Natureza: Auditoria Operacional



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§ 3o Os sítios de que trata o § 2o deverão, na forma de regulamento, atender, entre outros, aos seguintes requisitos: 

[...]


II - possibilitar a gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos, inclusive abertos e não proprietários, tais como planilhas e texto, de modo a facilitar a análise das informações; 

III - possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em formatos abertos, estruturados e legíveis por máquina; 

57. De acordo com a metodologia Odra do Banco Mundial, Parte B, seção 1 – Senior Leadership (Liderança Sênior – tradução livre), programas de aberturas de dados exigem mudanças, sejam de ordem legal, institucional, tecnológica ou cultural – e podem afetar partes interessadas dentro e fora do próprio governo. A liderança sênior é, portanto, crítica para vencer eventuais resistências e inércias, bem como para incentivar iniciativas que fomentem o diálogo entre a organização e os consumidores dos dados abertos.

58. No contexto da APF, a liderança sênior de uma organização pública é representada por sua alta administração. Pode-se dizer que o sucesso ou o fracasso de um programa de abertura de dados organizacional decorre, em boa medida, da atuação da alta administração, pois é ela, em última instância, a responsável pelos resultados produzidos. No entanto, a despeito de essa responsabilidade recair sobre a liderança, ela pode delegar responsabilidades para auxiliá-la nessa tarefa.

59. A liderança é também entendida pelo TCU como um mecanismo de governança, conforme disposto no Referencial Básico de Governança Aplicável a Órgãos e Entidades da Administração Pública. No âmbito desse documento, a liderança é composta por quatro componentes e quinze práticas de governança, entre as quais vale destacar a prática L3.2 – Responsabilizar-se pelo estabelecimento de políticas e diretrizes para a gestão da organização e pelo alcance dos resultados previstos, bem como a prática L4.1 – Estabelecer as instâncias internas de governança da organização. Essas práticas preconizam a responsabilidade da alta administração pelo estabelecimento de diretrizes e políticas para a gestão da organização, bem como a definição de papéis e responsabilidades das instâncias de governança.

60. Nesse cenário, entende-se que tais práticas de liderança podem contribuir significativamente para a abertura de dados públicos no âmbito da APF. De fato, a definição clara sobre os responsáveis pela condução desse processo na organização é fator preponderante para a execução das iniciativas de abertura de dados. Além disso, é importante que essas iniciativas sejam pensadas e executadas em consonância com as diretrizes institucionais de abertura de dados, sob pena de serem desenvolvidas ações que vão de encontro à visão da organização sobre o tema.

61. Em vista disso, por meio dos ofícios 143/2015-TCU/Sefti (peça 5, p. 3), 141/2015-TCU/Sefti (peça 4, p. 3) e 142/2015-TCU/Sefti (peça 3, p. 3), o MEC, o FNDE e o Inep foram questionados quanto à existência de planos e normativos internos que disciplinem a abertura de dados públicos. Da leitura de suas respostas (peça 26, p. 1-2; peça 9, p. 6; peça 42, p. 2), constatou-se que nenhuma das organizações fiscalizadas dispõe de tais documentos. Diante disso, não foram identificadas diretrizes ligadas à abertura de dados nessas organizações.

62. Também foi observada, no âmbito das três instituições, a ausência de formalização de papéis e responsabilidades relacionada à abertura de dados. No caso específico do Inep, segundo os gestores entrevistados, atualmente a publicação dos dados é feita pelas próprias áreas de negócio que os geram ou coletam. No entanto, já foi identificada a necessidade de aprimorar a gestão institucional das informações, razão pela qual está em curso a criação de uma área de gestão de informações estratégicas dentro do setor de TI da entidade. Ainda de acordo com os gestores de TI da autarquia, essa área seria a natural candidata a centralizar a gestão e a governança da abertura de dados da organização.

63. Com efeito, pode-se afirmar que o MEC, o FNDE e o Inep não estabeleceram uma estratégia com vistas à abertura de seus dados, tendo em vista a inexistência de ações planejadas com esse objetivo (Achado 2). Nesse sentido, considerando que cabe à alta administração se responsabilizar pela aprovação e pelo monitoramento da estratégia institucional de abertura de dados, entende-se que a própria ausência dessa estratégia consiste em mais um indicativo de que a atuação da liderança de cada uma das organizações fiscalizadas em relação a esse tema não tem sido suficiente.

64. Ainda segundo o referencial, a administração pública, para cumprir bem sua função, deve possuir os recursos adequados e o capital humano necessário de modo a atuar com eficácia, eficiência, efetividade e economicidade em benefício da sociedade (Componente E2. Estratégia organizacional). Dessa forma, assim como as diversas ações executadas pelas organizações públicas, é necessário que a alta administração atue no sentido de alocar os recursos necessários ao desenvolvimento das iniciativas de abertura de dados da organização.

65. No entanto, constatou-se a falta de priorização na alocação de recursos para abertura de dados nas três organizações fiscalizadas, tanto no âmbito dos planos estratégicos institucionais quanto nos planos de TI (Achado 2). Como consequência disso, o MEC não conseguiu cumprir, no prazo inicialmente previsto (março/2015), o compromisso “2.8 – Dados Educacionais abertos”, estabelecido no 2º Plano de Ação para Governo Aberto (peça 13, p. 16), que tem por objetivo adequar dados educacionais ao formato aberto (peça 29, p.1). A Diretoria de Tecnologia da Informação (DTI) do MEC, por sua vez, apresentou justificativas para o não cumprimento do prazo estabelecido inicialmente no referido plano de ação (peça 29, p. 1-2).

66. Já no caso do Inep, foi identificada carência de apoio institucional a uma iniciativa de publicação de dados abertos, qual seja a realização dos hackathons promovidos pela entidade. Nesse tipo de evento, um conjunto de dados públicos é disponibilizado aos desenvolvedores de aplicativos e especialistas no tema escolhido, reunidos num mesmo local durante um determinado período, para que eles construam um protótipo de software utilizando os dados objeto do concurso. Ao final do evento, elege-se e premia-se a melhor solução desenvolvida.

67. Segundo a nota técnica que descreveu o “II Hackathon Dados Educacionais”, realizado pela Diretoria de Avaliação da Educação Básica (Daeb), há um problema latente que pode inviabilizar novas edições de hackathons no âmbito do Inep em decorrência da falta de apoio mais sólido por parte da presidência da organização (peça 38, p. 17). Reforça essa percepção uma das sugestões feitas no referido relatório para as próximas edições do evento, de que se deve promover, desde o início da organização do hackathon, uma conversa com a presidência do Inep no sentido de angariar mais apoio para o evento, tendo em vista que a falta desse suporte colocou em risco a continuidade dos projetos (peça 38, p. 16). Em reuniões com gestores da Daeb, foi relatado que não há planos de realizar novo evento, em função da mencionada falta de apoio da alta administração.

68. Nesse evento, em particular, o primeiro colocado foi o projeto de “Dados Abertos API”, que tinha o objetivo de facilitar o acesso a bases públicas de dados do Inep. O projeto foi baseado em uma Application Programming Interface (APIi), que, basicamente, cria um canal aberto e direto para uma base de dados e facilita o acesso remoto a ela de forma atualizada (peça 16, p. 11). No entanto, segundo informações colhidas na reunião, esse projeto não foi adiante no âmbito do Inep por falta de atuação coordenada da própria Daeb com a Diretoria de Tecnologia e Disseminação de Informações Educacionais (DTDIE), que, inclusive, não participou do evento.

69. Conforme aponta a metodologia Odra do Banco Mundial, Parte B, seção 1 – Senior Leadership (Liderança Sênior – tradução livre), a liderança sênior é crítica para vencer eventuais resistências e inércias em programas de aberturas de dados na organização. Dessa forma, entende-se que a presidência da entidade poderia ter atuado mais incisivamente na resolução de eventuais problemas existentes entre as duas áreas (Daeb e DTDIE), a fim de tornar sustentável o projeto vencedor do hackathon.

70. Ante todo o exposto, entende-se que a alta administração de cada uma das organizações fiscalizadas não está exercendo adequadamente a governança sobre a abertura de dados.



Causas

  1. não identificada.

Efeitos e riscos decorrentes da manutenção da situação encontrada

a) ausência de uma cultura de abertura de dados na organização – MEC, FNDE e Inep (real);

b) limitação do desenvolvimento do ecossistema de dados abertos – MEC, FNDE e Inep (potencial).

Conclusão

71. A alta administração de cada uma das instituições fiscalizadas não tem atuado suficientemente de forma a promover a abertura de dados públicos. A definição de diretrizes relativas à abertura de dados, instituição de papéis e responsabilidades e a priorização dos recursos necessários são práticas de responsabilidade da alta administração que não têm sido adotadas no âmbito do MEC, do FNDE e do Inep, o que sugere que o tema ainda não é considerado prioritário para essas organizações.



Propostas de encaminhamento

72. Recomendar ao MEC, ao FNDE e ao Inep que, de modo a cumprir o disposto na Lei 12.527/2011, art. 8º, § 3º, incisos II e III, em consonância com o Referencial Básico de Governança Aplicável a Órgãos e Entidades da Administração Pública, elaborado pelo TCU, práticas L3.2 e L4.1, e com a metodologia Odra do Banco Mundial, Parte B, seção 1 – Senior Leadership (Liderança Sênior – tradução livre), promovam, com o devido comprometimento da alta administração, a:

a) definição de diretrizes e estratégias para publicação de dados abertos;

b) institucionalização de papéis e responsabilidades voltados especificamente para divulgação de dados em formato aberto;

c) alocação dos recursos necessários para o desenvolvimento das ações institucionais de abertura de dados.

4. Preparação para abertura de dados

73. O planejamento é um dos princípios fundamentais que regem as atividades da APF, conforme estabelece o art. 6º, inciso I, do Decreto-Lei 200/1967. Assim, as ações e estratégias definidas pelas organizações públicas para atingirem os seus objetivos institucionais devem ser precedidas de adequado planejamento. Por entender que a atividade de planejamento tem grande relevância para a APF, o TCU, ao longo dos últimos anos, tem realizado a avaliação do tema em diversas fiscalizações, dando origem, por exemplo, aos acórdãos 1.603/2008 (itens 9.1.1 e 9.1.4) e 1.233/2012-TCU-Plenário (itens 9.1.1 e 9.1.2).

74. Em vista disso, a exemplo da necessidade de as organizações públicas federais realizarem planejamento institucional e de TI, é razoável afirmar que as iniciativas de abertura de dados conduzidas por órgãos e entidades da APF também devem ser adequadamente planejadas.

75. Segundo o Manual para a Elaboração de Plano de Dados Abertos do MP, o planejamento da abertura de dados deve estar alinhado com os instrumentos de planejamento estratégico da organização (peça 16, p. 3). Ainda de acordo com o referido manual, o Plano de Dados Abertos (PDA) da organização orienta as ações de implementação e promoção de abertura de dados que deverão obedecer a padrões mínimos de qualidade, de forma a facilitar o entendimento e a reutilização das informações. É por meio desse instrumento que se definem os dados que serão abertos, a prioridade, a ordem e o prazo de abertura desses dados, como será a interação da organização com os consumidores dos dados etc. Em outras palavras, o PDA concretiza a estratégia de abertura de dados da organização.

76. Cumpre ressaltar que a avaliação empreendida no presente trabalho não se limitou a observar se as organizações fiscalizadas haviam instituído formalmente o seu PDA, mas a verificar se elas executavam práticas que contribuíssem para a abertura de dados de maneira estruturada e de forma a preservar a confidencialidade das informações protegidas por sigilo ou de cunho pessoal.

Boas práticas identificadas

77. Da complementação da resposta dada ao Ofício 142/2015-TCU/Sefti, constatou-se que a cada base de dados do Inep é associado um gestor responsável (peça 42, p. 2-8). Segundo informações colhidas junto a gestores da entidade, os gestores das bases de dados possuem, entre suas atribuições, a responsabilidade de autorizar o uso e avaliar a eventual necessidade de controle de acesso às informações da base, com especial atenção àquelas de cunho pessoal, que constituem a maioria das informações com restrição de acesso na autarquia.

78. Foi relatado também que esses gestores têm o cuidado de adotar medidas para que não sejam incluídas informações pessoais ou protegidas por sigilo no conjunto dos dados que serão publicados pela entidade. Como exemplo, pode-se citar os dados do Censo Escolar e do Enem (http://portal.inep.gov.br/basica-levantamentos-acessar), nos quais os dados referentes à identificação dos respondentes e dos candidatos não são públicos. Para esses casos, observou-se a retirada de determinados campos, tais como “nome” e “CPF”, de modo que não fosse possível a identificação das pessoas (peça 50, p. 17-24; peça 51, p. 1).

79. Essa medida adotada pelo Inep para esconder os dados pessoais pode ser considerada como um procedimento de anonimização de dados pessoais, ou seja, procedimento que busca impedir a identificação das pessoas referenciadas nas bases de dados ao excluir ou mascarar, total ou parcialmente, determinados atributos tais como nome, número de telefone ou outros documentos de identificação dos indivíduos.

80. Nesse sentido, considera-se que a existência de procedimentos que permitam avaliar a confidencialidade e eventual necessidade de restrição de acesso a informações sigilosas ou pessoais reduz o risco de que tais informações sejam inadvertidamente publicadas em conjuntos de dados em formato aberto.

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4.1 Achado 2: Inexistência de planejamento de abertura de dados

81. Nenhuma das três organizações auditadas planejou ações com vistas a concretizar uma estratégia institucional de abertura de dados. Tais ações poderiam estar organizadas em um plano de dados abertos (PDA), que não foi elaborado pelo MEC, nem pelo FNDE, tampouco pelo Inep. Mesmo no caso do Inep, que já disponibiliza uma razoável quantidade de conjuntos de dados abertos em seu próprio sítio eletrônico na internet, tal execução não foi fruto de um planejamento institucional e sistematizado, conforme preconiza o Manual para a Elaboração de Plano de Dados Abertos do MP.



Critérios

a) art. 6º, inciso I, do Decreto-Lei 200/1967;

b) art. 8º, § 3º, incisos II, III e VI da Lei 12.527/2011;

c) art. 6º, inciso III, da Lei 12.527/2011;

d) art. 65, inciso IV, do Decreto 7.724/2012;

e) Manual para a Elaboração de Plano de Dados Abertos do MP.



Análise das evidências

82. Como qualquer atividade desempenhada pela APF, a publicação de dados em formato aberto, nos termos do art. 8º, § 3º, incisos II e III, da Lei 12.527/2011, deve ser precedida de adequado planejamento, em consonância com o princípio definido no art. 6º, inciso I, do Decreto-Lei 200/1967.

83. De acordo com o Manual para a Elaboração do Plano de Dados Abertos do MP, o PDA organiza o planejamento referente à implantação e racionalização dos processos de publicação de dados abertos nas organizações públicas. Entre os elementos que devem integrar o plano, devem constar: definição dos dados a serem abertos; critérios utilizados para priorização dos dados; estratégia definida para abertura dos dados, com respectivo plano de ação; modelo de sustentação, de modo a sustentar o fluxo de atualização e manutenção dos dados; estrutura de governança, forma de monitoramento e controle; canais de comunicação e participação social etc (peça 16, p. 3).

84. Diante disso, por meio dos ofícios 141/2015-TCU/Sefti (peça 4), 142/2015-TCU/Sefti (peça 3) e 143/2015-TCU/Sefti (peça 5), foram solicitados às organizações auditadas os seus planos de dados abertos. Das suas respostas (peça 26, p. 1; peça 9, p. 7; peça 45, p. 1), constatou-se que nenhuma delas havia instituído tal plano, o que é mais um sintoma de que a cultura de dados abertos ainda é incipiente nessas organizações. No caso do MEC e do Inep não foi identificada a existência de iniciativa no sentido de elaborar o PDA. Em relação ao FNDE, foi informado que o “tópico em questão está na pauta do Comitê Estratégico de Tecnologia da Informação” (peça 34, p. 1).

85. Tendo em vista a ausência de um instrumento específico de planejamento de abertura de dados, isto é, o PDA, optou-se por verificar a existência de iniciativas sobre o tema nos seguintes planos das organizações fiscalizadas: Plano Estratégico Institucional (PEI), Plano Estratégico de Tecnologia da Informação (Peti) e Plano Diretor de Tecnologia da Informação (PDTI).

86. Para análise da equipe de auditoria, o MEC enviou o PEI para o período entre 2015 e 2018 (peça 23), o Peti para o período entre 2014 e 2017 (peça 24, p. 3-57), aprovado pela Portaria 2.092, de 30/12/2013 (peça 24, p. 1), e o PDTI compreendendo o período entre 2014 a 2016 (peça 25). Já o FNDE encaminhou o PEI, atualmente com vigência entre 2013 e 2017 (peça 21), e o Peti para o período entre 2012 e 2015 (peça 22). Por seu turno, o Inep informou que plano estratégico institucional da entidade ainda está em construção (peça 42, p.9), de modo que enviou apenas o Peti de 2012/2013 e o plano diretor de TI (PDTI) de 2013/2015 (peça 44).

87. Analisando-se tais documentos, foram identificados elementos que poderiam direcionar uma estratégia de abertura de dados institucional. Com efeito, no caso do MEC, verificou-se que o PEI do órgão contempla, em sua cadeia de valor, um processo relacionado ao fomento da transparência e do controle social das políticas educacionais (peça 23, p. 18). De modo semelhante, o PEI do FNDE estabelece objetivos estratégicos voltados à transparência na aplicação dos recursos educacionais, bem como ao incentivo do controle social (peça 21, p. 47). Constatou-se, ainda, que a garantia do acesso à informação alinhada à gestão transparente e à proteção da informação é uma diretriz que norteou a elaboração do PDTI do Inep (peça 44, p. 9).

88. Nesse contexto, pode-se afirmar que uma possível estratégia de abertura de dados a ser implementada pelas organizações fiscalizadas poderia levar em consideração os respectivos direcionadores mencionados no parágrafo anterior, de modo a contribuir com as estratégias institucionais. De fato, o PDA da organização, instrumento que materializa à estratégia de abertura de dados, deve estar alinhado, entre outros, com os seguintes instrumentos: planejamento estratégico institucional, planejamento estratégico de TI e plano diretor de TI, conforme preconiza o Manual para a Elaboração do Plano de Dados Abertos do MP (peça 19, p. 9-10).

89. Cumpre observar que os responsáveis por planejar e executar as ações ligadas à publicação de dados em formato aberto devem ser capazes de dialogar tanto com as áreas de negócio quanto com a área de TI da organização, bem como manter um canal de comunicação com potenciais consumidores dos dados abertos e com parceiros externos à organização (ex.: organizações não governamentais, empresas, pesquisadores, jornalistas de dados etc.). Assim, embora seja inegável o papel chave do setor de TI, o planejamento de abertura de dados exige habilidades multidisciplinares, o que significa envolver diversas áreas da organização, em especial aquelas responsáveis pelas bases de dados candidatas à abertura.

90. Além disso, é recomendável que os responsáveis pela elaboração do PDA, ao realizarem o levantamento das bases de dados candidatas à abertura, avaliem o risco de divulgação de dados protegidos por sigilo ou de caráter pessoal, em atenção ao art. 6º, inciso III, da Lei 12.527/2011 e ao art. 65, inciso IV, do Decreto 7.724/2012. Convém, portanto, que o resultado dessa avaliação esteja documentado, a fim de que esse risco seja considerado na elaboração das ações de abertura de dados da organização.

91. Nesse sentido, não foi observada, entre os documentos analisados, a existência de avaliação de risco relacionada à publicação de dados sigilosos ou pessoais no âmbito de programas, ações, indicadores e avaliações educacionais sob responsabilidade dos órgãos fiscalizados, embora tenha sido verificado que o Inep tenha adotado medidas preventivas no sentido de resguardar a confidencialidade desses dados, conforme relatado no parágrafo 78 deste relatório.

92. Dessa forma, se, por um lado, é possível publicar vários conjuntos de dados em formato aberto sem dispor de um PDA, por outro, a organização pode acabar divulgando dados que não sejam aqueles de maior interesse da sociedade ou que estejam em desacordo com as prioridades institucionais. Além disso, pode não ser possível publicar os dados pela ausência de previsão de recursos humanos e de infraestrutura, que, naturalmente, deveriam constar do PDA. Sendo assim, entende-se que o planejamento da abertura de dados, alinhado com as estratégias organizacionais, é essencial para o alcance dos benefícios econômicos e sociais preconizados pelas boas práticas.



Causas

a) ausência de cultura institucional de abertura de dados públicos;

b) falta de percepção da importância estratégica da abertura de dados da organização.

Efeitos e riscos decorrentes da manutenção da situação encontrada

a) planejamento de abertura de dados em desacordo com as estratégias da organização – MEC, FNDE e Inep (potencial);

b) ausência de envolvimento de áreas importantes nas iniciativas de abertura de dados da organização – MEC, FNDE (potencial);

c) insucesso das iniciativas de dados abertos da organização – MEC, FNDE e Inep (potencial);

d) disponibilização de dados abertos que não sejam de interesse da sociedade – MEC, FNDE e Inep (potencial);

e) divulgação de dados abertos em desacordo com as prioridades institucionais – MEC, FNDE e Inep (potencial);

f) reduzida quantidade de dados publicados em formato aberto – MEC e FNDE (real).

Conclusão

93. A abertura de dados é uma ação coordenada dentro da organização e exige interação entre diversas áreas. Se, por um lado, é possível publicar várias informações na forma de dados abertos sem dispor de um plano de dados abertos, por outro, a organização pode acabar divulgando dados que não sejam aqueles de maior interesse da sociedade ou que estejam em desacordo com as prioridades institucionais ou, até mesmo, pode não ser capaz de publicar tais informações na velocidade requerida pela sociedade em razão da falta de recursos alocados para a função.

94. Nesse sentido, entende-se que a inexistência de um plano de dados abertos alinhado com outros instrumentos de planejamento institucionais (PEI, Peti, PDTI etc.) – que detalhe quais serão os esforços realizados por diferentes setores da instituição e compreenda a alocação de recursos físicos e humanos, bem como controles que garantam a sua continuidade e melhoria ao longo do tempo – coloca em risco o sucesso das iniciativas de publicação de dados em formato aberto executadas pelas organizações fiscalizadas.

Propostas de encaminhamento

95. Determinar ao MEC, ao FNDE e ao Inep que, no prazo de 180 dias, em atenção ao art. 6º, inciso I, do Decreto-Lei 200/1967 c/c o art. 8º, § 3º, incisos II, III e VI, da Lei 12.527/2011, e com base nas orientações contidas no Manual para a Elaboração de Plano de Dados Abertos do MP, elaborem e iniciem a execução de plano de dados abertos alinhado com as estratégias corporativa e de tecnologia da informação, contemplando, por exemplo, os seguintes elementos:

a) definição dos dados a serem abertos;

b) critérios utilizados para priorização dos dados que serão abertos;

c) análise de risco de abertura de dados protegidos por sigilo ou de caráter pessoal;

d) estratégia definida para abertura dos dados, com respectivo plano de ação que contenha prazos e responsáveis pela implementação;

e) modelo de sustentação, de modo a sustentar o fluxo de atualização e manutenção dos dados;

f) estrutura de governança, forma de monitoramento e controle;

g) canais de comunicação e participação social, de forma a possibilitar o diálogo com os consumidores dos dados abertos pela organização.

5. Publicação dos dados abertos

96. Nos capítulos anteriores deste relatório, ficou clara a importância do estabelecimento de determinados mecanismos de governança para que o processo de abertura de dados de uma organização pública seja conduzido de maneira estruturada. Restou configurada também a relevância do bom planejamento a ser realizado pela organização de modo que as iniciativas de dados abertos sejam bem‑sucedidas.

97. Além disso, também é necessário que a implementação desse processo seja realizada segundo as boas práticas relacionadas ao tema, a exemplo dos oito princípios dos dados abertos mencionados nos parágrafos 19.1 a 19.8 deste relatório, de forma a possibilitar o uso e o compartilhamento desses dados por qualquer interessado.

98. Outro ponto importante nesse processo está relacionado com a postura que a organização deve adotar após a disponibilização dos seus dados em formato aberto. Não basta apenas abrir a maior quantidade possível de conjuntos de dados para possíveis consumidores. É preciso incentivar e acompanhar o uso dos dados abertos nas suas mais diversas formas, seja na construção de aplicativos cívicos, no controle social, no desenvolvimento de trabalhos acadêmicos etc. A realização de hackathons, bem como a construção de parcerias com organizações não governamentais, consistem em alternativas interessantes de divulgação dos dados abertos com vistas a ampliar o seu uso pela sociedade.

99. Nesse contexto, quanto à publicação dos dados abertos pelas organizações fiscalizadas, procurou-se avaliar os seguintes aspectos:

a) catalogação, atualização e formato dos dados publicados;

b) fomento institucional do uso dos dados abertos.

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100. Buscou-se, ainda, identificar possíveis bases de dados gerenciadas pelo MEC, pelo FNDE e pelo Inep, relacionadas a programas de governo da área de educação, que possuíssem razoável demanda de informações pela sociedade, de forma a justificar eventual priorização de sua abertura no âmbito do PDA.



Boas práticas identificadas

Inep

101. O Inep disponibiliza vários conjuntos de dados em formato aberto e sem restrição de licença de uso, conforme exemplificado no parágrafo 127 deste relatório. A maioria dos dados disponibilizados pela entidade, especialmente aqueles localizados nas áreas de “Microdados” e “Sinopses Estatísticas”, está em formato CSV (Comma-separated values), que é um formato apropriado para se trabalhar com planilhas e considerado não proprietário, o que possibilita a importação por softwares diversos.

102. Também foram identificadas iniciativas na sociedade que fazem uso de dados disponibilizados pelo Inep, como é o caso da empresa Meritt, que desenvolveu a plataforma “+Enem” (http://maisenem.meritt.com.br) e, em parceria com a Fundação Lemann, o projeto QEdu (htp://www.qedu.org.br). O “+Enem” foi desenvolvido com objetivo de ajudar escolas a melhorar o seu desempenho no Exame Nacional do Ensino Médio (Enem), enquanto que o QEdu disponibiliza acesso fácil e intuitivo a diversos dados educacionais, tais como dados da Prova Brasil, do Censo Escolar, do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb) e do Enem.

103. No que diz respeito a ações que visam ao fomento do uso pela sociedade dos dados publicados pela organização em formato aberto, o Inep realizou duas edições de um evento chamado de “Hackathon Dados Educacionais”. A primeira edição desse evento teve trinta participantes e a segunda contou com 89 inscritos, dos quais quarenta foram selecionados (peça 38, p. 3 e 6). Tais participantes são, naturalmente, multiplicadores em suas comunidades, além de serem fonte de possíveis feedbacks para a organização sobre necessidades e dificuldades encontradas no acesso aos dados.

104. Com efeito, eventos como esses permitem que a organização se relacione com potenciais consumidores dos dados que publica, bem como abrem espaço para criação de novas e criativas ideias para o uso desses dados, proporcionando o desenvolvimento de um ecossistema de dados abertos.

105. Como resultados dos hackathons realizados pelo Inep, foram elaborados projetos como:

a) “Busca Escola”, que tinha o objetivo de mostrar quais escolas públicas de qualidade há em uma determinada região, considerando o trajeto de casa ao trabalho dos pais (peça 38, p. 3‑4);

b) “Padeb”, que propôs o acesso aos dados do Inep por meio da fala com vistas a maior acessibilidade para deficientes visuais ou analfabetos (peça 38, p. 4);

c) “A Escola que Queremos” (http://www.escolaquequeremos.org), que propôs a elaboração de um indicador de qualidade da escola que agrega catorze variáveis (desde o ambiente físico, como biblioteca e quadra de esporte, até aspectos da gestão escolar e das condições dos professores da escola), obtidas a partir da combinação de diferentes bases do Inep (peça 38, p. 4).

d) “Geoduca”, que, a partir de bases do Inep e do IBGE, desenvolveu uma proposta de sistema para mapear localidade em que há demanda por creches (peça 38, p. 11).

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5.1 Achado 3: Inexistência de catálogo de dados abertos



106. Nenhuma das três organizações fiscalizadas dispõe de catálogos de dados abertos aderentes às boas práticas que tratam sobre o tema.

Critérios

a) Cartilha Técnica para Publicação de Dados Abertos no Brasil – SLTI/MP (peça 17);

b) Manual dos dados abertos: governo – Laboratório Brasileiro de Cultura Digital, W3C Escritório Brasil e Comitê Gestor da Internet no Brasil (peça 39).

Análise das evidências

107. Um requisito técnico importante na disponibilização de dados abertos é que tais dados sejam “localizáveis” na internet. A primeira lei dos dados abertos governamentais, propostas por David Eaves enuncia que “se o dado não pode ser encontrado e indexado na web, ele não existe” (parágrafo a)).

108. Essa capacidade de “ser encontrado” traduz-se em alguns aspectos técnicos que envolvem a associação a um endereço web, a facilidade de acesso e a disponibilidade ao longo do tempo. Em um ambiente complexo e dinâmico como a internet, pode ser difícil encontrar um determinado conjunto de dados em um portal que contém um vasto número de informações. Ademais, não são raras as vezes em que o endereço de uma página web precisa ser alterado em função de mudança de tecnologia do portal ou simplesmente porque o administrador do portal precisou reorganizar os dados.

109. Com efeito, é discricionário ao gestor definir o local de armazenamento dos dados abertos da organização. No entanto, as boas práticas listadas no documento “Manual dos dados abertos: governo” (peça 39, p. 18) recomendam que haja um catálogo dos dados já disponibilizados abertamente pela organização, para que seja possível encontrá-los mais facilmente.

110. Segundo a Cartilha Técnica para Publicação de Dados Abertos no Brasil da SLTI/MP, um catálogo de dados é um serviço disponível para que o usuário tenha acesso aos dados publicados pela organização e tem o objetivo de simplificar a busca e o acesso aos conjuntos de dados. Esse catálogo deve, também, ser acessível a partir do portal institucional da organização. Ainda conforme o documento, uma simples página contendo a lista de arquivos de dados e seus respectivos metadados pode ser considerada um catálogo (peça 17, p. 8).

111. Diante disso, o MEC, o FNDE e o Inep foram questionados quanto à existência de catálogo de conjuntos de dados (ou datasets) disponibilizados em formato aberto (peças 3, 4 e 5). De suas respostas (peça 26, p. 1-2; peça 9, p. 7; peça 37, p. 2-3), entende-se que nenhuma das instituições fiscalizadas dispõem do referido catálogo de forma aderente às boas práticas relacionadas à abertura de dados.

112. No caso do MEC, não foi constatada uma página em seu portal contendo os links que permitam o acesso a dados abertos relacionados a programas, ações, fundos e avaliações da área da educação com seus respectivos metadados, de forma a ser considerada um catálogo de dados abertos. Registre-se que o Ministério disponibiliza ao público uma razoável quantidade de dados sobre programas e ações educacionais mediante o módulo público do Sistema Integrado de Monitoramento, Execução e Controle do Ministério da Educação (Simec), denominado Painel MEC. No entanto, esses dados não estão publicados em formato aberto, conforme explicitado no Achado 6 deste relatório, razão pela qual entende-se que esse sistema também não pode ser considerado como um catálogo de dados abertos.

113. Já o FNDE até publica informações de programas e ações educacionais em páginas contidas no seu portal na internet, porém, como esses dados não estão disponíveis em formato aberto (Achado 6), conclui-se que a entidade não dispõe de um catálogo de dados abertos.

114. No caso do Inep, constatou-se que a entidade disponibiliza, em seu portal na internet, páginas que possibilitam o download de diversas informações, tais como:

114.1. microdados gerados por avaliações, pesquisas e exames, disponíveis em (http://portal.inep.gov.br/basica-levantamentos-acessar);

114.2. sinopses estatísticas da educação básica, disponíveis em (http://portal.inep.gov.br/basica-censo-escolar-sinopse-sinopse);

114.3. indicadores educacionais da educação básica, disponíveis em (http://portal.inep.gov.br/indicadores-educacionais);

114.4. planilhas do Índice Geral de Cursos (IGC) e do Conceito Enade (indicadores de qualidade das instituições de ensino superior), disponíveis em (http://portal.inep.gov.br/educacao-superior/indicadores);

114.5. investimentos públicos em educação, disponíveis em (http://portal.inep.gov.br/estatisticas-gastoseducacao);

114.6. estatísticas do Ideb 2013, disponíveis em (http://portal.inep.gov.br/web/portal-ideb/planilhas-para-download).

115. Em que pese ser louvável a grande quantidade de dados disponíveis, entende-se que apenas os microdados atendem aos princípios dos dados abertos, já que estão disponíveis na sua forma primária, são completos, são processáveis por máquina, entre outras características.

116. Dessa forma, em uma primeira análise, poderia se supor que a página na qual há links para o download dos microdados é um catálogo de dados. Contudo, segundo a Cartilha Técnica para Publicação de Dados Abertos no Brasil da SLTI/MP, a página deveria conter no mínimo, para cada microdado publicado, metadados obrigatórios, tais como breve descrição, responsável e categoria no VCGE (Vocabulário Controlado de Governo Eletrônico) – o que, de fato, não ocorre. Ressalte-se que até há alguns metadados disponíveis no âmbito dos arquivos publicados, porém é necessário primeiro fazer o download do arquivo para acessá-los.

117. Outro ponto a se considerar trata da possibilidade de catalogação dos conjuntos de dados no Portal Brasileiro de Dados Abertos (http://dados.gov.br/dataset), que é o catálogo central de dados abertos do governo brasileiro. Nesse endereço, estão catalogados vários conjuntos de dados provenientes de diversas organizações públicas.

118. De fato, a prática de se utilizar um repositório central de dados abertos é mencionada também no documento “Manual dos dados abertos: governo” (peça 39, p. 22-23) como sendo aplicada por governos do mundo todo, a exemplo dos Estados Unidos (http://www.data.gov) e do Reino Unido (http://www.data.gov.uk). Isso facilita a identificação do universo disponível e possibilita um dos maiores benefícios dos dados abertos: a agregação de informações de fontes diversas – por exemplo, no caso brasileiro, agregação de dados do Inep, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi).

119. Nesse mesmo sentido, a Cartilha Técnica para Publicação de Dados Abertos no Brasil da SLTI/MP estabelece que “cada órgão ou entidade pode desenvolver um catálogo próprio, todavia este deve ser integrado com o catálogo central, ou seja, deve existir um registro no Portal Brasileiro de Dados Abertos para cada conjunto de dados no catálogo do órgão ou entidade” (peça 17, p. 8). Ainda segundo a cartilha, “cada órgão ou entidade será responsável pela catalogação e manutenção dos seus próprios registros de conjuntos de dados que publica [no portal dados.gov.br]” (peça 17, p. 9).

120. Cabe ressaltar que já existem plataformas tecnológicas gratuitas que possibilitam a perfeita integração dos catálogos individuais das organizações públicas com o catálogo central do país, tais como o software CKAN, disponível em (http://www.ckan.org).

121. Ante o exposto, é recomendável que as instituições fiscalizadas, após procederem à catalogação dos seus dados abertos em catálogo próprio, procedam à integração dos seus próprios catálogos com o catálogo central, isto é, com o Portal Brasileiro de Dados Abertos.



Causas

a) falta de conhecimento sobre as boas práticas de publicação de dados abertos;

b) falta de aproximação dos gestores com os responsáveis pelo Portal Brasileiro de Dados Abertos.

Efeitos e riscos decorrentes da manutenção da situação encontrada

a) dificuldade de localização dos dados publicados – MEC, FNDE e Inep (potencial);

b) dificuldade de trabalhar com dados oriundos de fontes diversas – MEC, FNDE e Inep (potencial).

Conclusão

122. A ausência de catálogos próprios de dados abertos segundo as boas práticas contidas na Cartilha Técnica para Publicação de Dados Abertos no Brasil da SLTI/MP dificulta a localização dos dados publicados pelas organizações fiscalizadas. Nesse sentido, a elaboração desses catálogos e a posterior integração com o Portal Brasileiro de Dados Abertos pode ampliar o potencial de acesso aos dados que já foram e que ainda serão disponibilizados em formato aberto pelo MEC, pelo FNDE e pelo Inep.



Propostas de encaminhamento

123. Recomendar ao MEC, ao FNDE e ao Inep que elaborem catálogo específico de dados abertos e os disponibilize em seus portais na internet, bem como procedam à integração dos mesmos com o Portal Brasileiro de Dados Abertos, à semelhança das orientações contidas no documento “Manual dos dados abertos: governo” e na Cartilha Técnica para Publicação de Dados Abertos no Brasil da SLTI/MP.



5.2 Achado 4: Falhas na atualização dos dados publicados

124. Dos dezessete conjuntos de dados que seriam de responsabilidade do Inep no Portal Brasileiro de Dados Abertos, verificou-se que dez estavam desatualizados em relação aos dados correspondentes no portal da entidade. Constatou-se, ainda, que nenhuma das três organizações fiscalizadas dispõem de mecanismos que possibilitem a notificação dos usuários cadastrados quando um determinado conjunto de dados é publicado ou atualizado.



Critérios

a) art. 8º, § 3º, inciso VI, da Lei 12.527/2011;

b) art. 3º, inciso I; art. 6º, incisos VI e VII, alíneas “b” e “e” da IN – SLTI/MP 4/2012;

c) 3º princípio dos dados abertos (“atuais”).



Análise das evidências

125. Em 23/7/2015, foi realizada consulta no Portal Brasileiro de Dados Abertos com vistas a identificar se havia sido catalogado algum conjunto de dados que fizessem referência ao MEC, ao FNDE ou ao Inep. Observou-se, portanto, os seguintes resultados:

125.1. 49 conjuntos de dados em consulta feita a partir da palavra “mec” no campo de pesquisa, disponíveis em (http://dados.gov.br/dataset?q=mec);

125.2. quatro conjuntos de dados em consulta feita a partir da palavra “fnde” no campo de pesquisa, disponíveis em (http://dados.gov.br/dataset?q=fnde);

125.3. dezessete conjuntos de dados em consulta feita a partir da palavra “inep” no campo de pesquisa, disponíveis em (http://dados.gov.br/dataset?q=inep).

126. Cabe destacar que, no âmbito do portal, cada conjunto de dados é dividido em recursos, isto é, um conjunto de dados pode ter um ou mais recursos associados. Segundo o portal, cada recurso compreende uma fonte de dados e pode ser uma planilha, um método de webservice ou um documento (http://dados.gov.br/faq/#q10).

127. Desses resultados, saliente-se que um conjunto de dados (“Indicadores sobre Ensino Básico – Caminho da Escola”) foi obtido em duas pesquisas diferentes (usando-se a palavra “mec” e “fnde”), razão pela qual, no âmbito desta fiscalização, ele será contado apenas uma vez, o que implica um total de 69 conjuntos de dados que atendem os critérios das consultas efetuadas.

128. A partir desses resultados, procurou-se verificar se tais conjuntos de dados estavam atualizados. Para o MEC e para o FNDE, comparou-se as datas da última atualização dos recursos com a periodicidade definida para os conjuntos de dados correspondente. Para o Inep, além da comparação anterior, foi verificado se havia correspondência entre a versão dos conjuntos de dados obtidos no Portal Brasileiro de Dados Abertos com as versões dos arquivos indicados como origem no portal do Inep. Ressalte-se que em nenhum caso foi feita verificação de conteúdo dos arquivos.

129. Em relação aos 49 conjuntos de dados obtidos pesquisando-se a palavra “mec” no referido portal, por limitações de pesquisa, foi possível obter informações apenas de 38 deles, totalizando 122 recursos (peça 47). Segundo os respectivos metadados, constatou-se que 37 deveriam ser mantidos por setores do MEC (Gabinete do Ministro, Secretaria de Educação Superior e Secretaria Executiva) e foram obtidos por meio da Plataforma de Indicadores do Governo Federal (http://pgi.gov.br/pgi). A despeito disso, o Ministério não soube informar como foi feita a publicação dos dados que faziam referência a ele (peça 27, p. 1). Ademais, não foi possível verificar se esses dados estão, de fato, atualizados.

130. No que diz respeito aos quatro conjuntos de dados obtidos consultando-se a palavra “fnde” no portal, constatou-se que três deles deveriam ser mantidos pelo Gabinete do Ministro da Fazenda e não pelo FNDE, segundo os respectivos metadados. O quarto conjunto (“Indicadores sobre Ensino Básico – Caminho da Escola”), apesar de ter aparecido como resultado da pesquisa correspondente ao FNDE, deveria ser mantido pelo Gabinete do Ministro da Educação. De qualquer forma, o FNDE informou que não houve envolvimento da Diretoria de Tecnologia (Dirte) na publicação de dados no referido portal (peça 34, p. 1-2).



131. A partir da consulta ao portal feita com a palavra “inep” (peça 48), foram obtidos dezessete conjuntos de dados, somando 139 recursos, cujos respectivos metadados indicam que a responsabilidade pela sua manutenção é do Inep, embora gestores da entidade tenham declarado que desconhecem a origem dos dados publicados no referido portal. De qualquer forma, confirmou-se que dez conjuntos de dados estão desatualizados em relação aos dados correspondentes no portal no próprio Inep, conforme tabela a seguir:


Conjunto de dados

Período disponível no Portal Brasileiro de Dados Abertos

Período disponível no portal do Inep

Periodicidade dos dados

Média de Horas-Aula diária na Educação Básica

2010

2010-2014

Anual

Média de Alunos por Turma na Educação Básica

2007-2010

2007-2014

Anual

Microdados do Censo da Educação Superior

1995-2012

1995-2013

Anual

Microdados do Exame Nacional do Ensino Médio – Enem

1998-2012

1998-2013

Anual

Microdados do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica - Saeb

1995-2011

1995-2013

Bianual

Microdados do Censo Escolar

1995-2013

1995-2014

Anual

Taxa de Não Resposta no Censo Escolar

2010

2010-2014

Anual

Microdados do Exame Nacional de Desempenho de Estudantes - Enade

2004-2008

2004-2013

Anual

Taxas de distorção idade-série Escolar na Educação Básica

2006-2010

2006-2014

Anual

Taxas de Rendimento Escolar na Educação Básica

2007-2010

2007-2014

Anual
Tabela 4 – Conjuntos de dados do Inep desatualizados no Portal Brasileiro de Dados Abertos

132. A existência de dez conjuntos de dados desatualizados no Portal Brasileiro de Dados Abertos, ainda que estejam atuais no portal da própria entidade, vai de encontro ao 3º princípio dos dados abertos que dispõe sobre a necessidade de os dados divulgados serem atuais (parágrafo 19.3 deste relatório), bem como afronta o art. 8º, § 3º, inciso VI, da Lei 12.527/2011, que assim dispõe:

Art. 8o É dever dos órgãos e entidades públicas promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas.

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