Processo n.º 34860/2015-e. Assunto: Representação. Ementa



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Ministério Público de Contas do Distrito Federal

Gabinete da Segunda Procuradoria



PROCESSO N.º 34860/2015-e.

ASSUNTO: Representação.

EMENTA: Representação 32/2015-CF, para que a Corte determine a análise dos efeitos da aplicação dos Decretos 36.240/15, 36.243/15 e 36.755/15 e da legalidade dos atos deles decorrentes, sobretudo quanto à possível inobservância da ordem cronológica de pagamentos determinada no art. 5º da Lei 8.666/93. Parecer convergente, com acréscimo.

PARECER N.º 0813/2016–CF

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Os autos tratam da Representação 32/2015-CF (e-DOC 24652AFF), para que esta Corte analise, em concreto, os efeitos da aplicação dos Decretos 36.240/15, 36.243/15 e 36.755/151, em razão do Programa de Parcelamento de Dívidas do DF, e a legalidade dos atos praticado, mormente quanto à possível inobservância da ordem cronológica de pagamentos determinada no art. 5º da Lei nº 8.666/93 – Lei de Licitações e Contratos.


  1. Constam dos autos Representação do Sindicato da Indústria da Construção Civil do Distrito Federal – SINDUSCON/DF (e-DOC 1CDD1A82) que se insurge contra os dispositivos do Decreto nº 36.755/15 relacionados ao referido programa de parcelamento, alegando a violação de princípios constitucionais, legais e regulamentares.




  1. Profícuo anotar a instrução imediatamente anterior à última decisão dessa Corte. Os autos vieram ao Ministério Público para pronunciamento acerca da Informação 14/2016- NAGF/SEMAG e dos Embargos de Declaração juntados ao processo, por força do Despacho Singular nº 163/2016-GC/PT.




  1. Por meio do Parecer 409/2016-CF, o Corpo Ministerial consignou, in verbis:

“7. Tendo em vista que a análise do recurso deve preceder a análise de mérito dos presentes autos, nessa etapa, o Ministério Público se pronunciará apenas acerca dos Embargos de Declaração, deixando para analisar a Informação 14/2016-NAGF/SEMAG e momento oportuno.

[...]

22. Nesse sentido, o MPC/DF considera acertado o entendimento da CEB, no sentido de que, em razão da vinculação obrigatória e destinação especifica da receita da CIP, nos termos do § 70 do art. 4°-A da LC 04/1994, conclui-se que a Decisão 6047/2015 não se aplica aos recursos oriundos da Contribuição de Iluminação Pública - CIP. Portanto, devem ser acolhidos os presentes embargos para esclarecer que a liberação das receitas provenientes da arrecadação da CIP não está adstrita a ordem cronológica de pagamento em concorrência com outros credores.



23. Esse entendimento é o mesmo adotado pelo Tribunal de Contas do Mato Grosso, ao disciplinar que os pagamentos do órgão deverão ser feitos em ordem cronológica, em portaria publicada no Diário de Contas. A Portaria 008/201622, expressamente exclui da abrangência da portaria despesas como as em espécie concessionárias públicas de energia elétrica, não regidas pela Lei 8.666/93.”


  1. Na Sessão Ordinária de 10 de maio, o ilustre Relator Paulo Tadeu (e-DOC A6FB43FF) proferiu Voto pelo provimento dos embargos, pela apresentação de esclarecimento no sentido de que a necessidade de observância à ordem cronológica de pagamentos prevista no art. 5º da Lei nº 8.666/1993 não se aplica às embargantes, pela extensão dos efeitos desse entendimento, no que couber, às demais estatais prestadoras de serviços públicos em caráter não-concorrencial e, pelo retorno dos autos ao Ministério Público.




  1. Diante do pedido de vista formulado pela Conselheira Anilcéia Machado, a discussão da matéria foi adiada por meio da Decisão nº 2234/2016. Posteriormente, mediante Voto de vista convergente proferido pela Conselheira, o Tribunal decidiu, litteris:


DECISÃO Nº 2582/2016

“O Tribunal, por unanimidade, de acordo com o voto do Relator, com o qual concorda a Revisora, Conselheira ANILCÉIA MACHADO, decidiu: I – tomar conhecimento dos embargos de declaração opostos pela CEB e sua subsidiária integral CEB-D, para, no mérito, dar-lhes parcial provimento a fim de esclarecer que: a) por prestarem serviços públicos essenciais, as embargantes estão insertas na exceção da ordem cronológica de pagamentos, prevista na parte final do art. 5° da Lei 8.666/1993; b) a liberação dos recursos provenientes da arrecadação da Contribuição de Iluminação Pública - CIP, cuja destinação é vinculada ao custeio do serviço de iluminação pública, não está adstrita a qualquer ordem cronológica em concorrência com outros credores; II – estender os efeitos do comando do item I, “a”, às demais empresas estatais prestadoras de serviços públicos em regime de exclusividade; III – dar ciência desta decisão às embargantes, bem como às Secretarias de Estado de Fazenda e de Planejamento, Orçamento e Gestão; IV – autorizar o retorno dos autos ao Ministério Público junto à Corte do Distrito Federal, para exame do mérito das representações. Decidiu, mais, acolhendo proposição do Relator, Conselheiro PAULO TADEU, mandar publicar, em anexo à ata, o relatório/voto do Relator.” (destaquei)




  1. Os autos retornaram ao Ministério Público, em cumprimento ao item IV do decisum acima para o exame do mérito das Representações formuladas pelo Parquet especializado (e-DOC: 24652AFF) e pelo Sindicato da Indústria da Construção Civil do Distrito Federal – SINDUSCON/DF (e-DOC: 1CDD1A82), acolhida nos autos por versar sobre matéria isomorfa.




  1. Em apertada síntese, por meio da Representação nº 32, o Corpo Ministerial noticia a autuação de diversos Processos para albergar Representações de empresas que, supostamente, possuem crédito com o GDF, pendentes de pagamento, e clamam pelo pagamento. No entanto, para o Parquet especializado, falece competência ao Tribunal para resolução de conflitos em prol das empresas contratadas, daí porque os “pedidos (representações) quanto ao reconhecimento de dívidas e pagamentos de valores INDIVIDUALMENTE CONSIDERADOS não devem ser conhecidos por esta Corte”.




  1. Referido entendimento, contudo, não afasta a fiscalização quanto ao cumprimento da ordem cronológica de pagamentos, prevista no art. 5º da Lei nº 8.666/93, questão que não se confunde com o interesse individual de determinados credores, daí porque se entendeu necessário ofertar Representação, que passou a se constituir em autos apartados para análise, em concreto, dos Decretos em referência e as práticas de administração orçamentária e financeira praticadas pelo GDF.




  1. De outra, o SINDUSCON/DF contesta as disposições do Decreto nº 36.755/15, em especial, à necessidade de “ACEITE” dos credores e aos prazos prescritos para pagamento, alegando violação de princípios constitucionais, legais e regulamentares.




  1. Insurge-se, alegando: ilegalidade do Programa de Parcelamento de Dívidas do DF insculpido no citado Decreto; ausência de previsão quanto ao pagamento de correção monetária e juros moratórios; imposição ilícita de renúncia de direitos creditórios; subversão da ordem cronológica dos pagamentos; inobservância da legislação acerca dos restos a pagar e despesas de exercícios anteriores; vedação à assunção de dívidas posta no artigo 42 da LRF e; prazo exíguo prazo para comparecimento das empresas perante a Secretaria para assinatura de Termo de Aceite de Parcelamento de Créditos. Diante disso, sustenta necessária a imediata suspensão dos efeitos do citado Decreto.




  1. Por meio da Informação nº 14/2016-NAGF/SEMAG, a Unidade Técnica registrou exame de mérito das Representações em comento, oportunidade em que destacou que a egrégia Corte deliberou (Decisão nº 6047/15) pela suspensão liminar do citado programa de parcelamento instituído pelo Decreto nº 36.755/15, concedendo prazo para manifestação, conforme se vê:


DECISÃO Nº 6047/2015

“I – tomar conhecimento: a) da Representação firmada pelo SINDUSCON/DF (e-DOC 1CDD1A82-c), alertando-o de que a referida petição ainda pende de análise de mérito; b) do Ofício nº 399/2015- MPC/PG (e-DOC 0B7632EA-e) e anexos, encaminhados pela ilustre Procuradora-Geral do Ministério Público junto à Corte do Distrito Federal, Cláudia Fernanda de Oliveira Pereira, para fins de subsidiar o exame do feito em exame; II – deferir o pedido cautelar formulado pelo representante, para determinar ao Governo do Distrito Federal que suspenda o Programa de Parcelamento de Dívidas até ulterior deliberação plenária; III – conceder, com fulcro no art. 195, § 6º, do RI/TCDF, o prazo de 15 (quinze) dias ao Exmo. Sr. Governador do Distrito Federal e à Câmara de Governança Orçamentária, Financeira e Corporativa do Distrito Federal – Governança-DF, às Secretarias de Planejamento, Orçamento e Gestão do Distrito Federal – Seplag e de Fazenda – SEF e à Procuradoria-Geral do Distrito Federal – PGDF, para apresentarem esclarecimentos quanto ao teor da Representação formulada pelo SINDUSCON/DF; IV – autorizar o(a): a) encaminhamento de cópia do relatório/voto do Relator e desta decisão, da representação e da Informação nº 19/2015-SEMAG aos destinatários da deliberação constante do item anterior; b) ciência desta decisão ao representante; c) retorno dos autos à Secretaria de Macroavaliação da Gestão Pública, para providências pertinentes.” (destaquei)




  1. A Instrução anotou que em decisão anterior, Decisão nº 5.555/15, o Tribunal já havia deliberado por estabelecer a necessária oitiva, mas não consta dos autos qualquer manifestação das jurisdicionadas no período determinado naquela ocasião.




  1. Em relação à Decisão nº 6.047/2015, a Informação assinalou que, apesar da regular notificação, a documentação acostada nos autos dá conta de manifestação tempestiva por parte da PGDF, apenas.




  1. Naquela manifestação a Procuradoria chamou atenção para a revogação parcial do Decreto 36.755/15, por intermédio do Decreto 37.068/16 (DODF nº 14, de 21.01.16, p. 02), que revogou expressamente os dispositivos que tratavam do Programa de Parcelamento de Dívidas – arts. 3º, 4º, 5º, 6º, 7º e 9º do Decreto nº 36.755/15 –, o que, a priori, encerraria a controvérsia, clama pela improcedência dessas Representações, (e-DOC D3129FF7, de 28.01.16).




  1. A respeito da manifestação da Procuradoria, a Instrução registrou, litteris:

a douta Procuradoria traz à tona estudo voltado ao direito financeiro e orçamentário, relativamente ao pagamento de Despesas de Exercícios Anteriores – DEA, e a interpretação sistemática do art. 5º da Lei de Licitações e Contratos, que dispõe sobre não preterição à ordem cronológica de pagamentos3. Assim, defende que o art. 5º da Lei nº 8.666/93 deve ser interpretado sistematicamente, de modo a respeitar a ordem cronológica “para cada fonte diferenciada de recursos”. Com efeito, sustenta que as dívidas de exercícios anteriores devem ser pagas com respeito à antiguidade dentro da rubrica 92, específica de DEA. Já as dívidas do exercício atual, devem ser pagas com respeito às fontes específicas em que se enquadram, dentro do orçamento vigente. Ainda segundo a interpretação, tal procedimento se justificaria porque a ordem cronológica das despesas do exercício corrente apresenta-se distinta da cronologia das DEA.




  1. Consta colacionado à Informação nº 14/2016-NAGF/SEMAG o dispositivo legal que revogou o decreto fundador do Programa de Parcelamento de Dívidas do DF, cuja análise foi requerida pela Representação nº 32, excerto abaixo:


Decreto distrital nº 37.120/16 (DODF nº 31, de 17.02.16, pp. 03/04):

DECRETO Nº 37.120, DE 16 DE FEVEREIRO DE 2016

Dispõe sobre o reconhecimento de despesas de exercícios anteriores.

O GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL, no uso das atribuições que lhe confere os incisos VII e X do art. 100 da Lei Orgânica do Distrito Federal, DECRETA:

Art. 1º As despesas de exercícios anteriores oriundas de regular contratação devem ser pagas, nos termos do art. 37 da Lei federal nº 4.320, de 17 de março de 1964, pela dotação orçamentária constante do elemento de despesa "92-Despesas de Exercícios Anteriores", consignado nas programações das respectivas unidades originárias da obrigação, desde que apurado o direito adquirido pelo credor e devidamente reconhecida a dívida.

Art. 2° A autorização para pagamento de despesas de exercícios anteriores deve constar de processo administrativo regularmente instruído com:

I- manifestação da autoridade ordenadora da despesa com identificação do credor, valores devidos e disponibilidade orçamentária suficiente para quitação da despesa;

II- atestado de regularidade assinado pelo atual ordenador de despesa e pelo titular do órgão;

Parágrafo único. Fica a autoridade ordenadora de despesa incumbida de publicar o ato de reconhecimento de dívida.

Art. 3° O processo administrativo para pagamento deverá ser analisado previamente pela Unidade de Controle Interno de cada unidade orçamentária.

Art. 4º Após atestada a regularidade da despesa, as unidades orçamentárias devem solicitar alteração orçamentária, com indicação de fonte de cancelamento, contendo ainda declaração expressa do ordenador de despesa de que o remanejamento não comprometerá a execução da unidade no exercício corrente.

Art. 5° Caso o titular da unidade orçamentária e os respectivos ordenadores de despesa não atestem ou reconheçam como efetivamente ocorrida a despesa, o requerimento do pretenso credor deverá ser indeferido pela unidade orçamentária.

Art. 6º É obrigatório o registro contábil de todas as dívidas de qualquer natureza contraídas pelos órgãos integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social do Governo do Distrito Federal até 31 de dezembro de cada ano, em cumprimento ao disposto no art. 50 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, às normas internacionais de contabilidade, nos termos estabelecidos no Manual de Contabilidade Aplicada ao Serviço Público-MCASP elaborado pela Secretaria do Tesouro Nacional-STN, e ao item 7 do Manual de Encerramento do Exercício Financeiro, da Subsecretaria de Contabilidade da Secretaria de Estado de Fazenda do Distrito Federal.

Art. 7º Para efeito deste decreto, os registros contábeis das dívidas devem abranger:

I- dívidas de pessoal de qualquer natureza, bem como seus respectivos encargos;

II- dívidas com fornecedores de bens e serviços; e

III- demais dívidas contraídas e ainda não registradas contabilmente.

§ 1º As dívidas de que trata este decreto obrigatoriamente devem ser registradas no Sistema Integrado de Administração Financeira e Contábil do Sistema Integrado de Gestão Governamental-SIAC/SIGGO, independentemente de disponibilidade orçamentária e financeira.



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