Parecer nº., De da comissão de segurança pública e assuntos penitenciários, sobre o projeto de lei nº. 937, de 2015



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PARECER Nº. , DE

DA COMISSÃO DE SEGURANÇA PÚBLICA E ASSUNTOS PENITENCIÁRIOS, SOBRE O PROJETO DE LEI Nº. 937, DE 2015

De autoria do Excelentíssimo Rodrigo Moraes, o projeto em epígrafe autoriza o funcionamento dos templos religiosos somente mediante o Auto de Licença de Funcionamento Religioso, formado pelo laudo do Corpo de Bombeiros e laudo de vistoria técnica de inspeção predial elaborado por engenheiro civil.


Nos termos regimentais, a proposição esteve em pauta nos dias correspondentes às 55ª a 59ª Sessões Ordinárias (de 09 a 15/06/2015), não recebendo emendas ou substitutivos.
Encaminhado à Comissão de Constituição, Justiça e Redação, o projeto de lei foi analisado quanto aos aspectos definidos no artigo 31, §1º, da XIV Consolidação do Regimento Interno, tendo recebido parecer favorável.
Em seguida, o projeto de lei foi enviado à Comissão de Segurança Pública e Assuntos Penitenciários, para ser apreciado consoante o que dispõe o §9º do artigo 31 do Regimento Interno consolidado, competindo-nos, nesta oportunidade, analisar a proposta quanto ao seu aspecto meritório.
Não obstante o Parecer favorável ao Projeto de Lei exarado pela Comissão de Constituição, Justiça e Redação, não pode este Relator cerrar os olhos à evidente inconstitucionalidade que acomete o Projeto de Lei em epígrafe.
Isto porque o Projeto de Lei institui “auto de licença de funcionamento religioso”, como exigência a fim de que os templos religiosos funcionem no Estado de São Paulo, sendo indigitado auto composto por “Laudo do Corpo de Bombeiros” e “Laudo de vistoria técnica de inspeção predial elaborada por Engenheiro Civil”.
E, como é cediço, a expedição licenças de funcionamento é matéria afeta exclusivamente à competência legislativa municipal, por tratar-se de interesse local.
Tanto que o próprio Projeto de Lei, em seu artigo 5º, dispõe que “o Auto de Licença de Funcionamento Religioso será expedido pelo órgão municipal responsável pela fiscalização de estabelecimentos”.
Ora, somente o Município detém o poder de polícia para fiscalizar estabelecimentos em funcionamento em seu território em decorrência direta de competência privativa constitucional para legislar sobre a matéria, consoante dispõe o Ilustríssimo Jurista Celso Antonio Bandeira de Mello:
(...) Em razão desta competência do Município, é este o habilitado para conceder o alvará de funcionamento de casa comercial e fiscalizar o seu funcionamento. (...)”

(MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Melhoramentos, 2013, p. 863)

Esclarece o Eminente Jurista, que ainda que se discuta a segurança da população que frequenta o estabelecimento, a matéria afeta à instalação e funcionamento deste é privativa do Município, cabendo ao Estado a garantia da segurança sob outro viés: o da atuação da polícia, preventiva e repressivamente junto ao espaço público:


A legislação municipal que regula a expedição de alvará de licença para funcionamento de locais de divertimentos públicos prevê fiscalização também da segurança dos eventuais usuários. Então, cumpre que a lotação da casa de espetáculos não exceda os limites compatíveis com a segurança das pessoas que ali ingressam, que as portas de saída dos cinemas não estejam obstruídas ou dificultando a vazão do público em momentos de emergência.

Já, aos Estados caberá manter a segurança do público sob outro aspecto. Assim, os policiais, agentes do serviço estadual de polícia de segurança, prevenirão e reprimirão tumultos e conflitos que ameacem lesar ou lesem a comunidade, e, pois, garantirão também a segurança dos indivíduos presentes nos locais de divertimentos públicos.”

(MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Melhoramentos, 2013, p. 864)

Destarte, a fim de por fim a qualquer dúvida acerca da incompetência legislativa do Estado para dispor sobre expedição de licenças de instalação e funcionamento, ainda que de templos religiosos, que, por se tratar de assunto de interesse local compete privativamente aos Municípios, cumpre realizar uma análise da Constituição Federal e da Jurisprudência do E. STF sobre a matéria.


Dispõe o artigo 30, da Constituição Federal:
Constituição Federal

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

Acerca do preceito constitucional, dispõe a doutrina:


(...) a Constituição, no artigo 30, explicita ela mesma, de modo não taxativo, certas competências político-administrativas dos Municípios. São as que constam dos incisos III, IV, V e VIII, a saber, competência para arrecadar os tributos municipais, aplicar suas rendas, prestar contas e publicar balancetes; organizar e suprimir distritos; organizar e prestar os serviços públicos locais; promover, no que couber, o ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.

(ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competências na Constituição de 1988. São Paulo: Atlas, 2010, p. 100)

Dessa forma, verte claro que são as leis municipais quem regulamentam as condições e requisitos para que estabelecimentos de quaisquer natureza, dentre eles os templos religiosos, possam obter licença de funcionamento, por tratar-se de assunto de interesse local e referente à organização urbanística do município.


Nesse sentido a jurisprudência do E. STF foi consolidada, nos termos dos precedentes abaixo transcritos:
Os Municípios são competentes para legislar sobre questões que respeitem a edificações ou construções realizadas no seu território, assim como sobre assuntos relacionados à exigência de equipamentos de segurança, em imóveis destinados a atendimento ao público.”

(AI 491.420AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, julgamento em 21-2-2006, Primeira Turma, DJ de 24-3-2006.)

ADMINISTRATIVO. MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE. PEDIDO DE LICENÇA DE INSTALAÇÃO DE POSTO DE REVENDA DE COMBUSTÍVEIS. (...). prequestionados. Requerimento de licença que gerou mera expectativa de direito, insuscetível -- segundo a orientação assentada na jurisprudência do STF --, de impedir a incidência das novas exigências instituídas por lei superveniente, inspiradas não no propósito de estabelecer reserva de mercado, como sustentado, mas na necessidade de ordenação física e social da ocupação do solo no perímetro urbano e de controle de seu uso em atividade geradora de risco, atribuição que se insere na legítima competência constitucional da Municipalidade. Recurso não conhecido.

(RE 235736/MG-MINAS GERAIS, RECURSO EXTRAORDINÁRIO. Relator Min. ILMAR GALVÃO. Julgamento:  21/03/2000, Órgão Julgador:  Primeira Turma. Publicação DJ 26-05-2000 PP-00034, EMENT VOL-01992-03 PP-00549, RTJ VOL-00180-03 PP-01144)

“(...) B) OBJETO DA LEI ESTADUAL

A Lei Estadual no 14.737, de 17.6.2009, cuja cópia foi juntada nas folhas 20-21, alterada pela Lei no 14.868/2009, de 30.9.2009 (fl.22), assim dispõe sobre a matéria impugnada:

Art. 1º Todas as casas lotéricas e agências dos correios em funcionamento no Estado de Santa Catarina ficam obrigadas a possuir serviço de segurança, prestado por vigilantes profissionais, visando à segurança dos usuários, funcionários e proprietários.



(...)

C) EXAME DO PEDIDO DE TUTELA ANTECIPADA

A jurisprudência da Corte tem apreciado diversas situações de aparente conflito de atribuições normativas entre as pessoas jurídicas federadas, no que se refere à regulamentação de horário de funcionamento de empresas e estabelecimentos de natureza comercial.

(...)

É perceptível que o objeto da lei confere poder de polícia administrativa ao ESTADO DE SANTA CATARINA, quando cria exigências para o funcionamento de estabelecimentos comerciais, de entre esses os de natureza postal, em seu território.

Em um juízo superficial, como a situação exige, não identifico fundamento para o exercício da atividade nomogenética do ESTADO DE SANTA CATARINA em sede de “administração ordenadora” no campo da regulamentação da estrutura de funcionamento das agências postais, próprias ou terceirizadas, da ECT. Se competência existisse, talvez ela se coadunasse com a esfera legisferante dos municípios, considerado o conceito jurídico indeterminado de “interesse local”.

A esse respeito, recordo o que já decidiu o STF quando da tentativa do Estado do Piauí de disciplinar o horário de funcionamento de “estabelecimentos comerciais, consumo e assuntos análogos”, sob o pretexto que havia clamor público por conta de elevas taxas de criminalidade. Com isso, a Secretaria Estadual de Segurança baixou ato normativo com esse fim, o qual foi considerado como norma materialmente legislativa e, após sua análise, tida como inconstitucional por invasiva da competência dos municípios. A ementa é suficientemente explicativa:

1. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Impugnação de resolução do Poder Executivo estadual.

2. INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Resolução nº 12.000-001, do Secretário de Segurança do Estado do Piauí. Disciplina do horário de funcionamento de estabelecimentos comerciais, consumo e assuntos análogos. Inadmissibilidade. Aparência de ofensa aos arts. 30, I, e 24, V e VI, da CF. Usurpação de competências legislativas do Município e da União. Liminar concedida com efeito ex nunc. Aparenta inconstitucionalidade a resolução de autoridade estadual que, sob pretexto do exercício do poder de polícia, discipline horário de funcionamento de estabelecimentos comerciais, matéria de consumo e assuntos análogos.”

(ADI 3731 MC, Relator  Ministro Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe-121 11-10-2007)

(...)

Ante o exposto, defiro o pedido de tutela antecipada para suspender os efeitos da Lei Estadual no 14.737, de 17.6.2009, alterada pela Lei no 14.868/2009, de 30.9.2009.

Cite-se o ESTADO DE SANTA CATARINA para responder a ação, no prazo de lei.

Ministro DIAS TOFFOLI

Relator

Administrativo. Município. Horário de funcionamento de estabelecimento comercial. Competência municipal (CF, art. 30, I). Precedentes do STF. Fundamentos da decisão agravada não impugnados. Regimental não provido.

(RE 285449 AgR/SP - SÃO PAULO. AG.REG.NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO
Relator Min. NELSON JOBIM. Julgamento:  17/04/2001. Órgão Julgador:  Segunda Turma. Publicação
DJ 08-06-2001 PP-00014, EMENT VOL-02034-05 PP-00978)

Não pode, assim, o Estado, por intermédio de uma lei estadual de iniciativa do Poder Legislativo, disciplinar e impor restrições à instalação e funcionamento de estabelecimentos ou mesmo de templos religiosos no território dos municípios, sob pena de usurpar competência legislativa que não lhe pertence, o que a tornaria inconstitucional, nos termos do quanto dispõe a melhor doutrina:


Cumpre reiterar, por fim, que no âmbito de sua competência constitucional o Município exerce função de legislar sem submissão hierárquica, sendo inconstitucionais a lei estadual e a lei federal que, desbordando dos limites das respectivas competências, invadirem o campo da competência municipal.

(ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competências na Constituição de 1988. São Paulo: Atlas, 2010, p. 102)

Por competências vedadas aos Estados-Membros, a excluir sua competência residual, devem ser entendidas aquelas conferidas aos outros entes federativos. A óbvia razão para assim entender consiste na constatação de que, em sendo outorgada à União ou aos Municípios um assunto, não pode ele remanescer, restar como aos Estados-membros como um resíduo do jogo de distribuição dos afazeres federativos. (...)”



(LOPES FILHO, Juraci Mourão. Competências Federativas Na Constituição e nos precedentes do STF. Bahia: Jus Podivum, 2012, p. 258)

Desta forma, tem-se que as exigências para obtenção de licença e alvará de funcionamento deverão ser aquelas realizadas por cada Município em suas leis municipais.


Portanto, nosso parecer é contrário ao Projeto de lei n.° 937, de 2015.
É o nosso parecer.
Sala das Comissões, em


Deputado Luiz Fernando

Relator




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