Natureza: Auditoria Operacional



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Notas

VOTO
Trata-se de relatório de auditoria operacional realizada pela Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação – Sefti para avaliar a efetividade de iniciativas do Ministério da Educação –MEC, do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE e do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira – Inep para promover a abertura dos seus dados governamentais.

2. A fiscalização procurou responder às seguintes questões de auditoria:



Temas

Questões de auditoria

Governança na abertura de dados

1. A alta administração da organização apoia a abertura de dados públicos governamentais?

Preparação para a abertura de dados

2. A organização planeja a abertura de dados públicos que estão sob sua responsabilidade?

Publicação dos dados abertos

3. A implementação da abertura de dados públicos disponibilizados à sociedade pela organização foi realizada de acordo com o planejado e seguindo às boas práticas?

4. A organização fomenta e avalia o uso dos dados públicos que ela disponibilizou em formato aberto?

5. Há bases de dados da organização que possuem relevante interesse coletivo e que ainda não foram disponibilizadas na forma de dados abertos?

3. O relatório de auditoria discorreu sobre definições de dados abertos, princípios e boas práticas afetas ao tema, legislação brasileira, plano de ação nacional sobre governo aberto, assim como critérios e metodologias empregadas neste trabalho de fiscalização.

4. Uma definição de dados abertos, no Brasil, estabelece que “são dados públicos representados em meio digital, estruturados em formato aberto, processáveis por máquina, referenciados na rede mundial de computadores e disponibilizados sob licença aberta que permita sua livre utilização, consumo ou cruzamento” (art. 2º, inciso VI, da Instrução Normativa 4/2012 da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão).

5. Para exemplificar benefícios de iniciativas de utilização de dados abertos, cita-se a solução Find The Best Hospitals, que possibilita ao cidadão londrino que necessita de atendimento médico identificar o melhor e mais próximo hospital a partir da comparação de indicadores baseados na avaliação de pacientes, corpo clínico, estatísticas das cirurgias, taxa de mortalidade e tempo de atendimento (acordão 2.596/2014-Plenário), aplicativos que trabalham com predição de crimes e rankings de escolas e universidades (Find Best University), dentre outros.

6. Como conclusões do presente trabalho de fiscalização, observou-se que a alta administração das instituições fiscalizadas não tem atuado para promover a abertura de dados públicos por meio da definição de diretrizes relativas ao assunto, da instituição de papéis e responsabilidades e da priorização dos recursos necessários. Referidas práticas não foram adotadas no âmbito do MEC, do FNDE e do Inep, fato que indica não se tratar de tema prioritário para as referidas instituições.

7. Um aspecto que retrata a falta de apoio da alta administração, identificado pela equipe de auditoria em uma iniciativa de publicação de dados abertos, foi a ausência de planos para realizar novos hackathons, por parte do Inep, ante a constatação de que, após realização de dois eventos da espécie, não houve continuidade dos projetos desenvolvidos (peça 38, p.16). Em referido evento, “um conjunto de dados públicos é disponibilizado aos desenvolvedores de aplicativos e especialistas no tema escolhido, reunidos num mesmo local durante um determinado período, para que eles construam um protótipo de software utilizando os dados objetos do concurso. Ao final do evento, elege-se e premia-se a melhor solução desenvolvida”.

8. Quanto ao planejamento para abertura de dados, nenhuma das três instituições pensou em ações para viabilizar uma estratégia institucional sobre o tema. Não existem planos de dados abertos (PDA). Mesmo o Inep, que divulga razoável quantidade de conjuntos de dados abertos em seu sítio eletrônico na Internet, não o faz como consequência de planejamento institucional e sistematizado, conforme preconiza o Manual para a Elaboração de Plano de Dados Abertos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG.

9. Planejar a abertura de dados requer ação coordenada e intencional dentro da organização para que não se corra o risco de divulgar dados ou que não tem interesse da sociedade, ou em desacordo com prioridades institucionais, ou, ainda, intempestivos e sem alocação de recursos tecnológicos e humanos que garantam a continuidade de sua publicação. Salienta-se que não se trata de planejamento burocrático e formal, e sim do necessário acordo e consenso para implementar ações estratégicas, explicitadas em planos que possibilitem acompanhamento e mensuração.

10. Na sequência dos achados e conclusões da auditoria, apurou-se que nenhuma das três organizações possui catálogo de dados abertos, instrumento que, conforme boas práticas sobre o tema, possibilita que os dados sejam “localizáveis” na Internet, pois, “se o dado não pode ser encontrado e indexado na web, ele não existe” (David Eaves).

11. O catálogo de dados possibilita simplificação da busca e do acesso ao conjunto de dados publicados e deve estar acessível no portal institucional, ou, em especial, no Portal Brasileiro de Dados Abertos (http://dados.gov.br/dataset), endereço onde estão catalogados vários conjuntos de dados provenientes de diversas organizações públicas. Governos de outros países adotam essa boa prática, a exemplo dos Estados Unidos (http://www.data.gov) e Reino Unido (http://www.data.gov.uk).

12. Quanto à atualização de dados, importante requisito para sua utilidade, constatou-se que nenhuma das três instituições dispõe de mecanismos que possibilitem notificação dos usuários cadastrados quando determinado conjunto de dados é publicado ou atualizado. Para exemplificar, “dos dezessete conjuntos de dados que seriam de responsabilidade do Inep no Portal Brasileiro de Dados Abertos, verificou-se que dez estavam desatualizados em relação aos dados correspondentes no portal da entidade”.

13. No que se refere à publicação de dados de interesse público nos portais das entidades fiscalizadas, verificou-se que a maior parte deles não podem ser considerados abertos porque são de difícil leitura por aplicações automáticas ou ferem princípios afetos ao tema e a Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527/2011). Adicionalmente, características da plataforma de tecnologia da informação não atendem aos princípios de dados abertos e existem relatórios e planilhas em formatos que não são considerados abertos, tais como XLS e XLSX (formatos proprietários de planilha do software Excel da empresa Microsoft) e PDF (Portable Document Format), que é um formato de leitura de documentos desenvolvido pela empresa Adobe.

14. Ao abrir bases de dados, a organização deve estabelecer canais de comunicação com a sociedade, para criar engajamento e ampliar parcerias com possíveis interessados no uso de dados do governo. O MEC e FNDE não realizam iniciativas de fomento ao uso de dados abertos pela sociedade, até porque “os dados publicados por essas organizações em seus portais não estavam disponíveis em formatos aderentes às boas práticas relacionadas ao tema”.

15. Quanto ao Inep, constatou-se que ações de incentivo ao uso de dados abertos são consequência de esforços isolados de uma diretoria específica da entidade, sem caracterizar iniciativa de cunho institucional.

16. Outro ponto que merece destaque é que “a abertura de dados sobre temas educacionais que apresentam evidente interesse coletivo pode economizar tempo e recursos aos gestores públicos na produção de informações agregadas e consolidadas, pois possibilitaria ao próprio interessado (pesquisador, organização da sociedade civil, jornalista, etc) gerar as suas análises com base nos dados primários, coletados diretamente da fonte. Dessa forma, a Administração Pública ficaria desonerada de produzir informações complexas apenas para atender ao solicitante, em consonância com o disposto no art. 11, § 6º, da Lei 12.527/2011”.

17. Em que pese referida estratégia de eficiência, apenas informações relacionadas ao Exame Nacional do Ensino Médio – Enem estão publicadas na forma de dados abertos.

18. Outras informações de interesse coletivo na área de educação não atendem a este formato, a exemplo de informações acerca do Fundo de Financiamento Estudantil (Fies), do Programa Universidade para Todos (ProUni), do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) e do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec). Assim, ficam prejudicadas análises de desempenho desses programas do governo, além de se dificultar o controle social em temas de relevância para o país.

19. Quanto à questão do interesse coletivo por informações, destaco transcrição de relato de participante do hackathon promovido pelo Inep em 2013, que também coordenou o Observatório da Educação da ONG Ação Educativa (peça 53, p. 2), acerca do ProUni, já que expressa com propriedade necessidades de informações de uma cidadã acerca de um programa do governo:

“Os dados oferecidos no site correspondem somente a uma fração muito pequena das informações geradas pelo programa. Há apenas informações quantitativas gerais por unidade da federação e municípios, mas não há a discriminação das entidades que ofertaram o benefício. Para acompanhamento dessa política pública, o site fornece informações insuficientes. Seria possível, além de oferecer os dados das instituições de ensino que receberam estudantes, fornecer o perfil desses estudantes (sexo e cor, por exemplo), informar a quantidade de bolsas por tipo de curso, além de informações sobre o acompanhamento dos estudantes (se concluíram ou não os cursos). Cabe registrar que as instituições que ofertam bolsas recebem isenções de tributos, e este montante não está disponível para acompanhamento da política. ”

20. Conforme metodologia de auditorias operacionais deste Tribunal, o relatório preliminar foi submetido aos gestores das três instituições, que se manifestaram, em essência, de acordo com as conclusões e propostas de encaminhamento formuladas pelos auditores. Entretanto, solicitaram que a elaboração dos planos de dados abertos fossem ações predecessoras das demais propostas, e revisaram prazos de cumprimento das determinações necessárias às correções das impropriedades verificadas.

21. Por fim, não posso deixar de destacar a qualidade do trabalho realizado em tema tão relevante para a Administração Pública, por considerar que as possibilidades de uso de dados abertos são inúmeras e favorecem as iniciativas inovadoras na prestação de serviços públicos, a transparência da gestão, a prestação de contas, o controle social e modernização da gestão pública.

Ante o exposto, voto por que seja adotado o acórdão que submeto à apreciação deste colegiado.

TCU, Sala das Sessões, em 25 de novembro de 2015.

ANA ARRAES

Relatora


ACÓRDÃO Nº 3022/2015 – TCU – Plenário
1. Processo TC 008.801/2015-0.

2. Grupo I – Classe V – Auditoria Operacional.

3. Interessado: Tribunal de Contas da União – TCU.

4. Unidades: Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE, Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira – Inep e Ministério da Educação – MEC.

5. Relatora: ministra Ana Arraes.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação – Sefti.

8. Representação legal: não há.

9. Acórdão:

VISTO, relatado e discutido este relatório de auditoria operacional realizada para avaliar a efetividade das iniciativas do Ministério da Educação – MEC, do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE e do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira – Inep para promover a abertura dos seus dados governamentais.

ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pela relatora e com fundamento no art. 43, incisos I e II, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, incisos II e III, do Regimento interno, em:

9.1. determinar ao MEC, ao FNDE e ao Inep que, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias:

9.1.1. em atenção ao art. 6º, inciso I, do Decreto-Lei 200/1967, c/c o art. 8º, § 3º, incisos II, III e VI, da Lei 12.527/2011, e com base nas orientações do Manual para a Elaboração de Plano de Dados Abertos do MPOG, elaborem e iniciem a execução de plano de dados abertos alinhado com as estratégias corporativa e de tecnologia da informação, contemplando, por exemplo, os seguintes pontos: definição dos dados a serem abertos; critérios utilizados para priorização dos dados a serem abertos; análise de risco de abertura de dados protegidos por sigilo ou de caráter pessoal; estratégia definida para abertura dos dados, com respectivo plano de ação, que contenha prazos e responsáveis pela implementação; modelo de sustentação, de modo a assegurar o fluxo de atualização e manutenção dos dados; estrutura de governança, forma de monitoramento e controle; e canais de comunicação e participação social, de forma a possibilitar diálogo com consumidores dos dados abertos pela organização;

9.1.2. em atenção ao art. 8º, §3º, inciso VI, da Lei 12.527/2011, c/c os arts. 3º, inciso I, e 6º, incisos VI e VII, alíneas “b” e “e”, da IN SLTI/MPOG 4/2012, adotem providências para atualizar os conjuntos de dados sob sua responsabilidade publicados no Portal Brasileiro de Dados Abertos, tendo em vista a atribuição definida na seção 7 do Plano de Ação da Inda de novembro de 2012 e na seção 6 da Cartilha Técnica para Publicação de Dados Abertos no Brasil;

9.2. determinar ao MEC que, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias após o término da elaboração do plano de dados abertos do órgão, em atenção ao art. 7º, inciso IV, e ao art. 8º, § 3º, incisos II e III, da Lei 12.527/2011, e para cumprir o compromisso “2.8. Dados Educacionais Abertos” assumido pelo Brasil com a Open Government Partnership/OGP no âmbito do 2º Plano de Ação para Governo Aberto, publique, na forma de dados abertos, os dados primários que originam as informações contidas no Painel MEC, ainda que em infraestrutura diferente da que apoia a referida ferramenta;

9.3. determinar ao FNDE e ao Inep que, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias após o término da elaboração dos respectivos planos de dados abertos, em atenção ao art. 8º, § 3º, incisos II e III, da Lei 12.527/2011, divulguem em formato aberto os dados que já estão publicados nos respectivos portais das entidades na Internet em formatos proprietários e não legíveis por máquina, tais como XLS, XLSX e PDF;

9.4. determinar ao MEC e ao FNDE que, em conjunto, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias após o término da elaboração dos respectivos planos de dados abertos, em atenção ao art. 8º, caput, c/c § 1º, inciso V, c/c § 3º, incisos II e III, da Lei 12.527/2011, publiquem as informações do Fies, do ProUni, do Pnae, do Fundeb e do Pronatec na forma de dados abertos, tendo em vista o interesse geral por informações desses temas, podendo, para isso, usar como referência as informações já publicadas nos respectivos portais e as bases de dados de sistemas eletrônicos da área de educação, a exemplo do Siope, do SIGPC e do Sigef;

9.5. recomendar ao MEC, ao FNDE e ao Inep que:

9.5.1 de modo a cumprir o disposto na Lei 12.527/2011, art. 8º, § 3º, incisos II e III, em consonância com o Referencial Básico de Governança Aplicável a Órgãos e Entidades da Administração Pública elaborado pelo TCU, práticas L3.2 e L4.1, e com a metodologia Odra do Banco Mundial, Parte B, seção 1 – Senior Leadership (Liderança Sênior – tradução livre), promovam, com o devido comprometimento da alta administração, a:

9.5.1.1. definição de diretrizes e estratégias para publicação de dados abertos;

9.5.1.2. institucionalização de papéis e responsabilidades voltados especificamente para divulgação de dados em formato aberto;

9.5.1.3. priorização e alocação dos recursos necessários para desenvolvimento das ações institucionais de abertura de dados;

9.5.2. elaborem e divulguem em seus portais na Internet catálogo específico de dados abertos e procedam à integração dos mesmos com o Portal Brasileiro de Dados Abertos, à semelhança das orientações contidas no documento “Manual dos dados abertos: governo” e na Cartilha Técnica para Publicação de Dados Abertos no Brasil da SLTI/MPOG;

9.5.3. adotem procedimentos para notificar os usuários quando os conjuntos de dados publicados sofrerem alguma atualização, a exemplo da boa prática adotada pelo Office of the Chief Technology Officer, do Distrito de Columbia nos Estados Unidos, mencionada no Manual de Dados Abertos: governo, do W3C – Escritório Brasil;

9.5.4 com base nas boas práticas contidas na metodologia Odra do Banco Mundial, Parte B, Seção 6 – Civic Engagement and Capabilities for Open Data (Engajamento Cívico e Capacidades para Dados Abertos – tradução livre) e no documento “Manual dos dados abertos: governo”, promovam ações institucionais de divulgação e de fomento à utilização dos seus dados abertos, a exemplo da realização de seminários, palestras, eventos, premiações, dentre outras ações que promovam o ecossistema de dados abertos em benefício da sociedade;

9.6. autorizar a Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação – Sefti a:

9.6.1. divulgar as informações presentes no relatório de auditoria, a fim de fomentar a abertura de dados na Administração Pública Federal; e

9.6.2 monitorar o cumprimento das determinações deste acórdão;

9.7. arquivar os autos.
10. Ata n° 48/2015 – Plenário.

11. Data da Sessão: 25/11/2015 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-3022-48/15-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (na Presidência), Walton Alencar Rodrigues, José Múcio Monteiro e Ana Arraes (Relatora).

13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.

13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.



(Assinado Eletronicamente)

RAIMUNDO CARREIRO



(Assinado Eletronicamente)

ANA ARRAES



Vice-Presidente, no exercício da Presidência

Relatora

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

LUCAS ROCHA FURTADO



Procurador-Geral, em exercício


i Uma API (Application Programming Interface ou Interface de Programação de Aplicativos) é um conjunto de rotinas e padrões estabelecidos por um software para a utilização das suas funcionalidades por aplicativos que não pretendem envolver-se em detalhes da implementação do software, mas apenas usar seus serviços. De modo geral, a API é composta por uma série de funções acessíveis somente por programação e que permitem utilizar características do software menos evidentes ao usuário tradicional (https://pt.wikipedia.org/wiki/Interface_de_programa%C3%A7%C3%A3o_de_aplica%C3%A7%C3%B5es).

ii Captcha, segundo a Wikipédia, é um acrônimo da expressão “Completely Automated Public Turing test to tell Computers and Humans Apart” e consiste em um teste de desafio cognitivo. Um tipo comum de captcha requer que o usuário identifique as letras de uma imagem distorcida, às vezes com a adição de uma sequência obscurecida das letras ou dos dígitos que apareçam na tela (https://pt.wikipedia.org/wiki/CAPTCHA).

iii Uma URL (Uniform Resource Locator) é o endereço de um recurso disponível em uma rede, seja ela internet ou intranet. Em outras palavras, URL é um endereço virtual com um caminho que indica onde está o que o usuário procura e pode ser tanto um arquivo quanto uma máquina, uma página, um site, uma pasta etc. URL também pode ser o link ou endereço de um site (www.significados.com.br/url).

iv Uma URL persistente (PURL) é uma URL que redireciona solicitações de um recurso de usuário requisitado pela Web ao local correto. Destina-se a permanecer constante mesmo quando suportada por uma infraestrutura web em constante mudança que pode provocar alterações de servidores ou hosts dos websites, tendo em vista que não aponta diretamente para o recurso Web, mas, sim, para um tipo de serviço Web conhecido como um serviço de resolução intermediária, que resolve a PURL com o endereço atual do recurso e, em seguida, redireciona a solicitação (http://www.techopedia.com/definition/5185/persistent-url-purl – tradução livre).

v O Fies (Fundo de Financiamento Estudantil) “é um programa do Ministério da Educação destinado a financiar a graduação na educação superior de estudantes matriculados em instituições não gratuitas”, sendo operado pelo FNDE desde 2010 (sisfiesportal.mec.gov.br/fies.html).

vi O Enem (Exame Nacional do Ensino Médio) foi criado em 1998 com o objetivo de avaliar o desempenho do estudante ao fim da escolaridade básica e é utilizado como critério de seleção para os estudantes que pretendem concorrer a uma bolsa no Programa Universidade para Todos (ProUni). Podem participar do exame alunos que estão concluindo ou que já concluíram o ensino médio em anos anteriores (portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&id=183&Itemid=414).

vii O ProUni (Programa Universidade para Todos) é um programa do Ministério da Educação, criado pelo Governo Federal em 2004, que concede bolsas de estudo integrais e parciais em instituições privadas de ensino superior, em cursos de graduação e sequenciais de formação específica, a estudantes brasileiros, sem diploma de nível superior (siteprouni.mec.gov.br).

viii O Pnae (Programa Nacional de Alimentação Escolar) foi implantado em 1955 e contribui para o crescimento, o desenvolvimento, a aprendizagem, o rendimento escolar dos estudantes e a formação de hábitos alimentares saudáveis, por meio da oferta da alimentação escolar e de ações de educação alimentar e nutricional. São atendidos pelo Programa os alunos de toda a educação básica (educação infantil, ensino fundamental, ensino médio e educação de jovens e adultos) matriculados em escolas públicas, filantrópicas e em entidades comunitárias (conveniadas com o poder público), por meio da transferência de recursos financeiros (www.fnde.gov.br/programas/alimentacao-escolar).

ix O Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação) “é um fundo especial, de natureza contábil e de âmbito estadual (um fundo por estado e Distrito Federal, num total de vinte e sete fundos), formado, na quase totalidade, por recursos provenientes dos impostos e transferências dos estados, Distrito Federal e municípios, vinculados à educação por força do disposto no art. 212 da Constituição Federal. Independentemente da origem, todo o recurso gerado é redistribuído para aplicação exclusiva na educação básica” (www.fnde.gov.br/financiamento/fundeb/fundeb-apresentacao).

x O Pronatec (Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego) foi criado com o objetivo de expandir, interiorizar e democratizar a oferta de cursos de educação profissional e tecnológica no país, além de contribuir para a melhoria da qualidade do ensino médio público. O programa busca ampliar as oportunidades educacionais e de formação profissional qualificada aos jovens, trabalhadores e beneficiários de programas de transferência de renda (pronatec.mec.gov.br/institucional-90037/o-que-e-o-pronatec).”





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