Natureza: Auditoria Operacional



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§ 3o Os sítios de que trata o § 2o deverão, na forma de regulamento, atender, entre outros, aos seguintes requisitos: 

[...]


VI - manter atualizadas as informações disponíveis para acesso;

133. Com vistas a identificar a fonte dos dados que foram publicados no referido portal sem conhecimento das três organizações fiscalizadas, foi realizado contato por e-mail com técnicos da SLTI/MP. Em resposta, foram assinaladas três iniciativas de publicação de dados no portal, conforme descrito a seguir (peça 40):

133.1. quando da inauguração do portal, em março de 2012, houve um catalogação inicial, feita diretamente por equipe da Infraestrutura Nacional de Dados Abertos (Inda), de arquivos de dados educacionais que já estavam publicados na internet, sendo a maioria proveniente do Inep;

133.2. em agosto 2013, como resultado da iniciativa “Gabinete Digital” da Presidência da República, houve um novo esforço de publicação e catalogação de dados, sendo que, em geral, esses dados foram fornecidos pelo MEC por e-mail à equipe da Inda;

133.3. foi realizada a integração com a Plataforma de Gestão de Indicadores (PGI), que é um sistema do próprio MP que traz indicadores de gestão fornecidos pelo próprio órgão.

134. Nesse contexto, em um primeiro momento, paira dúvida sobre a responsabilidade pela manutenção dos dados publicados no Portal Brasileiro de Dados Abertos. Por um lado, os metadados contidos no portal atribuem essa reponsabilidade às organizações fornecedoras das informações, nesse caso o MEC e o Inep. Por outro, essas mesmas organizações não tinham conhecimento de que eram responsáveis pela manutenção desses dados no referido portal, pois, conforme informado pela SLTI/MP, há conjuntos de dados que foram catalogados por iniciativas que não se originaram do MEC, do FNDE e do Inep.

135. Diante disso, faz-se oportuno trazer à baila os dispositivos que tratam sobre a catalogação dos conjuntos de dados no Portal Brasileiro de Dados Abertos.

136. De acordo com o art. 3º, inciso I, da IN – SLTI/MP 4/2012, integram obrigatoriamente a Infraestrutura Nacional de Dados Abertos (Inda) o Órgão Central, os Órgãos Setoriais, os Órgãos Seccionais e Correlatos do Sistema de Administração de Recursos de Tecnologia da Informação (Sisp), incluindo, assim, as organizações fiscalizadas no presente trabalho, as quais se submetem às normas e orientações do Comitê Gestor da Inda.

137. Tal comitê tem a atribuição de estabelecer diretrizes para a gestão do Portal Brasileiro de Dados Abertos (art. 6º, inciso VI, da IN – SLTI/MP 4/2012) e também é responsável pelo Plano de Ação para implantação da Inda. Esse plano, contempla, entre outros aspectos, a forma pela qual os integrantes da Inda devem disponibilizar e atualizar, no referido portal, os metadados dos dados já publicados de seu acervo, bem como regras para a disponibilização dos metadados de novos projetos ou novos dados (art. 6º, inciso VII, alíneas “b” e “e” da IN – SLTI/MP 4/2012).

138. Por sua vez, o Plano de Ação da Inda, de novembro de 2012, em sua seção 7, dispõe que a catalogação dos dados das organizações participantes da Inda no aludido portal fica a cargo das próprias instituições responsáveis pelos dados, que designarão a pessoa a ser autorizada no portal a cadastrar e manter os metadados (peça 18, p. 24). No mesmo sentido, a seção 6 da Cartilha Técnica para Publicação de Dados Abertos no Brasil assevera que cada “órgão é responsável pela publicação dos conjuntos de dados públicos que estão em sua posse” (peça 17, p. 4).

139. Ante o exposto, fica claro que a responsabilidade pela publicação e manutenção de conjuntos de dados no Portal Brasileiro de Dados Abertos é da organização que os produz ou custodia. Dessa forma, entende-se que, embora o MEC e o Inep não tenham tido a iniciativa de publicar dados por eles produzidos no referido portal, tais organizações devem, de fato, manter esses dados atualizados. O mesmo raciocínio valerá para o FNDE quando tiver conjuntos de dados de sua autoria catalogados no portal.

140. Cabe ressaltar que, além de contrariar a legislação vigente, a falta de atualização periódica dos dados disponibilizados em formato aberto pode inviabilizar a continuidade dos aplicativos automatizados que usam esses dados, pois desenvolvedores de aplicações (alunos universitários, profissionais do mercado, ativistas de organizações não governamentais etc.) poderão não se sentir incentivados a construírem soluções tecnológicas para as quais os dados disponíveis não são atuais.

141. Outro aspecto a ser ressaltado no âmbito deste achado diz respeito à adoção de boas práticas pelos órgãos fiscalizados para manter os possíveis interessados informados sobre a atualização de dados publicados.

142. No que tange ao Inep, mesmo na área mais organizada do seu portal, que é voltada para o download de “microdados” (http://portal.inep.gov.br/basica-levantamentos-acessar), não estão disponíveis algumas informações úteis na forma de metadados, tais como a periodicidade de publicação de cada conjunto de dados, a data da última publicação e a previsão de próxima publicação (quando aplicável) ou até mesmo se a publicação daqueles dados foi descontinuada (ex.: quando um determinado indicador não voltará a ser produzido). A ausência dessas informações torna mais difícil a obtenção periódica dos dados por parte dos usuários.

143. Como exemplo dessa dificuldade, pode-se citar o relato da empresa Meritt, que consome os dados disponibilizados pelo Inep. Segundo a empresa (peça 41, p. -2), de modo geral, não há previsão acerca da data de publicação e de atualização dos dados divulgados pela autarquia, o que força a empresa a ficar acessando o portal frequentemente com vistas a verificar se houve atualização dos dados de seu interesse.

144. Sem entrar no mérito de qual é o tempo necessário para atualização dos dados no portal, cuja definição está na esfera de discricionariedade do gestor, a tempestividade dos dados é uma questão que influencia diretamente na utilidade das informações. Desse modo, fornecer dados sobre periodicidade, descontinuidade ou previsão de novas publicações é muito útil para os potenciais consumidores dos dados.

145. Conforme citado no Manual de Dados Abertos: governo, do W3C – Escritório Brasil, outra prática recomendável e adotada, por exemplo, pelo OCTO (Office of the Chief Technology Officer) do Distrito de Columbia nos Estados Unidos (peça 39, p. 24), é o estabelecimento de um canal de comunicação que notifique automaticamente um consumidor cadastrado de que há uma nova publicação, à semelhança de um sistema de push de processos ou feeds de sites de notícias. Cabe registrar, contudo, que nenhuma das três organizações fiscalizadas dispõem de mecanismos como esse.

146. Além disso, é importante considerar que pode ser difícil, mesmo para um consumidor habitual dos dados publicados, saber que houve uma correção em uma base já publicada, por exemplo. Mesmo que o portal contenha alguma indicação de atualização, se o consumidor (pessoa ou aplicação automatizada) já obteve os dados anteriormente, eventuais correções poderão passar despercebidas.



Causas

a) falta de definição clara de papéis e responsabilidades pela abertura de dados;

b) falta de aproximação dos gestores com os responsáveis pelo Portal Brasileiro de Dados Abertos;

c) falta de conhecimento sobre as necessidades e dificuldades de potenciais consumidores dos dados abertos.



Efeitos e riscos decorrentes da manutenção da situação encontrada

a) acesso a dados desatualizados, prejudicando o uso feito deles e comprometendo a imagem da organização – MEC, FNDE e Inep (potencial);

b) descontinuidade de aplicativos automatizados já desenvolvidos com uso de dados abertos pelas organizações – MEC, FNDE e Inep (potencial);

c) desestímulo ao desenvolvimento de novos aplicativos automatizados que poderiam usar os dados abertos pelas organizações – MEC, FNDE e Inep (potencial).



Conclusão

147. A existência de conjuntos de dados que estão desatualizados no Portal Brasileiro de Dados Abertos em relação aos dados correspondentes no portal do Inep é uma falha que provavelmente ocorre em razão de possíveis dúvidas quanto à responsabilidade pela atualização e manutenção dos conjuntos de dados no catálogo central, tendo em vista que essa é uma prática relativamente nova no âmbito da APF. Como o MEC e o FNDE também mostraram desconhecer esse mesmo tipo de responsabilidade no que tange à manutenção dos dados por eles produzidos no Portal Brasileiro de Dados Abertos, é possível que esses dados fiquem desatualizados ao longo do tempo.

148. É preciso, portanto, que as três organizações fiscalizadas, adotem as providências necessárias para manter atualizados os conjuntos de dados sob sua responsabilidade no referido portal. Em especial, no caso do Inep, é preciso que a entidade atualize os conjuntos de dados listados na Tabela 4 deste relatório.

149. Por fim, como forma de aprimorar a comunicação à sociedade de atualizações e novos conjuntos de dados, o MEC, o FNDE e o Inep podem se valer do uso de mecanismos de notificação automática dos usuários cadastrados, a exemplo da boa prática mencionada no documento “Manual de Dados Abertos: governo”.



Proposta de encaminhamento

150. Determinar ao MEC, ao FNDE e ao Inep que, no prazo de 180 dias, em atenção ao art. 8º, §3º, inciso VI, da Lei 12.527/2011 c/c os arts. 3º, inciso I, e 6º, incisos VI e VII, alíneas “b” e “e” da IN – SLTI/MP 4/2012, adotem as providências necessárias para atualizar os conjuntos de dados sob sua responsabilidade que foram publicados no Portal Brasileiro de Dados Abertos, tendo em vista a atribuição definida na seção 7 do Plano de Ação da Inda, de novembro de 2012, e na seção 6 da Cartilha Técnica para Publicação de Dados Abertos no Brasil.

151. Recomendar ao MEC, ao FNDE e ao Inep que adotem procedimentos para notificar automaticamente os usuários cadastrados quando houver publicação ou atualização de conjuntos de dados abertos, a exemplo da boa prática adotada pelo Office of the Chief Technology Officer, do Distrito de Columbia nos Estados Unidos, mencionada no documento “Manual de Dados Abertos: governo”.

5.3 Achado 5: Dados publicados somente em formatos não abertos

152. Embora os três órgãos publiquem dados de interesse público em seus portais, muitos desses dados não podem ser considerados abertos, pois estão em desacordo com princípios que regem a abertura de dados. O MEC dispõe de um painel de informações públicas denominado Painel MEC, porém há características dessa plataforma que impedem que os dados nela contidos sejam considerados abertos. Por sua vez, o FNDE possui muitos dados divulgados em seu portal, contudo estão publicados em formatos que não atendem a todos os princípios de dados abertos, tampouco à Lei 12.527/2011. Em relação ao Inep, apesar de a entidade ter publicado conjuntos de dados que podem ser considerados abertos, notadamente os seus microdados, há dados disponíveis em seu portal que não estão em formato aberto.



Critérios

a) Lei 12.527/2011, art. 7º, inciso IV e art. 8º, § 3º, incisos II, III;

b) Cartilha Técnica para Publicação de Dados Abertos no Brasil v1.0 – SLTI/MP (peça 17);

c) Manual dos dados abertos: governo – Laboratório Brasileiro de Cultura Digital, W3C Escritório Brasil e Comitê Gestor da Internet no Brasil (peça 39).



Análise das evidências

153. Além de dados catalogados no Portal Brasileiro de Dados Abertos que fazem referência ao MEC e ao FNDE (Achado 6), verificou-se que as três organizações fiscalizadas disponibilizam dados públicos em outros meios de acesso, conforme relatado a seguir.



MEC

154. O MEC divulga uma grande quantidade de dados públicos na internet por meio do Painel MEC. É possível fazer o download dos dados disponíveis no painel em formato CSV, que é considerado um formato não proprietário. Contudo, há certas características do Painel MEC que, segundo o Ministério, dificultam o cumprimento do compromisso “2.8. Dados Educacionais Abertos” assumido pelo Brasil com a OGP (peça 29).

155. A Diretoria de Tecnologia da Informação (DTI) do órgão informou as providências pendentes no sentido de adequar os dados do Painel MEC ao formato exigido pela Infraestrutura Nacional de Dados Abertos (Inda), quais sejam (peça 29, p. 1-2):

a) disponibilizar os arquivos em formato aberto em uma URL absoluta de modo que possa ser compartilhada;

b) retirada do Captchaii (Completely Automated Public Turing test to tell Computers and Humans Apart), que é um teste automatizado para diferenciação entre computadores e humanos, a fim de permitir o acesso livre aos dados, inclusive por computadores de terceiros;

c) publicação dos metadados no Portal de Dados Abertos (dados.gov.br).

156. Ademais, a DTI apresentou as seguintes ressalvas técnicas que dificultam o cumprimento dessas providências (peça 29, p. 1-2):

a) os dados do portal do Painel de Informações do MEC são dinâmicos e randômicos, o que inviabilizaria o uso de uma URL absoluta com dados estáticos;

b) a retirada do Captcha necessita de uma análise do processo de gerenciamento de capacidade da infraestrutura de TI, de modo a não aumentar o risco de indisponibilidade de serviços do Ministério.

157. Diante das dificuldades apresentadas pelo Ministério para adaptar os dados do Painel MEC ao formato de dados abertos, é oportuno tecer algumas considerações. Além da necessidade de tornar os dados disponíveis por meio de uma URLiii (Uniform Resource Locator) que seja absoluta, as boas práticas recomendam o uso de URL que seja persistente (Persistent URL PURLiv). Isso se justifica em razão das frequentes mudanças de estrutura e de tecnologia dos portais da internet que armazenam os dados, o que pode dificultar o acesso aos dados por aplicativos automatizados.

158. Nesse sentido, o uso de URL persistente, isto é, um identificador único associado a uma URL que “esconde” detalhes de tecnologia e o “caminho” até o objeto, possibilita que o acesso a esses dados não seja alterado em função de mudança de máquina servidora, de tecnologia ou de local de armazenamento.

159. Assim, não é sem motivo que o uso de URL persistente é considerado pela Inda como requisito obrigatório para publicação no Portal Brasileiro de Dados Abertos. De fato, a Cartilha Técnica para Publicação de Dados Abertos no Brasil da SLTI/MP estabelece que (peça 17, p. 10):

Toda URL que aponta para um recurso do conjunto de dados deve estar ativa e ser persistente. O órgão deve instituir uma norma a ser seguida pela área responsável pela publicação dos dados na Internet com o intuito de garantir a uniformização e disponibilidade do recurso publicado através da URL.

160. De todo modo, independentemente do uso ou não de URL persistente, é importante que as organizações públicas se estruturem para minimizar as mudanças de links que contêm conjuntos de dados abertos, pois essa prática pode acabar inviabilizando o uso de aplicações desenvolvidas pela sociedade que acessam esses dados de maneira automatizada, o que vai de encontro ao disposto no art.8º, § 3º, inciso III, da Lei 12.527/2011, conforme transcrito a seguir:

Art. 8o É dever dos órgãos e entidades públicas

[...]


III - possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em formatos abertos, estruturados e legíveis por máquina; 

161. No que diz respeito à exigência do texto relativo ao Captcha no âmbito do Painel MEC (peça 35), embora seja compreensível a justificativa dada pelo MEC de que tal medida é necessária para minimizar o risco de indisponibilidade de serviços do órgão, esse é outro requisito que também impossibilita o acesso automático aos dados do painel, o que contraria o art. 8º, § 3º, inciso III, da Lei 12.527/2011, bem como o 5º princípio dos dados abertos (“processáveis por máquina”), o qual afirma que os dados devem estar razoavelmente estruturados para possibilitar o seu processamento automatizado (parágrafo 19.5 deste relatório).

162. Em relação aos metadados, que consistem em informações sobre os dados disponibilizados, a sua ausência dificulta o pleno entendimento dos dados publicados em formato aberto, além de ir de encontro às boas práticas contidas na Cartilha Técnica para Publicação de Dados Abertos no Brasil (peça 17, p. 5).

163. Além das dificuldades encontradas que impedem que os dados contidos no Painel MEC sejam considerados abertos, verificou-se que os dados disponíveis na referida solução, em geral, não são primários, mas agregados na forma de indicadores de programas educacionais, contrariando, portanto, o art. 7º, inciso IV, da LAI, bem como o 2º princípio de dados abertos (“primários”), conforme descrito no parágrafo 19.2 deste relatório.

164. Assim sendo, apesar de o Painel MEC ter se mostrado muito útil como fonte de informações sobre programas educacionais, considera-se que essa solução não atende aos princípios de dados abertos e, por consequência, aos dispositivos da LAI que tratam sobre o tema.

165. Dessa forma, entende-se que o Ministério poderia manter o Painel MEC com a arquitetura atual e, adicionalmente, poderia disponibilizar para download, em intervalos periódicos previamente estabelecidos, conjuntos de dados estáticos e em formato aberto extraídos dos dados primários que originam as informações contidas no Painel MEC, ainda que em infraestrutura diferente da que suporta a referida ferramenta. Essa alternativa não exigiria o preenchimento do texto solicitado pelo Captcha existente no Painel MEC, possibilitaria o uso de URL persistente e demandaria menos recursos da infraestrutura de TI do órgão, pois não haveria necessidade de consulta ao banco de dados a cada requisição de usuário.



FNDE e Inep

166. No que tange ao FNDE, verificou-se a existência de muitas informações públicas disponíveis no portal da entidade com o intuito de promover a transparência e a prestação de contas das ações e programas educacionais geridos pelo Fundo. No entanto, foram encontrados relatórios e planilhas em formatos que não são considerados abertos, tais como XLS e XLSX, formatos proprietários de planilha do software Excel da empresa Microsoft, e PDF (Portable Document Format), que é um formato de leitura de documentos desenvolvido pela empresa Adobe.

167. Por exemplo, constatou-se que algumas consultas relacionadas ao Fundeb estão disponíveis em formato PDF (http://www.fnde.gov.br/financiamento/fundeb/fundeb-consultas) e outras estão em formato proprietário de planilhas eletrônicas (http://www.fnde.gov.br/ financiamento/fundeb/fundeb-consultas/repasse-de-recursos-do-fundeb).

168. Quanto ao Inep, apesar de a entidade divulgar uma razoável quantidade de dados em formato aberto (parágrafo 115 deste relatório), também estão disponíveis ao público dados em formatos não abertos, tais como PDF, XLS e XLSX.

169. Por exemplo, estão disponíveis em formatos proprietários de planilhas os dados do IGC (http://portal.inep.gov.br/educacao-superior/indicadores/indice-geral-de-cursos-igc), do Conceito Enade (http://portal.inep.gov.br/educacao-superior/indicadores/conceito-enade) e do Ideb (http://portal.inep.gov.br/web/portal-ideb/planilhas-para-download).

170. A publicação de dados nos formatos XLS e XLSX contraria o art. 8º, § 3º, inciso II, da Lei 12.527/2011, assim como o 7º princípio dos dados abertos (“formatos não proprietários”) que dispõem que os dados divulgados devem estar disponíveis em formato que não seja exclusivamente controlado por alguém (parágrafo 19.7 deste relatório). Já a divulgação de dados em PDF, por se tratar de um formato de difícil processamento por aplicativos automatizados, vai de encontro também ao art. 8º, § 3º, inciso III, da Lei 12.527/2011, bem como ao 5º princípio dos dados abertos (“processáveis por máquina”).

171. Em vista disso, o FNDE e o Inep podem considerar a adoção de outros formatos não proprietários e que sejam facilmente processáveis por aplicações automatizadas, tais como o CSV, o JSON (Javascript Object Notation) e o XML (Extensible Markup Language), que são formatos recomendados pela Cartilha Técnica para Publicação de Dados Abertos no Brasil. Essas entidades podem, ainda, optar pelo uso de uma API, que consiste em uma interface de programação que pode prover aos aplicativos de terceiros uma forma mais amigável para obtenção instantânea de dados.

172. Por fim, cabe ressaltar que, a exemplo das considerações sobre o uso de URL persistente na publicação de dados abertos feitas na análise sobre a adequação do Painel MEC aos princípios de dados abertos (parágrafos 157 a 160), entende-se que também é recomendável a adoção dessa boa prática pelo FNDE e pelo Inep.



Causas

  1. falta de conhecimento de boas práticas de dados abertos.

Efeitos e riscos decorrentes da manutenção da situação encontrada

  1. dificuldade de acesso aos dados por aplicativos automatizados – MEC, FNDE e Inep (potencial).

Conclusão

173. Apesar de disponibilizar grande quantidade de dados educacionais para consulta pública por meio do Painel MEC, essa ferramenta não atende à Lei de Acesso à Informação no que tange à divulgação de dados em formato aberto. É necessário, portanto, que o Ministério adote as providências necessárias para publicar, na forma de dados abertos, os dados primários que originam as informações contidas no Painel MEC, ainda que em infraestrutura diferente da que suporta a referida ferramenta, de modo a atender a legislação e a cumprir o compromisso “2.8. Dados Educacionais Abertos” assumido pelo Brasil com a OGP no âmbito do 2º Plano de Ação para Governo Aberto.

174. No âmbito do FNDE e do Inep, também foram identificados dados em formatos proprietários ou de difícil leitura por aplicações automatizadas, que ferem alguns dos princípios de dados abertos e vão de encontro à Lei 12.527/2011. Dessa forma, é necessário que essas entidades procedam à publicação desses dados em formatos abertos nos seus respectivos portais.

Propostas de encaminhamento

175. Determinar ao MEC que, no prazo de 180 dias após o término da elaboração do plano de dados abertos do órgão, em atenção ao art. 7º, inciso IV, e ao art. 8º, § 3º, incisos II e III, da Lei 12.527/2011, e a fim de cumprir o compromisso “2.8. Dados Educacionais Abertos” assumido pelo Brasil com a OGP no âmbito do 2º Plano de Ação para Governo Aberto, publique, na forma de dados abertos, os dados primários que originam as informações contidas no Painel MEC, ainda que em infraestrutura diferente da que suporta a referida ferramenta.

176. Determinar ao FNDE e ao Inep que, no prazo de 180 dias após o término da elaboração dos respectivos planos de dados abertos, em atenção ao art. 8º, § 3º, incisos II e III, da Lei 12.527/2011, disponibilizem em formato aberto os dados que estão publicados nos respectivos portais das entidades na internet em formatos proprietários e não legíveis por máquina, tais como XLS, XLSX e PDF.

5.4 Achado 6: Ausência de fomento institucional ao uso, pela sociedade, dos dados abertos

177. O MEC e o FNDE não realizaram iniciativas de fomento ao uso de dados abertos por parte da sociedade, até porque os dados publicados por essas organizações em seus portais não estavam disponíveis em formatos aderentes às boas práticas relacionadas ao tema. No que concerne ao Inep, constatou-se que as ações de incentivo ao uso de dados abertos nasceram de esforços isolados de uma diretoria específica da entidade, não sendo, portanto, uma iniciativa de cunho institucional.



Critérios

a) documento “Manual dos dados abertos: governo”;

b) metodologia Odra do Banco Mundial, Parte B, seção 6 – Civic Engagement and Capabilities for Open Data (Engajamento cívico e habilidades para abertura de dados – tradução livre).

Análise das evidências

178. De acordo com a seção 6 da metodologia Odra do Banco Mundial, Civic Engagement and Capabilities for Open Data (Engajamento cívico e habilidades para abertura de dados – tradução livre), as experiências entre os principais governos têm demonstrado que as iniciativas de dados abertos são mais sustentáveis e produzem mais resultados quando usam uma abordagem de ecossistema, isto é, quando os governos investem não somente no fornecimento de dados em formato aberto, mas tratam de questões ligadas à definição de um contexto político e legal, à preparação prévia (prontidão) institucional para abertura de dados, à construção de capacidade para o próprio governo e terceiros, ao engajamento dos cidadãos, ao financiamento em inovação e à infraestrutura tecnológica. Dessa forma, os governos necessitam desempenhar um papel multidimensional em um ecossistema de dados abertos e criar novos tipos de parcerias com um amplo leque de interessados (peça 19, p. 28).

179. Além do mais, conhecer as necessidades dos potenciais consumidores das informações produzidas e custodiadas pelas organizações públicas é um importante componente na priorização de bases de dados a serem abertas. Por isso, quando a organização se planeja para abrir suas bases de dados, ela deve estabelecer canais de comunicação com a sociedade, como parte da construção de seu ecossistema de dados abertos.

180. Assim, abrir os dados públicos governamentais é o primeiro passo para torná-los reutilizáveis, mas é necessário também fomentar o seu uso por meio de iniciativas que encorajem terceiros a desenvolverem aplicações úteis e interessantes para o cidadão, ampliando o uso efetivo desses dados em benefício da sociedade, a exemplo das aplicações “QEdu” e “Escola que queremos”, que fazem uso de dados abertos educacionais, conforme mencionadas nos parágrafos 103 e 105 deste relatório.

181. O documento “Manual dos dados abertos: governo” aponta alguns exemplos de possíveis ações de divulgação e fomento à utilização de dados abertos, tais como seminários e palestras sobre os dados abertos, além de eventos como hackathons que ofereçam prêmios para as melhores ideias e protótipos desenvolvidos com esses dados (peça 39, p. 27-36).

182. Nesse contexto, procurou-se avaliar se as organizações fiscalizadas incentivaram, de alguma forma, o uso dos dados que publicam. No que diz respeito ao MEC e ao FNDE, constatou-se que essas instituições não realizaram iniciativas de fomento ao uso de dados públicos já divulgados em seus portais, até porque esses dados não estavam disponíveis em formatos aderentes às boas práticas de dados abertos (Achado 6).

183. Em relação ao Inep, verificou-se que a entidade já realizou hackathons para divulgar e fomentar o uso dos dados publicados, conforme descrito no parágrafo 103 deste relatório. A despeito disso, essas iniciativas não foram realizadas em decorrência de uma ação de cunho institucional, mas nasceram de esforços localizados, especificamente da Daeb. Assim, tendo em vista que os hackathons não fizeram parte da agenda institucional do Inep, não houve apoio da presidência da entidade no sentido de vencer certas dificuldades que se apresentaram durante a realização dos eventos, razão pela qual gestores da Daeb informaram que não há planos de realizar novas edições do hackathon (parágrafo 67).

184. A ausência desse apoio institucional coloca em risco o alcance dos objetivos traçados para os eventos de divulgação e fomento ao uso de dados abertos, pois determinadas dificuldades, tais como a falta de recursos e a ausência de participação de setores importantes da organização, podem não ser vencidas sem a intervenção ativa da alta administração, o que pode gerar desânimo nos gestores no que concerne à publicação e atualização dos dados abertos, comprometendo, assim, o futuro do processo de abertura de dados institucional. Nesse caso, a comunidade que faz uso desses dados também deixa de utilizá-los, o que prejudica o ecossistema criado com a abertura desses dados.

185. Nesse sentido, convém que a divulgação e o fomento dos dados abertos sejam parte de uma ação realizada em âmbito institucional, de forma a possibilitar a sustentabilidade da abertura de dados na organização, além de contribuir com a consolidação do ecossistema dos dados abertos educacionais.

Causas

a) falta de apoio da alta administração do Inep;

b) insuficiência de dados abertos pelo MEC e pelo FNDE;

c) falta de conhecimento sobre boas práticas de abertura de dados;

d) falta de cultura de dados abertos.

Efeitos e riscos decorrentes da manutenção da situação encontrada

a) dados de relevante interesse publicados, mas não utilizados plenamente por potenciais consumidores – MEC e FNDE (potencial);

b) descontinuidade de aplicativos desenvolvidos durante os hackathons – Inep (potencial);

c) falta de efetividade das ações de abertura de dados – MEC, FNDE e Inep (potencial).



Conclusão

186. Ao não fomentarem o uso dos dados que publicam, o MEC e o FNDE deixam de contribuir para a criação do ecossistema de dados abertos, perdendo, assim, boa oportunidade de dar ampla divulgação desses dados aos possíveis interessados, bem como de obter conhecimento acerca das necessidades de potenciais consumidores dos dados que são publicados por essas organizações.

187. A ausência de apoio institucional nas ações de fomento ao uso dos dados publicados pelo Inep coloca em risco o alcance dos objetivos traçados para essas iniciativas, pois determinadas dificuldades, tais como a falta de recursos e a ausência de participação de setores importantes da organização, podem não ser vencidas sem a intervenção ativa da alta administração.

188. Assim, é recomendável que o MEC, o FNDE e o Inep, realizem ações institucionais de divulgação e fomento dos seus dados abertos, não se restringindo a uma inciativa isolada de um determinado setor organizacional, a fim de ampliar o uso efetivo da maior quantidade possível de dados públicos educacionais em benefício da sociedade, bem como contribuir com o desenvolvimento de um ecossistema que faz uso desses dados.



Propostas de encaminhamento

189. Recomendar ao MEC, ao FNDE e ao Inep que, com base nas boas práticas contidas na metodologia Odra do Banco Mundial, Parte B, Seção 6 – Civic Engagement and Capabilities for Open Data (Engajamento Cívico e Capacidades para Dados Abertos – tradução livre) e no documento “Manual dos dados abertos: governo”, promovam ações institucionais de divulgação e de fomento à utilização dos seus dados abertos, a exemplo da realização de seminários, palestras, eventos, premiações, entre outras ações que promovam o ecossistema de dados abertos em benefício da sociedade.

5.5 Achado 7: Informações de relevante interesse coletivo não publicadas na forma de dados abertos

190. Há relevante interesse coletivo por informações do Fundo de Financiamento Estudantil (Fiesv), do Exame Nacional do Ensino Médio (Enemvi), do Programa Universidade para Todos (ProUnivii), do Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnaeviii), do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundebix) e do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatecx). Apesar de algumas informações sobre esses temas já estarem disponíveis publicamente em portais da internet ou mediante consultas a sistemas eletrônicos da área da educação, constatou-se que apenas informações relacionadas ao Enem estão publicadas na forma de dados abertos.



Critérios

  1. art. 8º, caput, c/c § 1º, inciso V, c/c § 3º, incisos II e III, da Lei 12.527/2011.

Análise das evidências

191. As informações de interesse coletivo ou geral produzidas ou custodiadas pelas organizações públicas devem ser obrigatoriamente divulgadas em local de fácil acesso, conforme dispõe o art. 8º, caput, da Lei 12.527/2011. Entre essas informações estão incluídos os dados gerais para o acompanhamento de programas, ações, projetos e obras de órgãos e entidades, que devem ser disponibilizados em formatos abertos e não proprietários (art. 8º, § 1º, inciso V e § 3º, incisos II e III da referida lei).

192. Além disso, a abertura de dados sobre temas educacionais que apresentam evidente interesse coletivo pode economizar tempo e recursos aos gestores públicos na produção de informações agregadas e consolidadas, pois possibilitaria ao próprio interessado (pesquisador, organização da sociedade civil, jornalista, etc) gerar as suas análises com base nos dados primários, coletados diretamente da fonte. Dessa forma, a Administração Pública ficaria desonerada de produzir informações complexas apenas para atender ao solicitante, em consonância com o disposto no art. 11, § 6º da Lei 12.527/2011.

193. Diante disso, procurou-se investigar, na presente fiscalização, se havia informações de relevante interesse público sobre temas educacionais produzidas ou custodiadas pelo MEC, pelo FNDE e pelo Inep que não haviam sido publicadas na forma de dados abertos. Para tanto, foi utilizado o software Iramuteq, que permite realizar análises estatísticas em conjuntos de textos. Cabe registrar que a descrição detalhada dos procedimentos que levaram às conclusões do presente achado pode ser encontrada no Apêndice deste relatório.

194. Nesse sentido, buscou-se, primeiro, descobrir possíveis fontes de informação que pudessem sinalizar o interesse da sociedade por temas que têm conexão direta com a área de atuação das organizações fiscalizadas.

195. Entendeu-se, portanto, que o conteúdo registrado nos textos de solicitações de acesso a informações públicas formuladas às organizações fiscalizadas via e-SIC teria, pela sua própria natureza, potencial de refletir o interesse coletivo por informações de temas educacionais de responsabilidade do MEC, do FNDE e do Inep. Tal sugestão encontra-se no próprio Manual para Elaboração do Plano de Dados Abertos do MP no contexto da priorização dos dados a serem abertos pela organização (peça 16, p. 12-13).

196. De outra forma, com o objetivo de descobrir o interesse por informações dos temas educacionais sob o viés do controle social e tendo em vista a facilidade de acesso pela equipe de auditoria às bases de dados internas do TCU, optou-se por analisar dados relativos a manifestações endereçadas à ouvidoria deste Tribunal que tratavam de assuntos ligados à educação, bem como relativos a denúncias e representações encaminhadas a esta Corte de Contas.

197. Em seguida, procedeu-se à identificação dos temas educacionais com maior número de ocorrências no âmbito das bases analisadas. Para isso, o Iramuteq foi configurado para reconhecer palavras e expressões relacionadas à gestão da educação pública no Brasil (peça 54). Como resultado, obteve-se as figuras a seguir, chamadas de “nuvem de palavras”, que ilustram a frequência dos termos encontrados nas bases analisadas, de modo que, quanto mais frequente for o termo, maior será o seu o tamanho na “nuvem”.





Figura 1 - Nuvem de palavras obtida a partir dos pedidos de informação feitos ao MEC



Figura 2 - Nuvem de palavras obtida a partir dos pedidos de informação feitos ao FNDE


Figura 3 - Nuvem de palavras obtida a partir dos pedidos de informação feitos ao Inep


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