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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 008.590/2013-3

GRUPO I – CLASSE VII – Plenário

TC 008.590/2013-3

Natureza: Representação.

Entidade: Centrais Elétricas Brasileiras S.A. (Eletrobras).

Interessada: Ecil Informática Indústria e Comércio Ltda.

Advogado constituído nos autos: não há.
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. SUPOSTAS IRREGULARIDADES EM LICITAÇÃO PÚBLICA INTERNACIONAL. AQUISIÇÃO DE RELIGADORES AUTOMÁTICOS TRIFÁSICOS PELA ELETROBRAS (PROJETO ENERGIA +). RECURSOS DO BIRD. MEDIDA CAUTELAR INDEFERIDA. REALIZAÇÃO DE INSPEÇÃO. CONSTATAÇÃO DA AUSÊNCIA DE EQUALIZAÇÃO DE PROPOSTA DE LICITANTE ESTRANGEIRA. DESCONSIDERAÇÃO DOS CUSTOS DE IMPORTAÇÃO E NACIONALIZAÇÃO DOS EQUIPAMENTOS. ACEITAÇÃO DE ATESTADOS DE CAPACIDADE TÉCNICA DA LICITANTE VENCEDORA PARCIALMENTE EM DESACORDO COM AS DISPOSIÇÕES DO EDITAL. NÃO OBSERVÂNCIA DOS PRAZOS E INFORMAÇÕES EXIGIDAS. QUALIFICAÇÃO IRREGULAR DOS ENSAIOS DE TIPO DA LICITANTE VENCEDORA. DIVERGÊNCIA DAS ESPECIFICAÇÕES TÉCNICAS DA PROPOSTA COM A ESTABELECIDA NO EDITAL. INDÍCIOS DE DEFICIÊNCIA NA ANÁLISE TÉCNICA POR PARTE EMPRESA CONTRATADA PELA ELETROBRAS PARA ESSE FIM. OCORRÊNCIAS QUE NÃO RESULTARAM EM PREJUÍZO À ADMINISTRAÇÃO. ECONOMICIDADE E VANTAJOSIDADE DA PROPOSTA VENCEDORA PARA ADMINISTRAÇÃO. AUSÊNCIA DE INDÍCIOS DE MÁ-FÉ OU DE FAVORECIMENTO À LICITANTE VENCEDORA. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DA ADEQUABILIDADE DOS EQUIPAMENTOS ADQUIRIDOS. APURAÇÃO DE EVENTUAL DESCUMPRIMENTO CONTRATUAL POR PARTE DE CONTRATADA. CONHECIMENTO. PROCEDÊNCIA PARCIAL. DETERMINAÇÕES. CIÊNCIAS. AUTORIZAÇÃO DE MONITORAMENTO. COMUNICAÇÕES. ARQUIVAMENTO.
RELATÓRIO
Trata-se de representação formulada pela empresa Ecil Informática Indústria e Comércio Ltda. acerca de possíveis irregularidades ocorridas no âmbito da Licitação Pública Internacional n.º 01/2012, conduzida pela Centrais Elétricas Brasileiras (Eletrobras), no valor orçado de R$ 40.048.750,00, destinada a aquisição de religadores automáticos trifásicos – classes 15 e 36 KV, com recursos financiados pelo Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento Internacional (BIRD).

2. Elaborada segundo as Diretrizes do Bird, a referida licitação está inserida nas ações promovidas pela Eletrobras, por meio do Projeto Energia +, com o objetivo melhorar a performance operacional e financeira, bem assim a governança das seis empresas de distribuição da estatal (Eletrobras Amazonas Energia, Eletrobras Distribuição Alagoas, Eletrobras Distribuição Acre, Eletrobras Distribuição Piauí, Eletrobras Distribuição Rondônia e Eletrobras Distribuição Roraima).

3. Com implantação prevista para o período de 2012 a 2015, o projeto Energia + conta com uma parceria financeira da Eletrobras com o Banco Mundial, com aplicação de recursos totais de até R$ 1.241,3 milhões (US$ 709.3 milhões) e prevê a implantação de um conjunto de ações para redução das perdas elétricas, aumento das taxas de arrecadação e melhoria da qualidade do serviço prestado para os consumidores de energia elétrica.

4. A licitação questionada contempla o fornecimento de 1.479 religadores automáticos trifásicos, distribuídos em seis lotes, que irão integrar as instalações das distribuidoras citadas anteriormente, sendo coordenada pela Diretoria de Distribuição da Eletrobras, cuja área de negócio é responsável, em sua totalidade, pelo aludido projeto.

5. Registre-se que a abertura das propostas ocorreu em 28/9/2012 (peça 1, p. 195) e a ata de julgamento data de 25/10/2012 (peça 1, p. 209), na qual foi considerada como 1ª colocada no certame a empresa Noja Power Switchgear Pty Ltda., sediada na Austrália, com proposta no valor de R$ 23.651.080,34. O contrato foi assinado com a referida empresa em 28/12/2012, conforme extrato no DOU (peça 3), sendo que a presente representação, com data de 15/3/2013, deu entrada neste Tribunal somente em 26/3/2013 (peça 1, p. 1 e 21).

6. No âmbito deste Tribunal, a Secretaria de Controle Externo de Administração Indireta no Rio de Janeiro (SecexEstataisRJ), por meio da instrução constante da peça 4, de 4/4/2013, concluiu que não estavam completamente satisfeitos os requisitos para adoção da medida cautelar requerida pela representante, propondo, por outro lado, a realização de inspeção na Eletrobrás com vistas a verificar a regularidade da licitação em comento.

7. Insta consignar que naquela ocasião, embora a unidade técnica reconhecesse presente o requisito da fumaça do bom direito para adoção da cautelar requerida pela representante, a instrução considerou que a medida poderia resultar em prejuízo ainda maior à Eletrobras (periculum in mora reverso), dentre os quais, em face de que a licitação já estar concluída, a paralisação do contrato firmado com a licitante vencedora e a postergação da fabricação dos equipamentos licitados, o que afetaria a segurança no fornecimento de energia elétrica das distribuidoras contempladas no projeto Energia +.

8. Por meio do Despacho constante da peça 7, de 10/4/2013, conheci da representação e determinei a realização da inspeção proposta pela unidade técnica, o que se concretizou com a elaboração do relatório lavrado pela equipe da SecexEstataisRJ, composta pelos Auditores Federais Daniel da Costa F. de Freitas e Romulo Correia Noblat dos Santos Filho, apresenta suas conclusões e respectiva proposta de encaminhamento.

9. Reproduzo, a seguir, o inteiro teor da percuciente análise promovida pela equipe de inspeção:

1. Introdução



Antecedentes (Deliberação)

1.1 A presente inspeção foi autorizada mediante despacho, de 10/05/2013, do Ministro Relator José Jorge (peça 7), conforme proposta da unidade técnica formulada em instrução inicial (peça 4). A fiscalização tem por finalidade averiguar possíveis irregularidades na Licitação Pública Internacional LPI 001/2012, que tem como objeto a aquisição de 1.471 Religadores Automáticos Trifásicos de 15kV e 36kV, investimento este que faz parte do projeto de melhoria de desempenho das distribuidoras do Sistema Eletrobras (Projeto Energia +) e conta com recursos oriundos de empréstimo contraído junto ao BIRD – Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (Banco Mundial).

Histórico

1.2 A atuação deste Tribunal foi suscitada por representação de licitante desclassificada no certame internacional, a Ecil Informática Indústria e Comércio Ltda., que requereu a adoção de medida cautelar ante a ocorrência, em resumo, das seguintes irregularidades na Licitação em comento: a) ausência de equalização dos valores ofertados pelas licitantes; b) inabilitação indevida da representante; c) qualificação irregular da proposta vencedora no que diz respeito à capacidade técnica; d) qualificação irregular dos ensaios de tipo da licitante vencedora e desqualificação irregular dos ensaios da representante.

1.3 Em instrução inicial (peça 4), no tange à adoção de medida cautelar, a unidade técnica entendeu que, não obstante a presença nos autos do requisito de fumus boni iuris, havia risco de configuração do periculum in mora ao reverso, tendo em vista o risco de prejuízo decorrente de paralisação de contrato de fornecimento e fabricação de equipamentos já em andamento, com impactos para o andamento das melhorias das distribuidoras de energia do sistema Eletrobras no âmbito do Projeto Energia +.

1.4 Dessa forma, propôs-se a realização de inspeção para averiguar as irregularidades noticiadas pela empresa representante, uma vez que os autos não dispunham de elementos suficientes para exame de mérito da questão.

1.5 Por meio de despacho do Ministro Relator (peça 7), a inspeção na Eletrobras foi autorizada, e a Portaria de Fiscalização n. 632, de 2 de maio de 2013 (peça 8), deu início aos trabalhos de fiscalização.

1.6 No decorrer da inspeção, a equipe de fiscalização formalizou três ofícios de requisição à Eletrobras (peças 10, 11 e 12), e obteve como resposta os elementos constantes das peças 13 a 94. A equipe teve também acesso a cópias das pastas de documentos que compõem o processo de licitação LPI 001/2012, bem como teve a oportunidade de obter esclarecimentos do Sr. José Lelis de Morais Jota, Assessor Especial de Suprimento de Material e Serviços das Empresas de Distribuição de Energia (Diretoria de Distribuição da Eletrobras), e de técnicos responsáveis por inspeção na fábrica da Noja Power Switchgear, empresa vencedora da licitação e contratada em 28/12/2012.

Admissibilidade

1.7 De acordo com despacho proferido à peça 7 dos autos, o Ministro-Relator decidiu pelo conhecimento da representação, uma vez preenchidos os requisitos de admissibilidade previstos nos artigos 235 e 237, inciso VII, do Regimento Interno do TCU, c/c art. 113, §1º, da Lei 8.666/93. Sendo assim, revela-se desnecessária nova análise sobre este ponto.

2. EXAME TÉCNICO

a) Equalização irregular de valores das propostas

Das alegações da representante

2.1 Sustenta a representante que, dado tratar-se de licitação internacional, o certame demandaria necessariamente a aplicação de critério ou procedimento de equalização das propostas realizadas por empresas nacionais com as de empresas estrangeiras, no sentido de se obter a correta valoração quanto à economicidade das propostas. Uma das razões primordiais para a necessidade de equalização das propostas deriva da incidência de custos adicionais de importação e nacionalização dos equipamentos por empresas estrangeiras.

2.2 Ressalta que a Comissão de Licitação não considerou, na avaliação das propostas das empresas estrangeiras, os custos de importação/nacionalização dos produtos fabricados, resultando em prejuízo na análise das propostas dos fabricantes de equipamentos nacionais, cujos valores já comportam os custos da tributação incidente sobre a venda ao consumidor final no país.

2.3 Conforme alega, a proposta da empresa vencedora, Noja Power (sediada na Austrália), envolve equipamentos que ainda serão importados daquele país, e foi elaborada, de acordo com os parâmetros estabelecidos no Incoterms (International Commerce Terms, publicado pela Câmara de Comércio Internacional), na condição CIP (Carriage and Insurance Paid to), o que engloba os custos de frete internacional até o porto do comprador e o respectivo seguro de transporte.

2.4 Assim, defende que a Eletrobras, para efetuar uma análise isonômica e efetiva das propostas apresentadas, deveria primeiramente distinguir as participantes entre nacionais e estrangeiras, e em seguida, imputar sobre o valor proposto por estas últimas, os custos incidentes na operação de importação e nacionalização dos equipamentos.

2.4 Cita que a equalização é procedimento previsto na legislação, no art. 42, §4º, da Lei 8.666/93:

Art. 42. Nas concorrências de âmbito internacional, o edital deverá ajustar-se às diretrizes da política monetária e do comércio exterior e atender às exigências dos órgãos competentes.

(...)

§4° Para fins de julgamento da licitação, as propostas apresentadas por licitantes estrangeiros serão acrescidas dos gravames consequentes dos mesmos tributos que oneram exclusivamente os licitantes brasileiros quanto à operação final de venda.

2.5 Com o objetivo de estimar os custos que incidiriam sobre a proposta da Noja Power, a representante apresenta planilha utilizada pela Companhia Energética de Minas Gerais – Cemig (peça 1, p. 221-228). De acordo com simulação apresentada, a representante estima em quase 60% adicionais sobre o valor ofertado pela Noja a incidência de tributos de importação e taxas de nacionalização, o que seria suficiente para descaracterizar a economicidade da oferta da empresa australiana, no valor de US$ 11.648.483,23 (equivalentes a R$ 23.651.080,34).

2.6 A ECIL, que realizou oferta no valor de R$ 34.573.104,00, alega que os custos efetivos da compra dos equipamentos da licitante vencedora chegariam, com os impostos e taxas alfandegárias, a um valor em torno de R$ 37,9 milhões. Dessa forma, aduz que o Erário Público estaria sofrendo prejuízo com a contratação realizada pela Eletrobras.

Das informações coletadas na inspeção

2.7 Primeiramente, buscou-se obter evidências documentais, no processo da LPI 001/2012, de que efetivamente não houve a regular equalização das propostas dos licitantes estrangeiros e nacionais, nos termos do art. 42, §4°, da Lei 8.666/93, ou de que a equalização foi realizada de forma incorreta, como indicou a representante em sua manifestação inicial.

2.8 No volume X do processo de licitação LPI 001/2012 encontram-se os documentos que consubstanciam a análise e julgamento das propostas, quais sejam:

a) Relatório de Julgamento (peça 82, p. 21-31);

b) Análise das propostas (peça 80, p. 10-16 )

c) Relatório de análise da qualificação técnica (peça 80, p. 17-20)

2.9 No Relatório de Julgamento, a Comissão de Licitação realizou análise comercial das propostas, ressaltando comparativos dos valores cotados pelas licitantes em relação ao orçamento estimado pela Eletrobras. Além disso, apontou erros formais nas propostas, como indicação de percentuais de IPI em Estados que possuem isenção e não aplicação de benefício de PIS/COFINS para determinados lotes do certame. Abaixo, destacam-se os valores globais das propostas apresentadas no certame, com as observações feitas pela Comissão de Licitação em relação a impropriedades verificadas na base tributária de algumas propostas, bem como quanto à inclusão dos serviços de treinamento e integração, conforme previsto no item 2, Seção VI (Lista de Serviços Associados) do Edital (peça 1, p. 114):

Empresa

Valor

Observações

Treinamento e Integração

AAB

US$ 15.796.440,00

(R$ 32.073.091,77)



-

ok

Cooper Power Systems

R$ 45.012.216,14

-

ok

ECIL Informática

R$ 34.573.104,00

Considerou 5% de IPI nos lotes 4, 5 e 6; não aplicou benefício PIS/COFINS para lotes 1 e 6.

ok

Engemet

R$ 66.202.205,00

Não apresentou base tributária

ok

Noja Power Switchgear

US$ 11.648.483,23

(R$ 23.654.080,34)



-

Não apresentou valores para treinamento e integração; porém, através de diligência da Comissão, informou que valores estão inclusos no total da proposta.

Schneider Electric

R$ 38.182.255,94

-

ok

2.10 De acordo com a análise da Comissão de Licitação, as planilhas de preços e quantidades foram corretamente preenchidas pelas licitantes, “não havendo a necessidade de correção ou equalização, exceto as propostas da ECIL INFORMÁTICA INDÚSTRIA E COMÉRCIO LTDA, que considerou 5% de IPI nos lotes 4, 5 e 6 e ainda não aplicou o benefício de PIS/COFINS para os lotes 1 e 6 e ENGEMET ENERGÉTICA LTDA que não apresentou base tributária para seus preços”.

2.11 Concluiu que, consideradas as propostas comerciais (análise comercial), apenas as empresas Noja Power, Scnheider Electric e ABB teriam atendido integralmente aos termos do Edital, e que a ECIL, Engemet e Cooper Power Systems atenderam apenas parcialmente o Edital.

2.12 Nos demais documentos que integram o processo licitatório (Análise das Propostas e Relatório de análise de qualificação técnica, peça 80, p. 10-20), não há menção a procedimento de equalização dos valores das propostas de licitantes estrangeiros e nacionais, levando-se em conta a incidência de tributos e outras taxas no processo de importação/nacionalização dos produtos, conforme preconiza o art. 42, § 4º, da Lei 8.666/93.

2.13 Segundo a cláusula 37.1 do Edital (Comparação de Propostas), o contratante deverá comparar todas as propostas que cumpram substancialmente com os Documentos da Licitação – DDL do Edital, de acordo com a cláusula 36 das IAL (Instruções aos Licitantes), para determinar a proposta com menor preço avaliado.

2.14 Conforme se verifica no Relatório de Julgamento da Comissão de Licitação, considerou-se que apenas a Noja Power teria sido considerada apta em todas as dimensões de análise estabelecidas pelo Edital, quais sejam: i) documentação de habilitação (jurídica, financeira, fiscal, trabalhista e declarações); ii) qualificação técnica (atestados de capacidade técnica); iii) qualificação econômico-financeira (análises dos balanços); iv) análise técnica (características técnicas e ensaios dos equipamentos); v) análise comercial (menor preço global).

2.15 Assim, não teria havido necessidade, segundo o Relatório da Comissão, de efetuar a equalização ou correção dos valores das propostas nacionais e estrangeiras, porquanto apenas a vencedora teria sido classificada em todos os requisitos previstos no instrumento convocatório.

Análise

2.16 Preliminarmente à análise da ausência de equalização (ou equalização irregular) dos valores das propostas de licitantes nacionais e estrangeiros, cabe verificar o efetivo impacto dos custos de importação e nacionalização dos religadores trifásicos adquiridos pela Eletrobras junto à Noja Power, com o objetivo de avaliar em que medida a consideração desse ajuste modifica o julgamento da economicidade das propostas apresentadas no certame LPI 001/2012.

2.17 Nesse sentido, solicitou-se à Eletrobras, por meio do Ofício de Requisição n. 2-304, item “c” (peça 11), apresentar demonstrativo dos custos incidentes sobre a aquisição dos equipamentos, que serão suportados pela empresa, em vista das condições de cotação dos valores em base CIP definidos no Edital. Em resposta, a estatal elaborou a seguinte tabela a seguir.

PROPOSTA NOJA POWER






















Lote

Valor Ofertado sem Impostos

I.I.

PIS/COFINS

ICMS

IPI

Total com Impostos

R$

16%

9,25%

10%

5%

R$

Piauí

6.788.782,66

 1.086.205,23

         627.962,40

       817.925,62

       339.439,13

   9.660.315,04

Alagoas

        6.210.704,67

       993.712,75

         574.490,18

         748.277,67

       310.535,23

     8.837.720,50

Amazonas

        5.408.696,49

       865.391,44

 -

 -

 -

      6.274.087,93

Acre

        3.418.075,01

       546.892,00

         316.171,94

         411.816,27

 -

      4.692.955,22

Rondônia

        1.320.284,37

      211.245,50

         122.126,30

         159.070,41

 -

      1.812.726,58

Roraima

           504.437,14

        80.709,94

           46.660,44

           60.775,56

 -

         692.583,08

TOTAL

      23.650.980,34

    3.784.156,85

      1.687.411,26

      2.197.865,52

       649.974,37

    31.970.388,34


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