Nordeste, nordestes: que nordeste



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Nordeste, Nordestes: Que Nordeste?1

Tânia Bacelar de Araújo / Economista e professora do Departamento de Economia da UFPE

1. Introdução


Este trabalho enfoca a trajetória recente, as características atuais e as perspectivas das atividades econômicas desenvolvidas na região Nordeste do Brasil e sua inserção no contexto nacional. Destaca, também, alguns efeitos sociais das mudanças recentes.

O Nordeste aqui considerado inclui os estados que vão do Maranhão à Bahia1 e o período de análise se estende dos anos 60 até 1992.

Apresenta-se uma sucinta descrição da dinâmica geral das atividades econômicas do Nordeste, verificando também o papel que elas desempenharam nos grandes movimentos da economia nacional, desde a fase do chamado “milagre brasileiro” (1968-73), passando pela desaceleração da segunda metade dos anos 70, até a fase de crise e instabilidade, com predomínio da acumulação financeira, dominante nos anos 80 e no início dos 90. Até aí a região será abordada em seu conjunto, utilizando-se, portanto, dados globais, referentes, em sua grande maioria, ao total regional.

Num segundo momento, busca-se avançar na percepção das diferenciações existentes dentro da própria região Nordeste, destacando-se os novos subespaços dinâmicos, as diferentes trajetórias estaduais e metropolitanas, e os focos de resistência a mudanças. A heterogeneidade e a complexidade da dinâmica nordestina aparecerão, nesse instante, com maior clareza.

Uma outra seção será dedicada à observação das articulações econômicas regionais e sub-regionais mais importantes. O Nordeste e seus subespaços serão percebidos, então, em suas tendências de ligações com o exterior e com as demais regiões do próprio Brasil.

A dimensão social e a persistência da pobreza na região serão também analisadas, considerando-se o contexto nacional e as diferenciações internas à região.

Ao longo do trabalho, busca-se destacar, sinteticamente, as constatações mais relevantes, as tendências mais marcantes e as questões que elas suscitam, inclusive para a discussão da Federação brasileira. O papel das políticas públicas será obviamente tratado com particular interesse, dada a importância que a ação estatal teve na conformação da realidade econômica regional.
2. Evolução Recente da Economia Nordestina

Na região Nordeste (20% do território brasileiro), vivem 29% da população do País, originam-se aproximadamente 14% da produção nacional total (medida pelo PIB), 12% da produção industrial e quase 21% da produção agrícola.

Cabe destacar, de início, que na região residem 23% da população urbana do Brasil e 46% de sua população rural. Este último dado contrasta com o do Sudeste, que é responsável por mais de 38% da produção agrícola do País, mas por apenas 21% da população rural nacional. O lento crescimento econômico, que durante muitas décadas caracterizou o ambiente econômico nordestino (GTDN, 1967), foi substituído pelo forte dinamismo de numerosas atividades que se desenvolvem na região, como se verá a seguir. A pobreza continua a ser uma das marcas mais importantes do Nordeste, quando vista no contexto nacional. É um traço antigo que o dinamismo econômico das últimas décadas não conseguiu alterar significativamente.

Levantamento recente do Instituto de Planejamento Econômico e Social – IPEA mostra que, em 1990, dos 32 milhões de brasileiros indigentes, 17,3 milhões estavam no Nordeste (55% do total nacional). Mais de 10 milhões residiam na zona rural da região. Assim, com 46% da população rural brasileira, o Nordeste tem 63% dos indigentes brasileiros que vivem nas áreas rurais. Dos indigentes urbanos do País, quase 46% estão no Nordeste (IPEA, 1993).


2.1 Dinâmica Geral

Coordenado por Celso Furtado, no final dos anos cinqüenta, o relatório do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN), que fundamentou a estratégia inicial de ação da SUDENE, constatava que nas décadas anteriores a característica mais importante da base produtiva instalada na região era seu fraco dinamismo. Enquanto a indústria comandava o crescimento econômico no Sudeste, o velho setor primário-exportador implantado no Nordeste dava mostras de sua incapacidade para continuar impulsionando o desenvolvimento econômico.

Uma das propostas centrais do relatório do GTDN (como ficou conhecido aquele documento) era estimular a industrialização no Nordeste como forma de superar as dificuldades geradas pela velha base agroexportadora nordestina.

A partir dos anos 60, impulsionadas pelos incentivos fiscais (34/18 – Fundo de Investimento no Nordeste - FINOR e isenção do imposto sobre a renda, principalmente), por investimentos de empresas estatais do porte da PETROBRÁS (na Bahia) e da Vale do Rio Doce (no Maranhão), complementados com créditos públicos (do Banco Nacional de Desenvolvimento - BNDES e Banco do Nordeste do Brasil - BNB, particularmente) e com recursos próprios de importantes empresas locais, nacionais e multinacionais, as atividades urbanas (e dentro delas, as atividades industrias) ganham crescentemente espaço no ambiente econômico do Nordeste e passam a comandar o crescimento da produção nessa região brasileira, rompendo a fraca dinâmica preexistente. Entre1967 e 1989, a agropecuária reduziu sua contribuição ao PIB regional de 27,4% para 18,9%, sendo que, em 1990 (ano da seca, que afetou consideravelmente a produção da zona semi-árida), esse percentual caiu para 12,1%. Enquanto isso, a indústria passou de 22,6% para 29,3%, e o terciário cresceu de 49,9% para 58,6%, segundo dados da SUDENE para o período.

No início dos anos 60, a SUDENE, recém-criada, concentrou esforços e recursos federais na realização de estudos e pesquisas sobre a dotação de recursos naturais do Nordeste (em particular de recursos minerais) e na ampliação da oferta de infra-estrutura econômica (transportes e energia elétrica, sobretudo). Tais investimentos tiveram um papel importante para o posterior dinamismo dos investimentos nas atividades privadas, tanto no setor industrial como no setor terciário.

No global, nas décadas dos 60, 70 e 80, o Nordeste foi a região que apresentou a mais elevada taxa média de crescimento do PIB, no Pais. De 1960 a 1988, a economia nordestina suplantou a taxa de crescimento média do País em cerca de 10%; e entre 1965 e 1985, o PIB gerado no Nordeste cresceu (média de 6,3% ao ano) mais que o do Japão no mesmo período (5,5% ao ano) (Maia Gomes, 1991).

A comparação do ritmo de crescimento da produção no Nordeste com o do País mostra claramente que o comportamento prevalecente até os anos 50 não se reitera nas décadas seguintes. Nos anos 60 e 70, as atividades produtivas do Nordeste acompanharam o ritmo de crescimento da produção nacional e, na última década, apresentaram dinamismo superior à média brasileira (Guimarães Neto e Araújo, 1991).

Usando dados da Fundação Instituto Brasiliero de Geografia e Estatística - IBGE e da SUDENE, e comparando o desempenho da economia brasileira no seu total com o de sua parte localizada no Nordeste, Duarte (1989) verifica uma nítida melhoria nos indicadores de participação relativa do Nordeste na economia do País: entre 1970 e 1987, a participação no PIB aumentou de 12,6% para 15,8%; a relação do PIB per capita nordestino com o valor médio do País passou de 45,8% para 54,4%; o peso na produção industrial foi de 9,6% para 10,5%; e na produção terciária, de 12,4% para 15,8%. Além disso, a participação no valor do ICMS arrecadado por todos os estados do Nordeste no total brasileiro cresceu de 9,2% (em 1975) para 12,5% em 1987 (Duarte, 1989).

Apenas no caso da agropecuária, a importância relativa do Nordeste declinou de 22,5%, em 1970, para 19% em 1990, uma vez que outras regiões, especialmente o Centro-Oeste, apresentaram maior dinamismo.

No total, entre 1960 e 1990, o PIB do Nordeste quase sextuplicou, passando de US$ 8,6 bilhões para US$ 50 bilhões (Araújo, 1992).

Cabe salientar que, quando se compara o desempenho das atividades econômicas do Nordeste com a média nacional, verifica-se que a dinâmica regional tendeu a acompanhar as oscilações cíclicas da produção total do País. No “milagre econômico”, o dinamismo nacional se estendeu ao Nordeste: o PIB regional cresceu 7% em termos reais, entre 1967 e 1973, quando a média do País foi 11%.

Quando, após o primeiro choque do petróleo, a economia brasileira desacelerou, descendo de um patamar de crescimento de 11% ao ano para pouco menos de 7% (entre 1974 e 1980), as atividades econômicas implantadas no Nordeste cresceram 7,4% no período.

Já nos anos 80, quando a produção nacional apresentou desempenho ainda mais modesto, a produção nordestina, embora tendo declinado menos que a de outras regiões (especialmente se comparadas suas atividades industriais às do Sudeste), não destoou do padrão nacional.

No início dos anos 90, o aprofundamento da recessão promovido no Governo Collor afetou no mesmo sentido o Brasil e o Nordeste.

O movimento de integração econômica comandado pelo processo de acumulação de capitais do País nas últimas décadas havia, portanto, atingido o Nordeste e “solidarizado” sua dinâmica econômica às tendências gerais da economia nacional, como ressaltaram em seus estudos Oliveira (1990) e Guimarães Neto (1989). Dessa perspectiva e nesse novo momento, uma das teses centrais do GTDN ficou ultrapassada: não se verifica mais o fato de a economia do Nordeste, mergulhada na estagnação, conviver com o forte dinamismo do Centro-Sul. A integração articulou as diversas dinâmicas “regionais”.

Naturalmente, a integração econômica não homogeneizou as estruturas produtivas das diversas regiões do País. Permaneceram diferenciações importantes.

E é justamente em função das particularidades das estruturas produtivas de cada região brasileira que o Nordeste é menos atingido na crise dos anos recentes. A crise tem afetado mais fortemente o setor industrial e, dentro dele, os segmentos produtores de bens de capital e bens de consumo duráveis. Ora, tais segmentos não têm grande presença no tecido industrial do Nordeste (como foi o caso de Manaus, que se especializou na produção de bens duráveis e está sendo duramente atingida pela crise). Assim, ao se especializar mais na produção de bens intermediários, destinando parte importante às exportações, a indústria recentemente instalada no Nordeste resiste melhor aos efeitos da recessão brasileira. Paralelamente, em sua porção oeste e nas margens do submédio São Francisco, o Nordeste implantou moderna agricultura de grãos e importante pólo de fruticultura, ambos para exportação, o que o ajuda a resistir aos efeitos da retração da demanda interna, podendo localizadamente enfrentar melhor a crise nacional. Conforme dados da SUDENE (1992), também o setor dos serviços tem tido desempenho bastante razoável no Nordeste, especialmente a partir da segunda metade dos anos 80, apresentando taxas de crescimento anual positivas e superiores à média do País.
2.2. O Nordeste e as Tendências da Economia Nacional

A partir do dinamismo verificado na base econômica do Nordeste, mesmo considerando a desaceleração resultante dos impactos da crise nacional, a economia da região promoveu mudança importante na composição de sua produção. Ela acompanha, também, nesse ponto, as tendências gerais da economia brasileira, apesar das particularidades locais.

Assim, dos anos do “milagre econômico” até o início da presente década, as atividades agropecuárias perderam peso relativo no PIB do Brasil e também no do Nordeste. As atividades urbanas avançaram mais nos dois casos, embora a indústria tenha se tornado relativamente mais importante no total da produção brasileira (34%, em 1990) do que no Nordeste (30%).

Com isso, quando visto no ambiente econômico nacional, o Nordeste continua sendo relativamente mais importante como região produtora agropecuária (20% do total nacional) do que industrial (12%) ou terciária (15%), segundo dados da SUDENE para 1990 (SUDENE, 1992).2

Contudo, mudanças ocorreram no perfil produtivo da agropecuária nordestina. A partir dos anos 70, enquanto se reduzia a área cultivada com algodão, mamona, mandioca, sisal, expandia-se a área ocupada com cana-de-açúcar, arroz, cacau, feijão, laranja e milho. Ao mesmo tempo, algumas culturas não tradicionais na região, pelo valor de mercado relativamente alto que possuem, apresentaram peso crescente na produção regional: é o caso de frutas como mamão, manga, melancia, uva (nas áreas irrigadas pelo São Francisco), do cacau e abacaxi (em manchas favoráveis do sertão e agreste) e do tomate, café, soja e borracha (em áreas favoráveis do São Francisco, do agreste, do cerrado e da Zona da Mata, respectivamente). Esses produtos representavam, em 1970, apenas 3% do valor da produção agrícola do Nordeste, crescendo seu peso para 13,5% em 1989 (Congresso Nacional, 1993).

Nos anos em que a economia brasileira consolida o mercado interno nacional e promove sua integração produtiva, o Nordeste “engata” na dinâmica nacional, como foi anteriormente ressaltado. Nessa fase, capitais privados buscam novas frentes de investimento em espaços que se situem para além do centro mais industrializado do País, o Sudeste. Verifica-se uma desconcentração da atividade produtiva no País, inclusive da atividade industrial. E esse movimento atinge também o Nordeste (Guimarães Neto, 1990; FUNDAJ, 1992; Oliveira, 1990, dentre outros). Como esse movimento de desconcentração busca predominantemente utilizar recursos naturais disponíveis nas diversas regiões do País, o Nordeste comparece, abrigando alguns pólos importantes de desenvolvimento agroindustrial e industrial, que serão analisados com detalhes mais adiante, quando se examinarem os focos de modernidade surgidos na região nas últimas décadas (item 3.1). No caso da indústria, coube ao Nordeste assumir um novo papel no contexto da divisão inter-regional do trabalho do País. De tradicional região produtora de bens de consumo não-duráveis (têxtil e alimentar, principalmente), vai-se transformando, nos anos pós-60, numa região industrial mais especializada em bens intermediários (Araújo, 1981), com destaque para a instalação do pólo petroquímico de Camaçari, na Bahia, e do complexo minero-metalúrgico, no Maranhão, sem falar do pólo de fertilizantes de Sergipe, do complexo da Salgema em Alagoas, da produção de alumínio no Maranhão, dentre outros.

Nesse contexto, o perfil industrial do Nordeste vem mudando muito, com a perda de posição relativa da indústria de bens não-duráveis de consumo e o crescimento relativo do segmento voltado à produção de bens intermediários, devido ao papel que a região assume no conjunto da indústria nacional. A “nova” indústria financiada pelos incentivos da SUDENE tem esse perfil: foram os segmentos produtores de insumos que receberam a maior parte dos recursos provenientes do sistema 34/18-FINOR.

A nova base agrícola da região também tem essa “vocação” para a produção de produtos cujo beneficiamento se dará fora do Nordeste e, em alguns casos, fora do País. Salvo em casos como o das frutas tropicais, enviadas “in natura” para o mercado consumidor externo, ou da uva, transformada em vinho também no Nordeste, ou do farelo de soja, parte importante da produção agrícola e mineral da região é vendida para ser transformada fora.

Nos anos 70, quando o Estado brasileiro, a partir da estratégia definida no II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), realizou importante programa de investimentos públicos e, com ele, sustentou a dinâmica da economia nacional num contexto internacional de crise, o Nordeste também se incluiu nessa tendência. Nesse momento, a PETROBRÁS comandou, na Bahia, a implantação do pólo petroquímico de Camaçari. A Cia. Vale do Rio Doce implementou o complexo de Carajás, com parte dos investimentos localizando-se no Maranhão. Merecem também referência os investimentos do sistema ELETROBRÁS.

No total da formação bruta de capital fixo, contabilizada pelo IBRE/FGV, que inclui investimentos da Administração Pública e das empresas do Governo, verifica-se que a posição do Nordeste como região recebedora de recursos passou de 13% do total nacional em 1970 para 17% em 1985.

Finalmente, nos anos 80, quando a crise brasileira se aprofundou, excluindo de seus efeitos negativos as atividades de intermediação financeira e os segmentos voltados para a exportação, o Nordeste tendeu a reproduzir esse padrão. Entre 1975 e 1990, o Brasil expandiu suas exportações, mais que triplicando-as: passam de US$ 7,6 bilhões de vendas anuais para US$ 31,1 bilhões. O Nordeste também produziu mais para o exterior, duplicando seu valor exportado que passou de US$ 1,5 bilhão, em 1975, para US$ 3 bilhões, em 1990. Dentro dele, o Estado da Bahia merece referência especial não só porque acompanhou o padrão nacional, triplicando seu valor exportado (de US$ 525 milhões para US$ 1,5 bilhão), mas porque aumentou sua já predominante importância no total vendido pela região no mercado internacional: em 1975, sua economia gerava um terço das exportações nordestinas; em 1990 respondia pela metade do valor exportado por essa região.

No que se refere às atividades de intermediação financeira, elas também tiveram um crescimento excepcional no Nordeste, nas décadas recentes. Enquanto a economia brasileira desacelerou, entrando numa fase recessiva, a intermediação financeira cresceu. No Nordeste também se observa a mesma tendência. Enquanto nos anos 70 e 80, a economia na região cresceu em média 7,6% ao ano, as atividades financeiras, bens imóveis e serviços às empresas, como contabiliza a SUDENE (1992), se expandiram a 10% ao ano.

Como se observa do exposto, as atividades econômicas do Nordeste tendem a acompanhar, no geral, bem de perto as principais tendências da economia brasileira. Guardam, no entanto, certas especificidades importantes, algumas das quais aparecerão com destaque na seção seguinte.

Uma das características especiais da economia do Nordeste é o relevante papel desempenhado nos anos recentes pelo setor público. Claro que em todas as regiões brasileiras o Estado patrocinou fortemente o crescimento econômico. Porém, no Nordeste, pode-se afirmar que sua presença foi o fator determinante da intensidade e dos rumos do dinamismo ocorrido nas últimas décadas. Direta ou indiretamente, foi o setor público quem puxou o crescimento das atividades econômicas que mais se expandiram na região, nos anos 70 e 80, segundo dados da SUDENE (1992): bens imóveis e serviços às empresas; atividades financeiras; produção de energia elétrica e abastecimento de água; serviços comunitários sociais e pessoas; e comércio. Juntas, essas atividades somam dois terços do PIB regional. Em muitas delas, o investimento público foi fundamental. Aliás, o setor público tem no Nordeste um peso maior na formação bruta de capital fixo total do que na média nacional. Investindo, produzindo, incentivando, criando infra-estrutura econômica e social, o Estado se faz presente com grande intensidade na promoção do crescimento da economia nordestina.





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