Natureza: Auditoria Operacional



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205. Sendo assim, a partir das nuvens de palavras ilustradas nas figuras 6, 7 e 8, observou-se que os termos “fies”, “enem”, “prouni”, “pronatec” e “censo_escolar” estão destacados em relação aos demais, o que representa a ocorrência frequente desses temas educacionais nas solicitações de bases de dados analisadas no âmbito do presente achado.

206. Diante disso, entende-se que, além do interesse genérico por informações dos cinco temas mais frequentes listados na Tabela 5, configura-se o interesse específico pela extração de conjuntos de dados relacionados a pelo menos três desses temas: o Fies, o ProUni e o Pronatec, além do Enem, que já foi omitido da análise por já ter dados abertos pelo Inep.

207. No que diz respeito ao Fies, esse interesse pode ser exemplificado nos pedidos de acesso informação citados a seguir:

Com a finalidade de realizar pesquisas acadêmicas, gostaria de solicitar ao MEC o número de contratos do FIES firmados com cada instituição de ensino superior (IES) desde sua criação (1999).   Já solicitei essa informação ao FNDE, porém eles me enviaram apenas dados consolidados por estado ou por ano (em anexo). Gostaria dos dados desagregados por IES a cada ano ou semestre.

[...]

Gostaria de obter a série com os valores individuais dos contratos do Fies e o percentual financiado, bem como os valores individuais das bolsas concedidas pelo Prouni e o percentual da bolsa, identificados os cursos e as IES



[...]

Gostaria de saber qual é o numero de contratos FIES por instituição de ensino cadastrada e também o valor total desses contratos nos últimos 3 anos

[...]

Gostaria de receber algumas informações sobre o FIES que não estão disponíveis no site do FNDE e nem do MEC. As informações que preciso são:



1- Quantidade de novos contratos do FIES nos últimos anos, e o último dado disponível. Se possível, informar qual era a quantidade de novos contratos FIES por mês para o ano de 2014.

2 - Número de contratos ativos do FIES (excluindo egressos e alunos desistentes).

3 - Número mais recente de novos contratos e contratos ativos por estado e curso (excluindo egressos e alunos desistentes).

4 - Quantidade de IES que oferecem FIES, e quantidade de IES que oferecem FIES condicionadas a algum termo de ajustamento de conduta (TAC).

5 - Valores financiado de FIES (repasse) nos últimos.

6 - Quantidade de contratos ativos de FIES de acordo com as notas dos CPCs dos cursos oferecidos (nota 3, 4, 5, SC).

7 - Percentual do valor total de contrato com atraso acima de 360 dias e 60 dias (série histórica).

8 - Mensalidade média do aluno FIES, por curso e região, e aumento nos últimos anos.

9 – Perfil do aluno financiado: percentual que fizeram ENEM, renda familiar, percentual que vem de escolas públicas, idade média.

10- Quantidade de contratos ativos e valor total de repasse entre as maiores IES nos últimos anos.

208. No entanto, no portal do Fies (http://sisfiesportal.mec.gov.br/) não constam informações sobre o programa na forma de dados abertos. Por sua vez, foi localizado no Painel MEC um único indicador relativo a quantidade de contratos do programa, representando, portanto, dados agregados, o que vai de encontro ao 1º princípio dos dados abertos (“primários”).

209. Em relação ao ProUni, dados do programa também são objeto de pedidos de acesso a informação, conforme exemplo a seguir:



Solicito MICRODADOS INDIVIDUAIS DOS INSCRITOS NO Prouni desde o início do Programa (2005 até o presente). Solicito NOME, CPF, NOTA NO ENEM (nota total e detalhada por provas), INFORMAÇÕES DEMOGRÁFICAS disponíveis (NASCIMENTO, IDADE, GENERO, RAÇA, MUNICIPIO, ONDE CONCLUIU O ENSINO MÉDIO) OPÇÕES DE CURSOS ESCOLHIDOS, CURSO MATRICULADO, tipo de bolsa concedido (parcial, integral ou não concedida). Peço informações de todos os que aplicaram para o Prouni, independente da bolsa ter sido concedida ou não. Caso NOME E CPF não possam ser divulgados, solicito uma máscara que ligue os identificadores dos microdados do ProUni aos identificadores dos dados do ENEM.

210. Constatou-se que há informações disponíveis no portal do programa (http://prouniportal.mec.gov.br/dados-e-estatisticas). É possível, por exemplo, visualizar o total de bolsas ofertadas por UF e município anualmente desde 2005, além de alguns gráficos resultados de consultas, tais como tipos de bolsa por região ou bolsas por raça e cor, etc.

211. No entanto, tais informações não estão disponíveis em formato aberto, apresentando resultados em formato PDF ou em gráficos estáticos (imagens). Além disso, tratam-se de informações totalizadas que não permitem outras formas de combinação para realizar análises sobre o desempenho do programa, o que dificulta o controle social efetivo. É o que comenta, por exemplo, uma das participantes do hackathon promovido pelo Inep em 2013, e que também coordenou o Observatório da Educação da ONG Ação Educativa (peça 53, p. 2), conforme transcrição a seguir:

Os dados oferecidos no site correspondem somente a uma fração muito pequena das informações geradas pelo programa. Há apenas informações quantitativas gerais por unidade da federação e municípios, mas não há a discriminação das entidades que ofertaram o benefício. Para acompanhamento dessa política pública, o site fornece informações insuficientes. Seria possível, além de oferecer os dados das instituições de ensino que receberam estudantes, fornecer o perfil desses estudantes (sexo e cor, por exemplo), informar a quantidade de bolsas por tipo de curso, além de informações sobre o acompanhamento dos estudantes (se concluíram ou não os cursos). Cabe registrar que as instituições que ofertam bolsas recebem isenções de tributos, e este montante não está disponível para acompanhamento da política.

212. No que diz respeito ao Pronatec, a operacionalização desse programa envolve transferências diretas de recursos e bolsas de estudo, razão pela qual ele é objeto de interesse de solicitações de informações tanto por estudantes bolsistas quanto pelas instituições de ensino e pesquisadores interessados no ensino técnico. Um exemplo de pedido de informação pode ser ilustrado a seguir:

Números do PRONATEC    Informações em planilha eletrônica (formato xls, cvs ou ods), POR MUNICÍPIO, de 2011 a 2014 detalhando:  - nr. de matriculados  - nome do eixo tecnológico  - tipo de curso (técnico/qualificação)  - nome do curso  - tipo de instituição (estadual, federal, particular, etc)  - nome da instituição  - nivel de escolaridade do matriculado  - carga horária do curso

213. Consultando-se o portal do Pronatec na internet (http://pronatec.mec.gov.br), constatou-se a inexistência de informações sobre o programa na forma de dados abertos. Nem mesmo o Painel MEC dispõe de informações sobre o referido programa educacional.

214. De acordo com um dos auditores do TCU lotado na SecexEducação, unidade técnica especializada no controle externo da área de educação, apesar de existirem dados sobre educação profissional no Sistema Nacional de Informações da Educação Profissional e Tecnológica (Sistec), há carência de informações sobre o Pronatec para a sociedade, de modo que a abertura de dados desse programa seria bem-vinda (peça 52).



215. Após confirmado o interesse por dados do Fies, do ProUni e do Pronatec nas bases dos auditados, procedeu-se à identificação dos temas educacionais mais frequentes nas bases de dados do próprio TCU, quais sejam as manifestações à Ouvidoria e as denúncias e representações formuladas ao referido órgão de controle. Como resultado, foram obtidas as seguintes nuvens de palavras:



Figura 9 - Nuvem de palavras obtida a partir dos registros da Ouvidoria do TCU quanto a temas educacionais




Figura 10 - Nuvem de palavras obtida a partir do assunto de processos de denúncias e representações ao TCU quanto a temas educacionais

216. Da análise dessas nuvens, torna-se evidente o interesse por informações referentes a dois temas educacionais inicialmente listados entre os cinco mais frequentes da Tabela 5, quais sejam a alimentação escolar, que é objeto do Pnae, e o Fundeb. Tendo em vista a natureza das duas bases do TCU, é de se supor que o interesse dos cidadãos por informações dos temas educacionais registrados nessas bases esteja mais voltado para o exercício do controle social do que para o pedido de acesso a informações, segundo ocorre nas bases de dados do e-Sic.

217. No que tange ao Pnae, esse interesse com viés de controle social pode ser exemplificado na manifestação endereçada à ouvidoria do TCU transcrita a seguir:



O município de [...], por intermédio de seu portal [...] nao disponibiliza as informacoes requeridas pela LRF, com transparencia da gestao fiscal, incorrendo na sanção prevista no art.73 C. Os cidadaos de [...], cidade com cerca de 16 mil habitantes, após o prazo decorrido de 4 anos da vigencia da LC 131/2009, nos termos do art.72-B, nao tem nenhuma informacao no Portal, por exemplo, de quem executa o Programa Nacional de Alimentacao Escolar, qual empresas foram contratadas, que tipo de licitacao ocorreu e outras informacoes. Ha varios contratos em vigor utilizando verbas federais e repasses do FNDE, FNAS, alem de outras transferencias voluntarias da Uniao em vigor, com repasse de verbas federais, em que pese o descumprimento da LRF.

218. Examinando-se o portal do Pnae na internet (http://www.fnde.gov.br/programas/alimentacao-escolar), verificou-se a existência de informações sobre o programa, tais como repasses financeiros, porém algumas delas são disponibilizadas por meio de planilhas eletrônicas em formato proprietário (XLSX) e de relatórios em formato PDF, o que contraria as boas práticas de dados abertos.

219. Quanto ao Fundeb, há relatórios gerais em área específica do portal do FNDE (http://www.fnde.gov.br/financiamento/fundeb/fundeb-apresentacao), mas também disponíveis apenas em formatos não abertos, tais como PDF e XLSX. Um exemplo referente à dificuldade de se trabalhar com dados do Fundeb em formato PDF é relatado no seguinte pedido de acesso a informações formulado ao MEC e depois encaminhado ao FNDE:

Para uma pesquisa da [... universidade ...] necessito dos seguintes dados informados pelos municípios para o SIOPE no exercício de 2012, 2013 e 2014: Valor PREVISTO para a receita do FUNDEB, por município.

Eu necessito dos dados por município, se possível em formato excel ou TXT.

Sei que é possível consultar a informação dos municípios sobre o FUNDEB no site do FNDE (https://www.fnde.gov.br/siope/dadosInformadosMunicipio.do). Porém nesse site a consulta deve ser feita individualmente para cada município, e portanto, teria que efetuar mais de 5 mil consultas. Isso porque o site do FNDE não dispõe de facilidade para consultar dados em massa.

Dessa forma estou solicitando que seja disponibilizado para mim essa informação, que pode ser em formato texto ou Excel. Por favor, reforço para que os dados sejam disponibilizados em formato aberto, pois em outro protocolo os dados foram disponibilizados em pdf, impossibilitando o tratamento.

Por fim, gostaria que fosse incluída na consulta a identificação do município (código IBGE, Nome do município e UF).

220. Além disso, investigou-se informações do Fies, do Pnae, do ProUni, do Pronatec e do Fundeb já disponíveis no Portal Brasileiro de Dados Abertos. Assim, em 3/8/2015 foi realizada consulta no referido Portal a fim de verificar a existência de conjuntos de dados relacionados aos temas mencionados, cujos resultados foram detalhados na peça 49.

221. Nesse sentido, constatou-se a existência de recursos que não representam todo o universo dos dados aos quais se referem, não atendendo ao 1º princípio de dados abertos (“completos”). Além disso, observou-se a existência de recursos que contêm dados agregados, o que vai de encontro ao 2º princípio de dados abertos (“primários”). A tabela a seguir resume essas constatações:



Temas

Quantidade de conjunto de dados

Quantidade de recursos

Princípio(s) de dados abertos não atendido(s)

Fies

2

4

completos: 2 recursos
primários: 4 recursos

ProUni

2

10

completos: 4 recursos

primários: 10 recursos



Pnae

2

6

primários: 6 recursos

Fundeb

3

12

primários: 12 recursos

Pronatec

1

1

completos: 1 recurso
primários: 1 recurso

Tabela 6 - Situação dos conjuntos de dados no Portal Brasileiro de Dados Abertos referentes aos programas avaliados

222. De qualquer forma, ainda que todos esses conjuntos de dados e recursos estivessem totalmente aderentes aos princípios de dados abertos, entende-se que o número de recursos disponíveis no referido portal contendo dados que fazem referência aos temas listados na Tabela 6 é muito pouco a ser apresentado pelo Poder Público à sociedade ante à grande quantidade de informações sobre esses temas educacionais que são passíveis de publicação na forma de dados abertos.

223. Ante o exposto, resta claramente evidenciada a necessidade de serem publicadas mais informações sobre os temas listados na Tabela 6 na forma de dados abertos, tendo em vista a reduzida quantidade de informações sobre esses temas passíveis de serem obtidas a partir de portais público na internet, bem como o evidente interesse coletivo sobre informações desses programas, conforme detectado no âmbito deste achado.

Sistemas de Informação da área da educação

224. Além de informações sobre os temas educacionais contidas nos respectivos portais na internet, constatou-se que determinados sistemas de informação da área da educação apresentam diversos dados sobre os temas tratados no âmbito deste achado.

225. O Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (Siope), que é um sistema eletrônico operacionalizado pelo FNDE, possibilita a coleta, o processamento, a disseminação e o acesso público às informações referentes aos orçamentos de educação da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Entre os objetivos específicos desse sistema, constam monitorar a aplicação dos recursos do Fundeb e favorecer a publicidade e transparência na gestão dos recursos públicos da educação, incluindo transferências de recursos do FNDE ao Pnae. O acesso aos relatórios e consultas do sistema pode ser realizado por meio do endereço “https://www.fnde.gov.br/siope/”.

226. Apesar de possibilitar a consulta pública a muitas informações orçamentárias sobre educação no país, a maioria dos relatórios gerados pelo sistema estão disponíveis em formato PDF ou são apresentados na própria tela do sistema, o que dificulta o reaproveitamento dos dados. Além disso, algumas consultas do sistema, tais como “Demonstrativo FUNDEF/FUNDEB” ou “Dados informados pelos Municípios”, na opção “Relatórios Municipais”, precisam ser feitas município a município, o que dificulta a análise sistêmica desses dados. Tal dificuldade pode ser exemplificada nos pedidos de acesso à informação listados a seguir:

Sou pesquisador e gostaria de obter a base integral do sistema SIOPE de orçamentos públicos em educação. Gostaria de obter os dados municipio a municipio, compreendendo recursos das três esferas para os últimos cinco anos. Gostaria de receber os dados em formato aberto (arquivos tipo texto como csv).

227. Além do Siope, outros sistemas de informação que já contém informações educacionais disponíveis ao público são o Sistema de Gestão de Prestação de Contas (SIGPC) e o Sistema Integrado de Gestão Financeira (Sigef).

228. O SIGPC, também mantido pelo FNDE, destina-se ao apoio na elaboração, na remessa e no recebimento de prestações de contas pelos gestores, bem como ao acompanhamento dessa prestação de contas, com análises e emissão de pareceres pelos conselhos de controle social. Navegando-se pelo sistema, é possível consultar informações do Pnae e do Pronatec.

229. O sistema possui um módulo público, qual seja o “SIGPC - Acesso Público” (https://www.fnde.gov.br/sigap/sistema.pu?operation=localizar). Algumas consultas, inclusive, possibilitam a geração de planilhas, porém elas são geradas em formato proprietário. Além disso, não é possível gerar planilhas para todas as consultas disponibilizadas pelo sistema, o que contraria o 1º princípio de dados abertos (“completos”). Assim, apesar de tais informações serem públicas, elas não estão em formato aberto.

230. Quanto ao Sigef, que abrange as execuções financeiras dos programas educacionais, verificou-se a existência de consulta que permite acesso a dados detalhados da liberação de recursos para diversos programas, incluindo Pnae, Fundeb e Pronatec (https://www.fnde.gov.br/sigefweb/index.php/liberacoes). É possível selecionar informações por estado, por município, até mesmo por instituição de ensino, mostrando, inclusive, o extrato de conta corrente da instituição beneficiada.

231. Nesse sistema, os relatórios podem ser gerados em arquivos em formato Excel ou em PDF, mas não em formato aberto. Além disso, para determinadas consultas, há restrições que impedem a extração de todo o conjunto de dados. Exemplo disso, é a impossibilidade de realizar, em uma única operação, a extração de todas as liberações de recursos aos municípios relacionadas aos programas educacionais.

232. Percebe-se, portanto, que os sistemas de informação abordados neste achado têm grande potencial de serem fornecedores de dados abertos educacionais, inclusive sobre alguns dos temas listados na Tabela 6 deste relatório. A tabela abaixo resume essa relação:








Programas







Pnae

Fundeb

Pronatec

Sistemas de informação

Siope

X

X




Sigef

X

X

X

SIGPC

X




X

Tabela 7 - Relação entre sistemas de informação e programas educacionais

233. Em vista disso, apesar de não disponibilizarem as informações sobre programas da área da educação na forma de dados abertos, o Siope, o Sigef e o SIGPC podem ser considerados boas fontes de informações no âmbito do planejamento da abertura de dados do Pnae, do Pronatec e do Fundeb.



Causas

  1. não identificada.

Efeitos e riscos decorrentes da manutenção da situação encontrada

a) dificuldade de uso e compartilhamento das informações publicadas sobre temas educacionais (potencial);

b) dificuldade no exercício do controle social por meio do uso dos dados publicados sobre temas educacionais (potencial).

Conclusão

234. A inexistência de informações de temas educacionais, na forma de dados abertos, que despertam relevante interesse coletivo, além de contrariar a Lei 12.527/2011 e de onerar a Administração Pública na tarefa de produzir informações complexas para atender necessidades específicas dos solicitantes, dificulta o uso e o compartilhamento das informações desses temas para diversas finalidades, a exemplo do desenvolvimento de aplicações automatizadas que poderiam prestar serviços à sociedade com base nesses dados, de pesquisas acadêmicas produzidas pelas universidades, do jornalismo de dados e do controle social exercido pelos cidadãos e por organizações não-governamentais.

235. Conforme evidenciado no âmbito do presente achado, identificou-se que o Fies, o ProUni, o Pnae, o Fundeb e o Pronatec contemplam informações que despertam relevante interesse coletivo. Constatou-se, também, que já existem informações sobre tais temas publicadas em portais da internet ou passíveis de serem consultadas pela sociedade por meio de sistemas eletrônicos da área da educação, tais como o Siope, o SIGPC e o Sigef. No entanto, conforme assevera o art. 8º, § 3º, incisos II e III, da referida Lei, os dados referentes a esses temas também devem ser obrigatoriamente divulgados em formato aberto.

236. Ante todo o exposto, será feita proposta de determinação ao MEC e ao FNDE para que publiquem as informações do Fies, do ProUni, do Pnae, do Fundeb e do Pronatec na forma de dados abertos, podendo, para isso, usar como referência as informações já publicadas nos respectivos portais, bem como as bases de dados de sistemas eletrônicos da área de educação.



Propostas de encaminhamento

237. Determinar ao MEC e ao FNDE, que, em conjunto, no prazo de 180 dias após o término da elaboração dos respectivos planos de dados abertos, em atenção ao art. 8º, caput, c/c § 1º, inciso V, c/c § 3º, incisos II e III, da Lei 12.527/2011, publiquem as informações do Fies, do ProUni, do Pnae, do Fundeb e do Pronatec na forma de dados abertos, tendo em vista o evidente interesse geral e coletivo por informações desses temas, podendo, para isso, usar como referência as informações já publicadas nos respectivos portais, bem como as bases de dados de sistemas eletrônicos da área de educação, a exemplo do Siope, do SIGPC e do Sigef.



6. Análise dos comentários dos gestores

238. Em decorrência do procedimento previsto no parágrafo 185 do Manual de Auditoria Operacional, aprovado pela Portaria-Segecex 4, de 26/2/2010, e da existência de propostas de deliberação deste relatório que podem gerar impacto às atividades do MEC, do FNDE e do Inep, e considerando o disposto nos parágrafos 144 a 147 das Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União, aprovadas pelas Portarias - TCU 280/2010 e 168/2011, o relatório preliminar da presente fiscalização (peça 57) foi submetido aos gestores das três organizações fiscalizadas, a fim de que eles pudessem se pronunciar sobre as conclusões e sobre as propostas de encaminhamento inicialmente formuladas pela equipe de auditoria.

239. O MEC, o FNDE e o Inep manifestaram-se, respectivamente, por meio do Ofício SE-GAB 1.051/2015 (peça 66), do Ofício Presidência/FNDE/MEC 303/2015 (peça 64) e do Ofício Audin/Gabinete/Inep 2.446/2015 (peça 65), que encaminha a Comunicação Interna 1.014, todos datados de 24/9/2015.

Manifestações do MEC e do FNDE

240. No que diz respeito aos comentários proferidos pelo MEC e pelo FNDE, ambos afirmaram não ter identificado óbices aos encaminhamentos propostos pela equipe de auditoria (peças 64, p. 1 e 66, p. 1). No entanto, sugeriram que as ações propostas nos encaminhamentos previstos no relatório preliminar sejam iniciadas após a elaboração dos respectivos planos de dados abertos, pois esses planos seriam ações predecessoras das demais. Além disso, solicitaram a revisão do prazo para cumprimento da determinação proposta no item 241 do aludido documento (peça 57, p. 52). Afirmaram, ainda, que o atendimento a esses itens supriria as necessidades apontadas nas propostas contidas nos itens 242 e 243 daquela versão do relatório.



Análise

241. Diante dos argumentos proferidos pelo MEC e pelo FNDE, no que diz respeito às determinações propostas no relatório preliminar, as sugestões feitas por essas organizações foram acatadas, de modo a vincular o prazo de conclusão dessas propostas à elaboração dos planos de dados abertos. Ressalte-se, porém, que tal vinculação não será feita para as propostas de recomendação, tendo em vista que a definição dos respectivos prazos de implementação encontra-se dentro da esfera de discricionariedade dos gestores.

242. Além disso, considerando que a capacidade de atendimento dessas organizações às deliberações do TCU é um aspecto importante que deve ser considerado na proposição do prazo de cumprimento das determinações, optou-se por acatar a dilação do prazo de atendimento do item 241 do relatório preliminar, vinculando-se, também, ao término da elaboração do plano de dados abertos do MEC.

Manifestações do Inep

Item três da Comunicação Interna 1014 (peça 65, p. 2)

243. A entidade contesta uma das conclusões do TCU, a qual dispõe que a publicação de uma razoável quantidade de conjuntos de dados abertos no portal da própria entidade não foi fruto de um planejamento institucional e sistematizado. Segundo o Inep, há a percepção de que existe um processo de produção de dados abertos acompanhado e determinado pela alta administração, razão pela qual foi reconstituído o Comitê de Tecnologia da Informação que tem, entre suas atribuições, elaborar e desdobrar os planos de TI e elaborar o Plano de Dados Abertos do Instituto, conforme consta do item três da Comunicação Interna 1.014 (peça 65, p. 2).

244. O Instituto reforça a sua percepção ao apresentar diversas iniciativas que objetivam promover a disseminação e a utilização de dados produzidos e coletados pelo Instituto, tais como a plataforma “Devolutivas Pedagógicas”, o sistema de consulta a informações e estatísticas educacionais denominado InepData, o “Painel Educacional”, que apresenta informações agregadas sobre a educação no Brasil, o Portal Ideb, entre outros.

Análise

245. A conclusão de que não há um planejamento institucional e sistematizado para promover a abertura de dados no Inep decorreu, principalmente, do fato de o Inep não ter elaborado o seu PDA. Constatou-se que as ações identificadas, ainda que associadas a processo razoavelmente organizado no âmbito de cada diretoria, nasceram de iniciativas locais, não havendo um plano de natureza institucional que envolva, de forma articulada, as diversas áreas de negócio e o setor de TI da entidade, conforme dispõe o Manual para a Elaboração de Plano de Dados Abertos publicado pelo MP.

246. Por seu turno, as plataformas e sistemas de informação mencionados pelo Inep, embora sejam iniciativas louváveis no que tange à divulgação de dados educacionais, não podem ser consideradas soluções que disponibilizam dados abertos, em essência, por não atenderem aos princípios de dados abertos descritos nos itens 19.1 a 19.8 do presente relatório de fiscalização. O atendimento a todos esses princípios é considerado pré-requisito para que um dado seja considerado efetivamente aberto. Por essas razões, manteve-se tal conclusão na versão final do relatório de auditoria.

Item cinco da Comunicação Interna 1014 (peça 65, p. 3)

247. No que concerne à responsabilidade pela manutenção dos dados produzidos pelo Inep no Portal Brasileiro de Dados Abertos, a autarquia informou que não integra o Comitê Gestor da Inda e que as ações decorrentes desse comitê e a divulgação desses dados eram, até o momento, desconhecidos pela entidade. O Instituto alegou, também, que não foi consultado formalmente quanto ao fornecimento de informações e dados para publicação nesse portal, concluindo que não há negativa de reconhecimento de responsabilidade por parte da entidade, visto que nem mesmo o órgão responsável pela gestão do portal conhece a origem dos dados publicados. Por fim, entendeu que há ausência de instruções sobre a atribuição e o processo de trabalho adequado para a manutenção e atualização do conjunto de dados publicados por parte da Inda.



Análise

248. Concorda-se com o Inep no que se refere à ausência de negativa do Instituto para assumir a responsabilidade pela atualização dos dados publicados no Portal Brasileiro de Dados Abertos, pois, de fato, ele não tinha conhecimento de que alguns conjuntos de dados por ele produzidos estavam catalogados no referido portal. Por esse motivo, reformulou-se o conteúdo do parágrafo 134 do presente relatório.

249. De qualquer forma, em que pese o Inep não fazer parte do Comitê Gestor da Inda, ele é responsável por manter atualizados, no Portal Brasileiro de Dados Abertos, os conjuntos de dados que produz, devendo, para tanto, seguir as orientações da Cartilha Técnica para Publicação de Dados Abertos no Brasil (peça 17).

250. Por fim, ao contrário do que alegou o Inep, é preciso registrar que o órgão responsável pelo portal alega conhecer a origem dos dados publicados, conforme registrado no parágrafo 133 deste relatório de fiscalização.

251. Item seis da Comunicação Interna 1014 (peça 65, p. 3)

252. O Inep demonstrou ter dúvidas quando aos dados em formato não aberto encontrados pela equipe de auditoria e que deveriam ser transformados para o formato aberto. Entendeu, também, que os dados do Instituto estão, em sua grande maioria, no formato aberto, concordando que há necessidade de adequação às orientações da SLTI/MP e às boas práticas de dados abertos. No entanto, o Inep ressaltou que nem todos os dados do portal precisam ser transformados em dados abertos, pois são, na realidade, derivados dos dados primários (microdados).



Análise

253. De fato, o Inep possui uma razoável quantidade de dados abertos, que são os seus microdados, conforme denominado pelo próprio Instituto. Segundo a visão da equipe de auditoria, esses dados atendem aos princípios de dados abertos. No portal da entidade, há ainda outros dados que não necessariamente atendem a esses princípios, tais como as sinopses estatísticas (http://portal.inep.gov.br/basica-censo-escolar-sinopse-sinopse), que são dados derivados. Esses dados, por princípio, não podem ser transformados em dados abertos.

254. No entanto, tais dados devem ser divulgados para a sociedade em formato aberto, ainda que não atendam a todos os princípios de dados abertos, conforme estabelecido pelo art. 8º, § 3º, inciso II, da Lei 12.527/2011. Nesse contexto, cabe trazer o conceito de “formato aberto” estabelecido pela IN – SLTI/MP 4/2012, art. 2º, inciso IV:

IV – formato aberto: formato de arquivo não proprietário, cuja especificação esteja documentada publicamente e seja de livre conhecimento e implementação, livre de patentes ou qualquer outra restrição legal quanto à sua utilização.

255. Diante disso, os exemplos de dados apontados pela equipe de auditoria (parágrafo 169 deste relatório), que foram publicados em formato proprietário no seu portal da internet, devem ser disponibilizados também em formato aberto. Em seus comentários, o Inep não deixou claro se esses dados eram derivados ou não. Contudo, independentemente disso, eles e outros dados que eventualmente não foram identificados neste relatório de auditoria também devem ser publicados em formato aberto.

Item sete da Comunicação Interna 1014 (peça 65, p. 3)

256. O Inep solicita revisão do texto que determina o prazo de 180 dias para a elaboração e execução do PDA, sugerindo a alteração para que esse prazo seja concedido para que a entidade elabore o seu plano e inicie a sua execução.



Análise

257. Tendo em vista que o prazo de 180 dias pode ser insuficiente para que o Instituto elabore o seu PDA e execute todas as ações nele previstas, foi alterada a redação da proposta de encaminhamento contida nos itens 95 e 265.1 do presente relatório de fiscalização.



7. Conclusão

258. A presente auditoria operacional teve por objetivo avaliar a efetividade das iniciativas conduzidas pelo MEC, pelo FNDE e pelo Inep para promover a abertura dos seus dados governamentais. Assim, verificou-se que as organizações fiscalizadas adotaram reduzido número de ações para suportar a divulgação de informações públicas na forma de dados abertos. Por consequência, ainda há poucos conjuntos de dados disponíveis e aderentes às boas práticas sobre o tema.

259. Algumas das situações encontradas no âmbito desta fiscalização contribuem para esse quadro. A ausência de papéis e responsabilidades definidos para a abertura de dados é indício de que o tema ainda não é tratado com a devida importância pela alta administração de cada uma das instituições auditadas, as quais atuaram de modo insuficiente para fortalecer e disseminar internamente a cultura de dados abertos (Achado 1, Seção 3.1). Por sua vez, a inexistência de planejamento institucional específico que organize a abertura de dados no MEC, no FNDE e no Inep torna mais difícil a publicação de dados abertos de maneira sustentável no âmbito dessas organizações (Achado 2, item 4.2).

260. Ainda assim, mesmo sem governança e planejamento adequados relacionados à abertura de dados, foram identificados dados publicados de forma aderente aos princípios de dados abertos, em especial os “microdados” disponibilizados pelo Inep em seu portal na internet. Contudo, as organizações fiscalizadas deixaram de adotar práticas que podem elevar a visibilidade e o potencial de uso e compartilhamento dos conjuntos de dados publicados, tais como a elaboração do catálogo de dados abertos (Achado 3, item 5.1) e a disponibilização de dados atualizados (Achado 4, item 5.2) e em formatos editáveis por softwares não proprietários (Achado 5, item 5.3).

261. A publicação de dados abertos governamentais aderente às boas práticas que tratam do tema é uma ação importante, porém não é suficiente para que os benefícios decorrentes da abertura sejam efetivamente alcançados. É necessário que seja dada ampla divulgação aos dados abertos na medida em que eles sejam disponibilizados à sociedade. Além disso, é preciso que as organizações responsáveis pelos dados incentivem, institucionalmente, o seu uso e compartilhamento, de modo a serem plenamente aproveitadas por universidades, jornalistas de dados, empresas, organizações não-governamentais, entre outros possíveis interessados, algo que não foi adequadamente feito pelo MEC, pelo FNDE e pelo Inep (Achado 6, seção 5.4).

262. Ressalte-se, ainda, que um dos objetivos deste trabalho consistiu em identificar temas educacionais de relevante interesse coletivo cujos dados poderiam ser alvo de abertura pelas organizações responsáveis. Dessa forma, ao abrir dados do Fies, do ProUni, do Pnae, do Fundeb e do Pronatec, conforme proposto neste relatório, o MEC e o FNDE, além de cumprir a Lei 12.527/2011, possivelmente reduzirão o esforço de produzir informações complexas relativas a esses temas, pois tais informações poderão ser obtidas pelos próprios interessados a partir dos respectivos dados primários publicados em formato aberto (Achado 7, item 5.5).

263. De modo geral, pode-se dizer que a abertura de dados públicos no âmbito do MEC, do FNDE e do Inep ainda está em estágio inicial, embora, seja devido registrar que o Inep tem adotado mais iniciativas de dados abertos em relação aos demais. As avaliações feitas ao longo do presente trabalho sinalizam que ainda há muito a ser feito pelas organizações fiscalizadas para que possam disponibilizar, de maneira sustentável, informações de interesse geral e coletivo na forma de dados abertos, como preconiza a Lei de Acesso à Informação.

264. Com o objetivo de contribuir para a melhoria desse cenário, serão propostas deliberações que tem por objetivo propiciar melhores condições às organizações fiscalizadas para que as informações públicas sejam amplamente divulgadas na forma de dados abertos. Como potenciais benefícios desta auditoria, cita-se o aumento na quantidade de informações educacionais publicadas na forma de dados abertos, sobretudo aquelas que são de relevante interesse coletivo, de forma a possibilitar maior transparência e controle social da gestão das políticas públicas da área de educação, bem como o desenvolvimento de aplicações automatizadas que forneçam serviços úteis aos cidadãos.


8. Proposta de encaminhamento

265. Determinar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento interno do TCU, ao MEC, ao FNDE e ao Inep que, no prazo de 180 dias:

265.1. em atenção ao art. 6º, inciso I, do Decreto-Lei 200/1967 c/c o art. 8º, § 3º, incisos II, III e VI, da Lei 12.527/2011, e com base nas orientações contidas no Manual para a Elaboração de Plano de Dados Abertos do MP, elaborem e iniciem a execução de plano de dados abertos alinhado com as estratégias corporativa e de tecnologia da informação, contemplando, por exemplo, os seguintes elementos (Achado 2, item 4.1):

265.1.1. definição dos dados a serem abertos;

265.1.2. critérios utilizados para priorização dos dados que serão abertos;

265.1.3. análise de risco de abertura de dados protegidos por sigilo ou de caráter pessoal;

265.1.4. estratégia definida para abertura dos dados, com respectivo plano de ação que contenha prazos e responsáveis pela implementação;

265.1.5. modelo de sustentação, de modo a sustentar o fluxo de atualização e manutenção dos dados;

265.1.6. estrutura de governança, forma de monitoramento e controle;

265.1.7. canais de comunicação e participação social, de forma a possibilitar o diálogo com os consumidores dos dados abertos pela organização.

265.2. em atenção ao art. 8º, §3º, inciso VI, da Lei 12.527/2011 c/c os arts. 3º, inciso I, e 6º, incisos VI e VII, alíneas “b” e “e” da IN – SLTI/MP 4/2012, adotem as providências necessárias para atualizar os conjuntos de dados sob sua responsabilidade que foram publicados no Portal Brasileiro de Dados Abertos, tendo em vista a atribuição definida na seção 7 do Plano de Ação da Inda, de novembro de 2012, e na seção 6 da Cartilha Técnica para Publicação de Dados Abertos no Brasil (Achado 4, item 5.2).

266. Determinar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento interno do TCU, ao MEC que, no prazo de 180 dias após o término da elaboração do plano de dados abertos do órgão, em atenção ao art. 7º, inciso IV, e ao art. 8º, § 3º, incisos II e III, da Lei 12.527/2011, e a fim de cumprir o compromisso “2.8. Dados Educacionais Abertos” assumido pelo Brasil com a OGP no âmbito do 2º Plano de Ação para Governo Aberto, publique, na forma de dados abertos, os dados primários que originam as informações contidas no Painel MEC, ainda que em infraestrutura diferente da que suporta a referida ferramenta (Achado 5, item 5.3).

267. Determinar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento interno do TCU, ao FNDE e ao Inep que, no prazo de 180 dias após o término da elaboração dos respectivos planos de dados abertos, em atenção ao art. 8º, § 3º, incisos II e III, da Lei 12.527/2011, disponibilizem em formato aberto os dados que já estão publicados nos respectivos portais das entidades na internet em formatos proprietários e não legíveis por máquina, tais como XLS, XLSX e PDF. (Achado 5, item 5.3).

268. Determinar, com fulcro no art. 43, inciso II, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, ao MEC e ao FNDE que, em conjunto, no prazo de 180 dias após o término da elaboração dos respectivos planos de dados abertos, em atenção ao art. 8º, caput, c/c § 1º, inciso V, c/c § 3º, incisos II e III, da Lei 12.527/2011, publiquem as informações do Fies, do ProUni, do Pnae, do Fundeb e do Pronatec na forma de dados abertos, tendo em vista o evidente interesse geral e coletivo por informações desses temas, podendo, para isso, usar como referência as informações já publicadas nos respectivos portais, bem como as bases de dados de sistemas eletrônicos da área de educação, a exemplo do Siope, do SIGPC e do Sigef (Achado 7, item 5.5).

269. Recomendar, com fulcro no art. 43, inciso II, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, ao MEC, ao FNDE e ao Inep que:

269.1. de modo a cumprir o disposto na Lei 12.527/2011, art. 8º, § 3º, incisos II e III, em consonância com o Referencial Básico de Governança Aplicável a Órgãos e Entidades da Administração Pública, elaborado pelo TCU, práticas L3.2 e L4.1, e com a metodologia Odra do Banco Mundial, Parte B, seção 1 – Senior Leadership (Liderança Sênior – tradução livre), promovam, com o devido comprometimento da alta administração, a (Achado 1, item 3.1):

269.1.1. definição de diretrizes e estratégias para publicação de dados abertos;

269.1.2. institucionalização de papéis e responsabilidades voltados especificamente para divulgação de dados em formato aberto;

269.1.3. priorização e alocação dos recursos necessários para o desenvolvimento das ações institucionais de abertura de dados.

269.2. elaborem catálogo específico de dados abertos e os disponibilize em seus portais na internet, bem como procedam à integração dos mesmos com o Portal Brasileiro de Dados Abertos, à semelhança das orientações contidas no documento “Manual dos dados abertos: governo” e na Cartilha Técnica para Publicação de Dados Abertos no Brasil da SLTI/MP (Achado 4, item 5.1);

269.3. adotem procedimentos para notificar os usuários quando os conjuntos de dados publicados sofrerem alguma atualização, a exemplo da boa prática adotada pelo Office of the Chief Technology Officer, do Distrito de Columbia nos Estados Unidos, mencionada no Manual de Dados Abertos: governo, do W3C – Escritório Brasil (Achado 5, item 5.3);

269.4. com base nas boas práticas contidas na metodologia Odra do Banco Mundial, Parte B, Seção 6 – Civic Engagement and Capabilities for Open Data (Engajamento Cívico e Capacidades para Dados Abertos – tradução livre) e no documento “Manual dos dados abertos: governo”, promovam ações institucionais de divulgação e de fomento à utilização dos seus dados abertos, a exemplo da realização de seminários, palestras, eventos, premiações, entre outras ações que promovam o ecossistema de dados abertos em benefício da sociedade (Achado 6, item 5.4).

270. Autorizar:

270.1. a Sefti a promover a divulgação das informações presentes neste relatório a fim de fomentar a abertura de dados na Administração Pública Federal;

270.2. desde já, a realização de monitoramento do cumprimento das determinações e recomendações expedidas neste Acórdão.

271. Arquivar os presentes autos.”


É o relatório.


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