Paper Apresentado no Painel : Avaliação 10 anos do pronaf carlos E. Guanziroli



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PRONAF DEZ ANOS DEPOIS: RESULTADOS E PERSPECTIVAS PARA O DESENVOLVIMENTO RURAL

Paper Apresentado no Painel :

Avaliação 10 anos do PRONAF
Carlos E. Guanziroli1

XLIV Congresso SOBER

Fortaleza

Julho de 2006
Porque te quiero te aporreo!!

Quem desdenha quer comprar!!

1- INTRODUÇÃO

O PRONAF surge numa época (1995) na qual o elevado custo e a escassez de crédito eram apontados como os problemas principais enfrentados pelos agricultores, em particular os familiares. Após 10 anos de execução não cabe nenhuma dúvida que o programa se estendeu de forma considerável por todo o território nacional, ampliou o montante financiado, desenvolveu programas especiais para atender diversas categorias, assumiu a assistência técnica e reforçou a infraestrutura tanto dos próprios agricultores como dos municípios em que se encontra.

O PRONAF destina anualmente recursos para custeio e investimento, financia infra-estrutura e serviços municipais para a realização de obras de infra-estrutura e serviços básicos, capacita e profissionaliza agricultores familiares com a promoção de cursos e treinamentos e financia a pesquisa e extensão rural com a destinação de recursos financeiros para a geração e a transferência de tecnologias para os agricultores familiares (Mattei, 2006).

A quase totalidade dos sub programas do PRONAF adotou, desde o início, uma política de remuneração bastante branda e com alto percentual de subsídio. A fixação da taxa de juros preferencial, subsidiada ou não, bem como o estabelecimento de outras condições especiais de pagamento e operação do crédito, tem várias justificativas e aspectos que merecem ser considerados.

O argumento central era que os produtores familiares, descapitalizados e com baixa produtividade, não estariam em condições de tomar recursos a taxas de mercado para realizar os investimentos em modernização e elevação da produtividade. Pelo menos na etapa inicial do processo de acumulação, seus investimentos não seriam rentáveis nem viáveis se avaliados pela taxa de juros de mercado; seus rendimentos também não seriam compatíveis nem suficientes para reembolsar empréstimos tomados em condições comerciais.

As condições de pagamento e de cobrança de juros são portanto determinantes da dinâmica do PRONAF. Dadas certas taxas de juros e demais condições, os produtores elegerão investimentos compatíveis com o pagamento do crédito.

A teoria econômica da à taxa de juros um papel relevante na eficiência na utilização dos recursos: taxas muito baixas tenderiam a “afrouxar” o rigor na avaliação dos projetos e os recursos passariam a ser utilizados com menos rigor, pois o custo da ineficiência é relativamente baixo. Buainain (1997) descreve esta contradição da seguinte forma: “Taxas de juros mais elevadas produziriam melhor seleção dos projetos, já que apenas os mais rentáveis seriam compatíveis com o pagamento futuro do empréstimo. Os produtores também teriam que estar mais atentos à eficiência na utilização dos recursos. Ou seja, haveria uma tensão permanente entre crédito, taxa de juros, acumulação e eficiência econômica. Quando esta tensão cede demasiado para um lado, por exemplo, com redução de liquidez e taxas muito elevadas, compromete-se o processo de acumulação, já que apenas alguns projetos gerarão fluxos de rendimentos futuros compatíveis com o pagamento dos juros; de outro lado, taxas muito baixas podem produzir desperdício de recursos escassos, seja pela má seleção de projetos seja pelo desvio ou má utilização dos recursos “ (pp 23).

As novas teorias geradas pela economia institucional permitiram perceber que outras variáveis, além da taxa de juros, desempenham papel fundamental no processo de utilização do crédito. Trata-se, na verdade, de avaliar em que medida o contexto no qual estão inseridos os produtores e o próprio desenho institucional dos programas de crédito, induzem ou não o processo de acumulação e o uso eficiente dos recursos.

As pesquisas de avaliação geralmente incluem este elemento institucional, mas abarcam também outras dimensões, como ser: a) análise relacionada à conceituação e desenho das intervenções; b) monitoramento da implementação do programa (avaliação de processo); e c) avaliação da eficiência e eficácia do programa. A primeira busca avaliar se a proposta de programa encontra-se adequada ao problema social no qual pretende intervir. A segunda investiga a eficiência na condução das atividades diárias de gerenciamento do programa e na utilização dos recursos a ele destinados ou, mais especificamente, se o programa foi implementado de acordo com sua conceituação e desenho originais. Por fim, a terceira classe envolve a avaliação da utilidade do programa, isto é, analisa se os resultados alcançados são compatíveis com os desejados ou projetados (avaliação de impacto) e se o programa apresenta uma relação eficiente entre os benefícios ou impactos gerados e os respectivos custos de implementação e monitoramento do mesmo (avaliação da eficiência).

Embora fosse altamente recomendável poder contar com uma avaliação deste tipo para o PRONAF, o curto espaço deste artigo, não permite avançar em todas as linhas propostas. Preferimos nos concentrar, portanto, na última das avaliações propostas: a de eficiência e eficácia. Para isto tentar-se-á avaliar o PRONAF nos últimos dez anos da seguinte forma: no primeiro capítulo comparam-se as liberações de crédito com o custo para o tesouro das mesmas (abrangência versus custo); no segundo capítulo analisa-se a focalização do PRONAF e no terceiro trata-se questão do impacto resumindo um elenco de 13 avaliações realizadas ao longo destes 10 anos por diversas instituições acadêmicas e por autores de diferente extração ideológica. No final debatem-se as perspectivas de integração dos agricultores familiares nas cadeias produtivas e nas políticas de desenvolvimento territorial existentes hoje no Brasil.



2- ABRANGENCIA E CUSTO DO PRONAF.

Por tratar-se de uma política pública que envolve altos custos e subsídios, ela deve ser avaliada constantemente para justificar a sua existência.

A abrangência do programa, no que tange às liberações totais do PRONAF, apresentou um movimento ascendente entre 2000 e 2005 (Tabela 1). De fato, passou-se de uma liberação de R$ 2.189 milhões para R$ 6.300 milhões. Esta é uma modificação da tendência que se verificava anteriormente, visto que a partir de 1999 o Programa começou a apresentar certa estagnação na liberação de recursos.

Um dos maiores entraves para o crescimento do PRONAF tem sido o setor bancário público, responsável pela liberação dos recursos do PRONAF Crédito que resiste à ampliação da sua clientela. Este problema teria sido em parte solucionado com a atuação dos Fundos de Aval que permitiram que se aumentasse a participação dos beneficiários no acesso dos recursos.

Na verdade, conforme reconhece o próprio Relatório Institucional do PRONAF (2002), os bancos são organizações pouco adequadas para liberar recursos a famílias sem condições de lhes oferecer garantias patrimoniais e contrapartidas na tomada dos empréstimos. Petrelli, V (2004) observa que a segmentação do Programa tem provocado impactos interessantes no sentido de que um número crescente de organizações locais ter se envolvido na busca de organizar esquemas de garantia de crédito e também no auxílio aos bancos em tarefas administrativas que ajudam na concessão de crédito. Gera-se paulatinamente uma rede de agentes que envolvem os sindicatos (que atestam o fato de o demandante do crédito ser um agricultor familiar), equipes de prefeituras, além de agentes envolvidos com apoio e monitoramento.
Tabela 1: Recursos Liberados do PRONAF e Valor das Equalizações


Ano

N° Contratos (a)

Montante Crédito(R$milhão) (b)

Equalizações (c )

C/b %

2000

969.000

2.189

1.191

54,4

2001

910,000

2.153

1.268

58,8

2002

953.000

2.405

1.447

60,1

2003

1.138.000

3.807

1.594

41,8

2004

1.611.000

5.747

2.794

48,6

2005

1.800.000

6.300

1.782

28,2

TOTAL

7.381.000

22.601

10.076

44,5

Fonte: Contratos e Montante: Mattei, L (2006) . Equalização: Gasques et al (2006)

As liberações de recursos para os agricultores têm, em contrapartida, um custo para o Tesouro, dado pela necessidade de equalizar com recursos do Orçamento a diferença entre os juros cobrados aos beneficiários (entre 1% e 9% a/a) e a taxa SELIC. O montante destinado à equalização dos juros (Decreto nº. 1946 de 28/01/1996) embora declinante, continua bastante alto se comparado com outras políticas agrícolas. Em média 44,5% do valor liberado destina-se a equalizar juros e rebates de adimplência conforme pode se observar na Tabela 1. Trata-se, portanto de um programa caro e altamente subsidiado que por isso deve ser bem avaliado e ter indicadores de resultados que comprovem sua necessidade.

Além da equalização existe o custo que os Bancos cobram como overhead para emprestar os recursos. O OGU (Orçamento Geral da União) prevê o pagamento aos Bancos pelo seu trabalho de intermediação. Em 2002, para cada empréstimo de custeio dos Grupos C e D o banco recebia 8,99% aa mais uma taxa de administração mensal para cada contrato. No mesmo ano o custo médio por operação girava em torno de 17,83% aa do total emprestado. O Banco do Nordeste paralelamente recebia uma taxa média de 11,97% aa. (Petrelli, V.2004, pp 6).

Abramovay , R (2002 estima valores mais altos para a mesma finalidade: “Para fazer um empréstimo de R$ 1.300,00 o Tesouro gasta R$ 544,36. Desse gasto do Tesouro, a metade vai para o agricultor, sob a forma de rebate por pagamento em dia e subsídio à taxa de juros. A outra metade vai para o Banco do Brasil, a título de spread e de taxa de serviço. Para cada real emprestado a esta categoria de produtores, o Tesouro gasta quarenta e um centavos, dos quais a metade com a intermediação bancária”, (pp. 3).

Teixeira, Erly (2004) calcula que cada real gasto com a equalização gera um crescimento no PIB equivalente a 1,75 vez o gasto com a Equalização da Taxa de Juros (ETJ) na agricultura familiar (AF), e 3,57 vezes o gasto com a ETJ na agricultura comercial (AC). Haveria um aumento na arrecadação de impostos de 16,9% do gasto com a ETJ na agricultura familiar, e de 37,0% do gasto com a ETJ na agricultura comercial. Ou seja, os gastos governamentais com a ETJ seriam parcialmente recuperados com o aumento na arrecadação de impostos.

O multiplicador encontrado para a AC é o dobro do multiplicador da AF. Segundo Teixeira: “A principal razão para isso é o fato de a agricultura comercial pagar juros mais altos e, portanto, apresentar custo de equalização menor. Para dada dotação de recursos, o volume disponibilizado de recursos para AC é maior que o disponibilizado para a AF e, conseqüentemente, os efeitos na economia também são maiores que os proporcionados pela AF. No entanto, os recursos aplicados mediante equalização das taxas de juros na AF geram efeitos positivos relevantes no crescimento da economia”.(pág 9).

Em suma, os recursos liberados pelo PRONAF vêm aumentando, conjuntamente, com o custo que isso representa para o tesouro. Resta avaliar a efetividade deste crédito no processo de geração de renda para os agricultores familiares e no aumento da produção agrícola para o país.
3- FOCALIZAÇAO NOS DIFERENTES GRUPOS DE RENDA E NAS REGIÕES.
Uma das principais críticas feitas ao PRONAF tem sido em relação a um suposto erro ou desvio de foco em relação a algo considerado como ideal de distribuição, em termos regionais e sociais.

Quem melhor resume esta crítica é Petrelli, V(2004) quando observa que, “no leque do universo considerado como sendo o de agricultores familiares o grupo mais economicamente integrado tem recebido as benesses desta integração e conseguiu fazer parte do processo de modernização conservadora. Podemos verificar a alta participação das liberações para fumo e soja sobre o total financiado, lembrando que estes produtos têm ligação direta com a produção agroindustrial e de exportação. Paralelamente, verificamos a baixíssima participação de liberações para a produção de arroz, feijão e outros produtos dirigidos ao mercado interno. Haveria também domínio quase que total dos recursos na região Sul nos primeiros anos de implantação do PRONAF que estaria sendo contrabalançado nos anos posteriores” (pp 7).

Petrelli (2004 op cit) diz que o Programa estaria privilegiando, na verdade, a propriedade familiar "eficiente" em detrimento dos mais fragilizados: pelos dados disponíveis não teriam sido os agricultores do estrato B do projeto FAO/INCRA os mais privilegiados com recursos e sim os do estrato A.

Ao analisar de conjunto ter-se-ia de um lado um PRONAF-Infraestrutura que não apresentaria uma expansão consistente na liberação de recursos mas que atinge as necessidades dos agricultores familiares mais carentes e, de outro o PRONAF-Crédito que expandiria seus beneficiários potenciais mas que não consegue mudar sua lógica de liberação.

Segundo Schneider (2004) “A especialização produtiva gerada pelo PRONAF é a situação em que o agricultor familiar é levado, pela política pública, a plantar o que esta financia. Ou seja, o que é mais fácil e historicamente as instituições bancárias tem tradição de financiamento e de operacionalização” (pág 6). Ou seja, o programa continuaria a fazer mais do mesmo, o que significa continuar financiando o padrão de desenvolvimento vigente.

Lauro Mattei (2006) em trabalho recente encomendado pela SAF fornece informações importantes que revelam que não houve mudança significativa na tendência concentradora descrita antes por Petrelli. Segundo Mattei “Em termos do montante de recursos disponível para cada região geográfica do país, nota-se que, na safra de 1999, quase 50% dos recursos do programa se concentravam na região Sul, enquanto que a região Nordeste respondia por 26%; a Sudeste, por 16%; a Centro-Oeste, 5%; e a região Norte, por apenas 3% do total.Teriam ocorrido algumas alterações, na safra de 2004, porém sem as mudanças necessárias na rota do programa para que efetivamente se transforme em uma política de apoio ao desenvolvimento rural em todas as regiões do país. Assim, percebe-se que, mesmo havendo uma redução dos contratos na região Sul, ela continua concentrando 47% do total dos recursos do programa, enquanto que a região Nordeste diminuiu sua participação de 26%, em 1999, para 18% na última safra agrícola, mesmo que um maior número de agricultores tenha tido acesso ao crédito rural. As regiões Sudeste e Centro-Oeste aumentaram a participação em um ponto percentual e a região Norte aumentou sua participação no volume total dos recursos para 12%”, (pág.18).


Tabela 2: Distribuição Regional dos Recursos do PRONAF




Região

Percentual de Recursos 1999

Percentual de Recursos 2004

Norte

3

12

Nordeste

26

18

Centro- Oeste

5

6

Sul

50

47

Sudeste

16

17

Fonte: Dados extraídos de Mattei, L (2006)
Do ponto de vista do montante de recursos destinado às diversas categorias, os dados de Mattei não revelam que tenha havido grandes alterações. Assim, na safra de 1999, os agricultores enquadrados no grupo D respondiam por 48% do total e os do grupo C, por 22%, revelando que essas duas categorias detinham cerca de 70% do total do crédito disponibilizado pelo programa. O grupo A respondia por 21%; o grupo B, por apenas 1% (primeiro ano de operação dessa modalidade); e o restante dizia respeito aos contratos sem enquadramento definido. Na safra agrícola de 2004, essa trajetória mudou um pouco, sobretudo pela maior participação do grupo B, que passou a responder por 7% do total, ao mesmo tempo em que o grupo D reduzia sua participação em 11% e o grupo A em 13%. O grupo C aumentou sua participação para 25%. O fato mais relevante é que o processo de concentração dos recursos nos grupos C, D e E continua expressivo, que passaram a responder por 74% do total dos recursos disponibilizados na última safra.

Quanto à distribuição do montante de recursos por modalidade de crédito, a proporção entre as duas modalidades permanece praticamente estável, ou seja, o montante total do crédito de custeio ao longo do período considerado corresponde a duas vezes o total do crédito de investimento, embora este último venha melhorando sua participação no volume total.



Tabela 3: Distribuição do PRONAF por categorias de renda.

Categoria

Percentual 1999

Percentual 2004

A

21

13

B

1

7

C

22

25

D

48

37

E

(Outros)

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