Os alicerces da protecção aos refugiados: 1920-1951



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1.1 - Os alicerces da protecção aos refugiados: 1920-1951

1.1 Os alicerces da protecção aos refugiados: 1920-1951


A
Em meados de 1945, mais de 65 milhões de pessoas estavam deslocadas na Europa.

(Foto ACNUR/UN/AUT•30415)
o longo da história, sempre houve pessoas perseguidas pelas suas ideias, pela sua origem étnica, pelas suas crenças religiosas; pessoas obrigadas a colocarem-se em fuga, porque as suas vidas estavam em perigo devido à guerra ou à violação dos direitos humanos mais elementares. Nenhuma região do Mundo, em menor ou maior grau, foi poupada a este fenómeno. Mas, até ao fim da Primeira Guerra Mundial, não existiam padrões universais para protecção dessas pessoas. Os esforços no sentido de protegê-las e auxiliá-las eram, por natureza, localizados e de carácter ad hoc.

Criação da Sociedade das Nações


Com a criação da Sociedade das Nações (1920), a questão dos refugiados começou a ser encarada como pro­blema interna­cional e a ser tratada a esse nível. Mas, mesmo então, o processo de desenvol­vi­mento de um sistema internacional para dar resposta e gerir os problemas dos refugiados foi lento e irregular. A Sociedade das Nações nomeou diversos Altos Comis­sários e Enviados, incumbidos de gru­pos específicos de refugiados, tais como russos, arménios e alemães, mas sem conceber uma abordagem perma­nente.

Em 1921, a fim de estabelecer um núcleo central para a coordenação das acções de assistência, a Sociedade das Nações nomeou Fridtjof Nansen como primeiro Alto Comissário para os Refugiados. Um dos problemas fundamentais enfrentados pelos refugiados e pessoas deslocadas era a inexistência de documentos de identificação reconhecidos internacio­nalmente. Por esta razão, o novo Alto Comissário introduziu o "Passaporte Nansen”. Esta medida possibilitou, a milhares de pessoas, o regresso aos seus países de origem ou o estabelecimento de residência em países terceiros. Representou a primeira de uma longa série de medidas jurídicas internacionais, que ainda se encontram, actualmente, em evolução, destinadas a proteger os refugiados.

Ao longo dos anos seguintes, a Sociedade das Nações instituiu sucessivas organizações e acordos, de modo a lidar com novas situações, referentes a refugiados recém-surgidos.

Segunda Guerra Mundial


Os eventos da Segunda Guerra Mundial e o período imediato do Pós-Guerra originaram as maiores deslocações populacionais forçadas da história contemporânea. Calcula-se que, em Maio de 1945, mais de 40 milhões de pessoas se encontravam deslocadas na Europa, excluindo os alemães em fuga do exército soviético, e os estrangeiros obrigados a trabalhos forçados na própria Alemanha. Existiam, também, cerca de 13 milhões de pessoas de origem alemã (Volksdeutshe) que foram expulsas, nos meses que se seguiram, da União Soviética, da Polónia, da Checoslováquia e de outros países da Europa de Leste, que ficaram conhecidas como “os expulsos” (Vertriebene). Acresce, a este conjunto de pessoas, mais 11,3 milhões de trabalhadores forçados e pessoas deslocadas que os Aliados encontraram a trabalhar nos territórios do antigo Reich1. Além destas pessoas, mais de um milhão de russos, ucranianos, bielorrussos, polacos, estónios, letões, lituanos e outros fugiram do domínio soviético. Entretanto, rebentou a guerra civil na Grécia e surgiram outros conflitos no sudeste da Europa, após a retirada nazi, gerando dezenas de milhares de refugiados. Fora da Europa, a Segunda Guerra Mundial também esteve na origem de deslocações maciças: milhões de chineses foram deslocados de áreas na China controladas pelas forças japonesas2. A movimentação de pessoas através do continente europeu, que se encontrava tão devastado pela guerra, era a principal preocupação das potências aliadas.

Administração das Nações Unidas para o Auxílio e Restabelecimento - ANUAR


Em Novembro de 1943, ainda antes do fim da Segunda Guerra Mundial e do estabelecimento formal da própria Organização das Nações Unidas, em Junho de 1945, os Aliados (incluindo a União Soviética) criaram a Administração das Nações Unidas para o Auxílio e Restabelecimento (ANUAR). Detentora de um vasto mandato de assistência para auxílio e reabilitação das zonas devastadas, a ANUAR não foi criada especificamente como organização de refugiados. Prestava assistência a todos os que se encontravam deslocados devido à guerra e não apenas aos refugiados que tinham fugido dos seus países.

Entre 1944 e 1945, a ANUAR prestou assistência de emergência a milhares de refugiados e pessoas deslocadas em áreas sob o controlo dos Aliados, com excepção do território soviético, onde não estava autorizada a operar. Até ao fim da guerra na Europa, em Maio de 1945, a ANUAR trabalhou estreitamente com as forças aliadas que lhe proporcionavam apoio logístico e material. Em meados de 1945, a ANUAR tinha mais de 300 equipas no terreno.

Quando a guerra terminou, a ANUAR concentrou grande parte dos seus esforços no repatriamento.

Muitos dos desenraizados pela guerra estavam ansiosos por voltar a casa. Os países que tinham concedido asilo a numerosos refugiados, como a Alemanha, a Áustria e a Itália, também queriam que se concretizasse rapidamente o repatriamento destas pessoas. Além disso, os acordos firmados nas conferências de Yalta e de Potsdam, em 1945, apontavam para um repatriamento célere dos cidadãos soviéticos.

De Maio a Setembro de 1945, a ANUAR deu assistência no repatriamento a cerca de sete milhões de pessoas3. Contudo, a ANUAR sentia-se constantemente frustrada pela sua subordinação às forças aliadas. Gradualmente, a ANUAR viu desaparecer o seu prestígio e ficou despojada de capacidade para agir de forma independente. No vácuo que se criou nesta fase inicial, devido à manifesta falta de preparação da ANUAR para tão imensa tarefa, os militares tomaram a seu cargo parte substancial das actividades a favor dos refugiados. Mas os militares pareciam também não estar suficientemente preparados para lidar com as pessoas deslocadas, em particular com a percentagem cada vez maior que não podia ou não iria ser repatriada.

Brusca e impaciente nas suas funções, a administração militar encarava, muitas vezes, os refugiados como um empecilho a ultrapassar4. A operação de repatriamento tornou-se cada vez mais controversa, em particular devido à resistência crescente das populações em causa. Entre aqueles que foram rapidamente repatriados, neste período, contam-se cerca de dois milhões de cidadãos soviéticos, dos quais muitos, sobretudo ucranianos e cidadãos dos estados bálticos, não queriam regressar. Muitas destas pessoas acabaram, eventualmente, por ir parar ao gulag de Estaline. Os europeus de leste não foram repatriados tão rapidamente. Do mesmo modo, muitos deles não queriam voltar para países onde vigoravam regimes comunistas. Todavia, muitos foram repatriados, dando-se pouca importância aos seus desejos pessoais. Embora os países ocidentais não estivessem inicialmente conscientes do que estava a acontecer com muitos daqueles que eram repatriados à força, o governo dos Estados Unidos, em particular, mostrava-se cada vez mais crítico em relação a esses repatriamentos.

Por volta de 1946, surgiu uma azeda polémica sobre se a ANUAR deveria ou não prestar assistência a pessoas que não queriam ser repatriadas. Os países do bloco de leste afirmavam que a assistência devia ser dada apenas a pessoas deslocadas que regressassem ao seu país. Os países do bloco ocidental insistiam que o indivíduo devia poder decidir se queria ou não regressar, não podendo essa opção prejudicar o seu direito a assistência. Por seu lado, o governo dos EUA denunciara a política de repatriamento da ANUAR e os seus programas de reabilitação nos países da Europa do Leste como servindo apenas para reforçar o controlo político soviético sobre esses países5.

A relutância dos refugiados em voltar para os seus países de origem manteve-se um problema dominante nos anos do Pós-Guerra. No seio das próprias Nações Unidas, a questão do repatriamento tornou-se um problema político importante, sendo uma das questões mais contenciosas para o Conselho de Segurança das Nações Unidas durante os primeiros anos da sua existência. A polémica passou para o âmago dos conflitos ideológicos fundamentais que dividiam o Leste e o Ocidente na altura. A questão em causa era determinar se as pessoas deviam ou não ter o direito de escolher o seu país de residência, de fugir à opressão e de exprimir as suas opiniões.

O governo dos EUA, que assegurava 70% do financiamento da ANUAR e muita da sua liderança, recusava-se a prorrogar o mandato da organização para além de 1947 ou a conceder mais apoio financeiro. Para o seu lugar, e perante a oposição inflexível dos países do bloco de leste, os Estados Unidos pressionaram fortemente no sentido de se criar uma nova organização para os refugiados com uma orientação diferente.

Organização Internacional para os Refugiados - OIR


A Organização Internacional para os Refugiados (OIR) foi criada em Julho de 1947, como agência especializada não permanente das Nações Unidas. Quando foi estabelecida, esperava-se que o seu programa estivesse concluído ao fim de três anos, ou seja, a 30 de Junho de 1950.

Apesar do trabalho da OIR se limitar à assistência a refugiados europeus, foi o primeiro organismo internacional a lidar, de forma integrada, com todos os aspectos da questão dos refugiados. As suas funções abrangiam o repatriamento, a identificação, o registo e classificação, cuidados e assistência, protecção jurídica e política, transporte, reinstalação e reintegração. Estas múltiplas funções disfarçavam uma mudança clara de prioridades, passando de uma política de repatriamento, tal como aquela que havia sido levada a cabo pela ANUAR, para uma política de reinstalação em países terceiros, a partir dos países de asilo.

A Constituição da OIR estipulava. como principal objectivo da organização, “encorajar e dar assistência de todas as formas possíveis [aos refugiados], visando o regresso rápido ao país da sua nacionalidade ou ao país onde tinham a sua residência habitual6”. No entanto, tal teria de ser perspectivado à luz da resolução da Assembleia Geral sobre a criação da OIR, na qual se declarava que “os refugiados ou pessoas deslocadas [com objecções válidas] não deveriam ser obrigados a voltar para o seu país de origem7”. Esta mudança de prioridade do repatriamento para a reinstalação foi alvo de críticas pelos países do bloco de leste. Argumentavam que a reinstalação era um meio de aquisição rápida de força de trabalho e de oferecer abrigo a grupos subversivos que poderiam ameaçar a paz internacional. Em suma, a OIR prestou assistência ao repatriamento de apenas 73.000 pessoas e à reinstalação de mais de um milhão. A maioria foi para os Estados Unidos, que receberam mais de 30% da totalidade, bem como para a Austrália, Israel, Canadá e vários países da América Latina.

Era evidente que os anos 50 anunciavam uma nova era de migrações. Um dos motivos para acolher os refugiados consistia nos benefícios económicos que daí advinham, abastecendo o mercado de trabalho com mão-de-obra abundante. Os governos ocidentais argumentavam que a disseminação de refugiados, por todo o mundo, iria fomentar uma distribuição mais favorável da população, descongestionando a Europa e beneficiando “democracias ultramarinas” menos desenvolvidas e subpovoadas8”.

Contudo, a OIR não conseguiu conduzir o problema dos refugiados ao seu termo. No final de 1951, cerca de 400.000 pessoas continuavam deslocadas na Europa, e a organização cessava oficialmente funções em Fevereiro de 1952. Havia um consenso geral quanto à necessidade de manter a cooperação internacional para lidar com o problema dos refugiados, mas havia desentendimentos fundamentais quanto aos objectivos que essa cooperação deveria atingir. Os países do bloco de leste recriminavam a forma como, segundo eles, a OIR era instrumentalizada pelos países do bloco ocidental. Os Estados Unidos, por seu lado, mostravam-se cada vez mais desiludidos, pois financiavam perto de dois terços dos fundos de uma organização cujo custo de funcionamento era superior ao orçamento operacional global das Nações Unidas.

* * *


No início, o objectivo principal da OIR era o repatriamento, mas os desenvolvimentos políticos associados à Guerra Fria inverteram essa tendência, procedendo à reinstalação, noutros países, de indivíduos que tinham "objecções válidas" ao regresso aos seus países de origem. Tais "objecções válidas" incluíam "perseguição ou medo de perseguição, por motivos de raça, religião, nacionalidade ou opiniões políticas."

Contudo, a comunidade internacional ainda não tinha estabelecido uma rede de instituições, de sistemas e de leis que permitisse tratar, de maneira global, o problema dos refugiados. O ponto de viragem deu-se em 1950-1951, com o estabelecimento do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR) e a adopção da Convenção das Nações Unidas relativa ao Estatuto dos Refugiados.


Fonte principal:
SRM 2000 - Cinquenta Anos de Acção Humanitária, ACNUR, Genebra, 2001, pág. 13-37

1 E.Hobsbawm,The Age of Extremes:The Short Twentieth Century, Michael Joseph, Londres, 1994, pág. 50-2; L.W.Holborn, Refugees:A Problem of our Time:The Work of the United Nations High Commissioner for Refugees,1951-1972, 2 Vols, Methuen, Scarecrow Pres, NJ, 1975, pág. 23; G.Loescher, Beyond Charity:International Cooperation and the Global Refugee Crisis, Oxford University Press, Oxford, 1993, pág. 46-54; M.R. Marrus, The Unwanted:European Refugees in the Twentieth Century, Oxford University Press, Oxford, 1985, pág. 296-345; J.G. Stoessinger, The Refugee and the World Community, University of Minnesota Press, Minneapolis, 1956, pág. 45-48.

2 Idém.

3 Holborn, Refugees, pág. 24.

4 Marrus,The Unwanted, pág. 321.

5 Ver na generalidade, Loescher, Beyond Charity,pág 47-49.

6 Constituição da OIR,Artigo 2º (1) (a);Anexo,Artigo 1º C.

7 Resolução da AG da ONU (8/1), § (c)(ii), 12 de Fevereiro de 1946.

8 B.Harrell-Bond,‘Repatriation: Under What Conditions is it the Most Desirable Solution for Refugees? An Agenda for Research’, African Studies Review, vol. 32, nº 1, 1988.

Curso eLearning de Sensibilização sobre Asilo e Refugiados (SAR)

1.1 - Rev. 02.SET.09 - Pág.




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