem ser interpretadas como de caráter executivo ou não revelam com clareza seu propósito.

A Figura 1 indica a proporção que as ações, agrupadas a partir destas categorias, são previstas nos regimentos internos dos Conselhos estudados.

Figura 1: Proporção das ações previstas como competência / atribuição nos Regimentos Internos do CMAS, CMDCA, COMED e CMS do município de Chapecó, SC, 2005.






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