Guinea-Bissau



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December 13, 2006

Guinea-Bissau


  1. Guinea-Bissau experienced civil strife and political instability in the 1980s and early 1990s, which culminated in a civil war in 1998/99. A peace agreement led to the election of President Yala in 2000. In September 2003, a military coup ousted the government of President Yala, and established a transitional Government to prepare for new elections. In a legislative election held in March 2004, the former political opposition won a majority in the National Assembly and established a new Government headed by Prime Minister Gomes Júnior. A hotly contested presidential election held in June and July 2005 saw the victory of a former military ruler, João Vieira, who took office only in October 2005 because of political unrest following the election. In November 2005, President Vieira appointed a new Government headed by Prime Minister Aristides Gomes. An elected President and the appointment of a new Government have helped restore some political stability. The military background of the President commands respect within the military, which expanded significantly during the civil war. However, transition to peace and democracy remains fragile. In April 2006, the army conducted military operations against one of the Casamance rebel factions at the Northern border with Senegal.

Ownership

1. Partners have operational national development strategies

    1. Coherent long-term vision with medium-term strategy derived from vision

  1. Civil war and political instability have undermined progress toward a long-term vision widely agreed within the country. Government and stakeholders, with the support of UNDP’s African Futures Program, prepared a National Long-Term Perspective Study or ‘Djitu ten’ in 1996. The ‘Djitu ten’ was meant to form the basis of a national long-term vision covering the period through 2025. Subsequently, the Government also completed a ten-year strategy for primary education as part of a National Education Plan for Human Development.

  2. To move from post-conflict recovery to consolidation, efforts are being made to establish a medium-term development strategy through a National Poverty Reduction Strategy Paper (NPRSP) or Documento Estratégico Nacional de Apoio à Redução da Pobreza (DENARP).1 The NPRSP was approved by Parliament in July 2006. Separately, the program of the Government for 2006-08 was approved by Parliament in March 2006. The program identifies the Government’s development priorities for the medium and short-term building on on-going policy initiatives under an IMF Staff Monitored Program (SMP) for 2006. In October 2006, the Government also completed a security sector strategy. The strategy aims at downsizing, retraining and professionalizing the security forces into a properly functioning body adhering to democratic principles.

  1. Country specific development targets with holistic, balanced, and well sequenced strategy

  1. To support peace consolidation, a more comprehensive approach to development is being considered. While the SMP focuses mainly on macro economic stability, the NPRSP broadens this perspective. It identifies four main pillars: i) enhancing governance, modernizing the public administration and ensuring macroeconomic stability, ii) promoting growth and job creation, iii) improving access to basic social services and infrastructure, and iv) improving living conditions for vulnerable groups. The Government’s program also focuses on these core issues.

  2. Some development objectives have been defined in relation to specific sectors like education and health. The health and education strategies identify targets linked to the MDGs, such as primary education coverage and the fight against malaria, tailored to the country’s circumstances. They identify poverty reduction as the overall rationale and include cross-sectoral issues like gender.

  1. Capacity and resources for implementation

  1. To address post-conflict reconstruction’s most urgent needs, Government efforts have focused on increasing revenues and cutting expenditure, and good progress has been made since the establishment in 2003 of a cash-rationing system. The budget for 2006, approved by Parliament in July 2006, focuses on the core issues identified in the NPRSP. However, reallocation of resources toward social and economic sectors to support peace consolidation remains a challenge. Military expenditure continues to be high, partly as a consequence of the still fragile security situation as evidenced by the 2006 military operation at the Northern border with Senegal. Implementation of the security sector strategy is expected to help reduce the military wage bill, which represents nearly a third of the total wage bill. While some progress has been made in ensuring that budgetary allocations are made on the basis of negotiations between the Ministry of Finance and line ministries, an MTEF is not yet in place and the link of the budget with sectoral priorities is elusive.

  2. Civil war and political turmoil have significantly depleted the country’s capacity to formulate and implement policies and programs. The civil service is heavily overstaffed, and nepotism is widespread. This has important implications for the quality of public services, with civil servants lacking adequate qualifications and limited strategic planning of human resources. A civil service census completed in early 2005 estimated at nearly 12,000 the number of civil servants. The Government is taking some action to reduce the size of the public administration through a civil service reform launched in 2006.

  1. Participation of national stakeholders in strategy formulation and implementation

  1. Coordination among ministries is limited. The Ministry of Economy, with the technical support of line ministries, is responsible for overall coordination of the NPRSP. The involvement of line ministers remains, however, limited.

  2. The Government is establishing a permanent NPRSP monitoring and implementation structure, the Célula de Implementação e de Seguimento do DENARP (CISD), to ensure continuity in NPRSP implementation. The CISD will be composed of government, civil society and private sector representatives. The Ministry of Economy will provide technical support to the CISD in partnership with the Ministry of Social Solidarity, Family and the Fight Against Poverty. The Prime Minister will guide overall NPRSP implementation and monitoring. With the support of the World Bank and other partners, the Government is taking action to strengthen the role of civil society in the areas of peace consolidation and the implementation of the NPRSP.

  3. The National Assembly approves the Government’s Program and the two last Governments did submit their respective programs to the National Assembly, as required by the Constitution. The National Assembly also approved the NPRSP. The 1981 Constitution was last amended in 1996. The National Assembly prepared a new Constitution in 2001, which has not yet been enacted by the President.

Alignment

2. Reliable country systems

  1. Some action is being taken to strengthen country systems, with priority given to public expenditure management to address the most urgent needs of post-conflict reconstruction. Progress to date includes better expenditure rationing through a cash flow management system and improved revenue collection thanks to stepped up custom reforms. In April 2005, the Ministry of Economy and Finance was divided into two separate ministries, with the Ministry of Finance responsible for overseeing budget preparation and execution and the Ministry of Economy responsible for the public investment program and development policies. To strengthen budget execution in line with the directives of the West African Economic and Monetary Union (WAEMU), which Guinea-Bissau joined in 1997, the Ministry of Finance prepares, within two weeks after the end of each month, a report comparing the budget and actual expenditure by main budget category. This report is often used to monitor fiscal development during the regular IMF missions. It is transmitted to a national committee for economic policy, the Conselho Nacional de Política Econômica (CNPE), a supervisory body established within each WAEMU member country, and subsequently to the WAEMU, but it is not transmitted to the National Assembly.

  2. The internal and external controls of budget execution remain weak. As part of internal control, audits of public accounts are periodically carried out by the General Inspection of Finance. In 2004, with the establishment of an Economic Emergency Management Fund (EEMF) to help the Government meet its basic financial obligations, an inter-ministerial Treasury Committee was created. The Treasury Committee has allowed for a closer monitoring of revenue collection and ex ante control of state expenditures. This could become a useful tool for direct budget support control and delivery. The external control of budget execution is the responsibility of the Court of Accounts, Guinea-Bissau’s Supreme Audit Institution, and the National Assembly through its Special Commission for Economic Affairs. In practice, both the internal and external control mechanisms are non-operational for various reasons: (i) insufficient human and financial resources and training represents a major constraint to the control of budget execution; (ii) the lack of autonomy undermines the credibility and efficiency of control; (iii) the regulatory framework governing the control of budget execution is not in line with regional norms. The 2005 World Bank Country Policy and Institutional Assessment (CPIA) performance criterion that assesses the quality of budgetary and financial management places Guinea-Bissau at 2.5 on a scale of 1 (very weak) to 6 (very strong).

  3. Guinea-Bissau started modernizing its public procurement system in 2000 when the Government requested the assistance of UNCTAD and WTO for designing a new procurement system. A national public procurement reform program, subsequently prepared by the Government, aims at improving the institutional setting and putting in place a regulatory and operational framework for public procurement. With support from the Netherlands, the program has been implemented in five pilot ministries (Education, Health, Finance, Agriculture and Infrastructure), where a new legal and regulatory framework for public procurement has been put in place. Moreover, the pilot ministries have been strengthened with trained staff and equipment. During implementation of the program, the Government also established a General Direction for Public Procurement within the Ministry of Finance and a National Committee for Public Procurement (CNCS). With World Bank assistance, the Government is extending the new legal and regulatory framework to the remaining ministries.

  4. Corruption significantly affects efficiency and effectiveness of country systems. Perceptions-based governance indicators prepared by the World Bank Institute, which aggregate data from a number of survey-based indexes, show relatively low ratings for Guinea-Bissau on control of corruption, with some deterioration from 2002 to 2004. With UNDP support, the Government prepared an anti-corruption strategy, which has been incorporated in the governance pillar of the NPRSP. The Government has established an anti-corruption unit and a unit to investigate financial crimes within the office of the public prosecutor. These structures have, however, insufficient capacity to carry out their mandate.

3. Aid flows are aligned on national priorities

    1. Government leadership of coordination

  1. Some efforts are being made to streamline government structures for development assistance coordination, thus laying the ground for greater government leadership of coordination which is limited. The Ministry of Economy is responsible for coordinating all official development assistance. For this purpose, the Government has established a coordination unit which is expected to maintain close contacts with line ministries and receive relevant information from them. The Ministry of Foreign Affairs also maintains relations with the UN and other bilateral partners. Efforts are currently underway to establish a database within the Ministry of Foreign Affairs to track development assistance. At the sector level, some line ministries are playing a stronger role in coordinating external assistance, building on implementation of sector strategies, and a better division of tasks and responsibilities within the Cabinet.

  2. Since the beginning of 2006, external partners have established a coordination mechanism to facilitate dialogue among themselves. Bilateral and multilateral partners, as well as international financial institutions, meet monthly to exchange views on development related issues under a rotating chairmanship. There are also seven thematic groups, which allow for a more substantive reflection and coordination on programs.

  3. A Donor Roundtable conference was held in November 2006 in Geneva, co-chaired by the Government and UNDP. In October 2006, the Government held a preparatory meeting with external partners in Bissau.

    1. Partners’ assistance strategy alignment

  1. Elements exist to align development assistance with country priorities. The five major external partners are Italy, the World Bank, the EC, Portugal and the AfDB, accounting for approximately 86 percent of ODA in 2003-04. The Netherlands, France and China are also active. Net ODA accounted for 28.3 percent of GNI in 2004.2 External partners intend to revise their assistance strategies to align them with the NPRSP once it is finalized. The World Bank, for example, is preparing an interim strategy in line with the priorities identified in the draft PRSP and is advising the Government to better integrate the NPRSP process with sector priorities. UNDP prepared a Country Program Action Plan for 2004-08 to support NPRSP formulation and implementation. The AfDB’s assistance strategy supports NPRSP formulation. The EC cooperation strategy for 2001-07 focuses on strengthening good governance and the rule of law and infrastructure rehabilitation and development, broadly in line with the NPRSP objectives. The EC envisages focusing assistance for 2008-13 on good governance and the energy sector. The IMF is supporting the NPRSP process through the 2006 SMP, which is expected to be converted into an Emergency Post-Conflict Assistance (EPCA) in 2007. EPCA is expected to pave the way for a PRGF-supported program by 2009. China focuses its activities in the fishery, agriculture and energy sectors.

    1. Partnership organization

  1. Despite lingering political instability, some external partners have maintained a presence in the country and are now strengthening it. Since 2000 the World Bank’s Country Director is based in Dakar, Senegal. In 2002, the World Bank established a Liaison Office in Bissau. Task management for World Bank financed projects still resides at Headquarters. In 2003, the AfDB also opened a local office in Bissau. The EC has a Delegation in Bissau, which is directly responsible for managing the EC program. However, other partners who relocated to Senegal following the civil war have not yet returned.

4. Strengthen capacity by coordinated support

Coherent and coordinated capacity support

  1. External partners are taking some action to coordinate capacity building. The World Bank, the IMF, the EC and UNDP are jointly providing technical assistance for budget preparation and public financial management. The EC and the World Bank coordinate technical assistance for infrastructure rehabilitation and private sector development. The UN, Portugal, Brazil, the EC and the UK are coordinating support for the formulation of the national security sector reform strategy, with the UK fielding a Security Advisory Team. To address capacity building needs, the Government has requested long-term advisors to mentor and advise personnel within the different government institutions. In response to this request, AfDB, the World Bank and UNDP are coordinating institutional capacity support around preparation of the NPRSP. For example, a Low-Income Country Under Stress trust fund, managed by the World Bank, and a UNDP-financed institutional capacity building project have supported finalization, dissemination, and implementation of the NPRSP, including government capacity for external assistance coordination. The AfDB is providing technical assistance and training to strengthen strategic planning, public investments programming, and external assistance coordination within the framework of the NPRSP. Activities started in the second quarter of 2006.

5. Use of country systems

Donor financing relying on country systems

  1. Some partners are moving toward budget support, thus relying on country systems. The EC is providing budget support and plans to increase the share of its assistance channeled through the budget in 2006, subject to satisfactory progress in strengthening good governance and political stability. The World Bank prepared budgetary assistance in 2005, which however could not be implemented due to the political unrest that followed the presidential election. Also, Guinea Bissau is one of the rollout countries for the UN Harmonized Approach to Cash Transfers (HACT). The HACT Framework, adopted in 2005, provides for harmonized procedures among UNDP, UNFPA, UNICEF and WFP and moves towards use of national financial management systems as they strengthen.

6. Strengthen capacity by avoiding parallel implementation structures

PIUs progressively phased out

  1. While implementation of externally-financed projects mostly relies on PIUs, some efforts are being made to embed them within government institutions and use them as coordination units, while implementation is conducted by existing units within the ministries. External partners are also relying on single PIUs to implement multiple projects. For example, a single PIU established within the Ministry of Economy coordinate implementation of two World Bank-financed projects for infrastructure rehabilitation and private sector development. However, these PIUs remain parallel structures which could undermine efforts towards strengthening permanent structures within the government.

7. Aid is more predictable

Disbursements aligned with annual budgetary framework

  1. External partners have taken little action to strengthen predictability of development assistance. The Government is making efforts to incorporate external financing into the budget through better external assistance coordination.

8. Aid is untied

  1. Multilateral assistance, which accounted for 67 percent of gross ODA in 2004,3 is untied. As emerging bilateral partners which provide significant amounts of tied aid become increasingly active, the share of tied aid may increase.

Harmonization

9. Use of common arrangements or procedures

  1. While use of common implementation arrangements and procedures is still at an early stage, efforts to coordinate financing in some sectors could facilitate stronger partnerships. The World Bank, the AfDB and the Global Fund to fight HIV/AIDS, Tuberculosis and Malaria are taking steps toward integrating implementation structures, including joint reviews and monitoring, to support the health sector and the fight against HIV/AIDS. The West African Development Bank and the World Bank coordinate parallel financing for infrastructure rehabilitation.

10. Encouraging shared analysis

a. Joint missions

  1. Some progress toward establishing common implementation structures is helping external partners consolidate missions. In February 2006, the World Bank, UNDP, WHO, UNAIDS and the Global Fund to fight AIDS, Tuberculosis and Malaria conducted a joint mission to review progress in the fight against HIV/AIDS. Moreover, the World Bank, the IMF and the AfDB undertook on average one to two joint missions per year over the past three years. In general, the Government does not have the capacity to handle large missions.

b. Analytical partnership

  1. Since 2003, the Government completed two major analytic works with joint support of external partners. During 2003-04, the World Bank and the FAO jointly conducted a study on the cashew sector. In 2006, the World Bank, the AfDB, and the EC jointly prepared an integrated fiduciary assessment. External partners have posted 5 documents on the Country Analytic Work website as of October 2006.4

Managing for results

11. Results oriented frameworks

    1. Quality of development information

    2. Quality and availability of poverty-related data needs strengthening. Political turmoil has severely disrupted data collection. The National Statistics Institute conducted a light household survey in 2002, which informed an integrated poverty and social assessment conducted by the World Bank in 2005. The last population census was conducted in 1991 and a new census is currently being prepared. In 2005, the National Statistics Institute launched the preparation of a national statistical development strategy.

    1. Stakeholder access to development information

  1. Access to information on Government policies remains an open challenge. Government documents are not made available electronically. There is a thick network of community radios broadcasting in Kriol and the NPRSP process was launched through an extensive media campaign. However, since then information on the NPRSP has been sparsely circulated due to political instability.

    1. Coordinated country-level monitoring and evaluation

  1. Elements exist to move toward a country-level M&E system. The Ministry of Health, for example, is identifying a set of key indicators, whose achievement will be monitored by local health facilities. The system will be integrated into the NPRSP M&E system, currently under development.

Mutual accountability

Development effectiveness assessment frameworks

  1. A joint framework with indicators to assess government and external partner performance in strengthening aid effectiveness is not in place. Guinea-Bissau has participated in the 2006 Survey on monitoring the Paris Declaration. The regular in-country meetings among external partners held since the beginning of 2006 are contributing to a reinforced partnership approach and are expected to eventually lead to greater harmonization and aid effectiveness.

Bibliography

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Related websites

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UNDG Harmonized Approach to Cash Transfers



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UNDP Guinea-Bissau



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World Bank: Guinea-Bissau



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World Bank Institute Governance & Anti-Corruption



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Guiné-Bissau


  1. A Guiné-Bissau conheceu conflitos civis e instabilidade política na década de 1980 e início de 1990, o que culminou numa guerra civil em 1998/99. Um acordo de paz levou à eleição do Presidente Yalá em 2000. Em Setembro de 2003, um golpe militar destituiu o governo do Presidente Yalá e estabeleceu um governo de transição para preparar para novas eleições. Na eleição legislativa realizada em Março de 2004, a antiga oposição política obteve a maioria dos votos na Assembleia Nacional e estabeleceu um novo Governo liderado pelo Primeiro-Ministro Gomes Júnior. A renhida eleição presidencial disputada em Junho e Julho de 2005 levou à vitória de um antigo dirigente militar, João Vieira, que só tomou posse em Outubro de 2005 devido à agitação política que se seguiu às eleições. Em Novembro de 2005, o Presidente Vieira nomeou um novo Governo liderado pelo Primeiro-Ministro Aristides Gomes. A eleição de um Presidente e a nomeação de um novo Governo ajudaram a restabelecer uma certa estabilidade política. A experiência militar do Presidente inspira respeito nas forças armadas, que se expandiram significativamente durante a guerra civil. Contudo, a transição para a paz e a democracia permanece frágil. Em Abril de 2006, o exército conduziu operações militares contra uma das facções rebeldes de Casamança, na fronteira ao norte com o Senegal.

Detenção do Controlo

1. Os parceiros têm estratégias de desenvolvimento operacional nacional

    1. Uma visão coerente de longo prazo com uma estratégia de médio prazo decorrente da visão

  1. A guerra civil e a instabilidade política prejudicaram o progresso de uma visão de longo prazo amplamente aceite no país. O Governo e grupos interessados, com o apoio do Programa para os Futuros Africanos do UNDP/PNUD, prepararam um Estudo de Perspectiva de Longo Prazo ou ‘Djitu ten’ em 1996. O ‘Djitu ten’ foi criado para formar a base de uma visão de longo prazo até 2025. Posteriormente, o Governo também preparou uma estratégia de dez anos para a educação básica como parte do Plano Nacional de Educação para o Desenvolvimento Humano.

  2. Para passar de recuperação pós-conflito à consolidação, estão a ser realizados esforços para estabelecer uma estratégia de médio prazo por meio do Documento Estratégico Nacional de Apoio à Redução da Pobreza (DENARP)5. O DENARP foi aprovado pelo Parlamento em Julho de 2006. Em separado, o programa do Governo para 2006-08 foi aprovado pelo Parlamento em Março de 2006. O programa identifica as prioridades de desenvolvimento do Governo a curto e médio prazo, com base em iniciativas políticas continuadas de acordo com o Programa Monitorizado pelo Pessoal (SMP) do FMI para 2006. Em Outubro de 2006, o Governo elaborou também uma estratégia para o sector da segurança. A estratégia visa reduzir, dar nova formação e profissionalizar as forças de segurança, de modo a transformá-las num corpo eficiente e cumpridor dos princípios democráticos.




    1. Metas de desenvolvimento específicas do país com uma estratégia holística, equilibrada e bem sequenciada

  1. Para apoiar a consolidação da paz, está a ser considerada uma abordagem mais abrangente para o desenvolvimento. Enquanto o SMP foca principalmente a estabilidade macroeconómica, o DENARP amplia essa perspectiva. O documento identifica quatro pilares principais: i) melhorar a governação modernizando a administração pública e assegurando a estabilidade macroeconómica; ii) promover o crescimento e a geração de empregos; iii) melhorar o acesso a serviços e infra-estruturas sociais básicas, e iv) melhorar as condições de vida dos grupos vulneráveis. O programa do Governo centra-se também nestas questões nucleares.

  2. Alguns objectivos de desenvolvimento foram definidos em relação a sectores específicos como educação e saúde. As estratégias de saúde e educação identificam metas vinculadas às MDMs, como a cobertura da educação básica e o combate contra a malária, adaptados às circunstâncias do país. Identificam a redução da pobreza como motivação global e incluem questões intersectoriais como género.

    1. Capacidade e recursos para implementação

  1. Para atender às necessidades mais urgentes da reconstrução pós-conflito, os esforços do Governo concentraram-se no aumento de receitas e no corte de despesas e tem-se feito bastante progresso desde o estabelecimento, em 2003, de um sistema de racionamento de dinheiro em caixa. O orçamento para 2006, aprovado pelo Parlamento em Julho 2006, centra-se nas questões nucleares identificadas no DENARP. Contudo, a realocação de recursos destinados a sectores sociais e económicos para apoiar a consolidação da paz, continua a ser um desafio. A despesa militar continua a ser alta, em parte devido à situação ainda frágil da segurança, como foi comprovado pela operação militar de 2006 na fronteira ao norte com o Senegal. A implementação da estratégia para o sector da segurança deverá contribuir para uma redução da folha de pagamento das forças armadas, que representa quase um terço do total dos salários. Embora tenha havido algum progresso no sentido de garantir que as alocações orçamentais sejam feitas com base em negociações entre o Ministério das Finanças e os ministérios de linha de frente, ainda não foi posto em prática um MTEF e o vínculo do orçamento com as prioridades sectoriais é vago.

  2. A guerra civil e a agitação política esgotaram significativamente a capacidade do país para formular e implementar políticas e programas. O funcionalismo público tem excesso de pessoal e o nepotismo é generalizado. Isto tem reflexos profundos na qualidade dos serviços públicos, com funcionários públicos sem qualificação apropriada e planeamento estratégico limitado de recursos humanos. Um censo da administração pública, concluído no início de 2005, estimou um total de quase 12 mil funcionários públicos. O Governo está a tomar algumas providências para reduzir a dimensão da administração pública através de uma reforma do funcionalismo público, iniciada em 2006.

    1. Participação de grupos nacionais interessados na formulação e implementação de estratégias

  1. A coordenação entre os ministérios é limitada. O Ministério da Economia, com o apoio técnico dos ministérios de linha de frente, é responsável pela coordenação do DENARP. A participação dos ministros de tutela continua, no entanto, a ser limitada.

  2. O Governo está a formar uma estrutura permanente de monitorização e implementação do DENARP, a Célula de Implementação e de Seguimento do DENARP (CISD) para assegurar a continuidade na implementação do DENARP. O CISD será composto por representantes do governo, da sociedade civil e do sector privado. O Ministério da Economia contribuirá o apoio técnico ao CISD, em parceria com o Ministério da Solidariedade Social, Família e Combate à Pobreza. O Primeiro-Ministro orientará globalmente a implementação e monitorização do DENARP. Com o apoio do Banco Mundial e de outras parcerias, o Governo está a tomar medidas para fortalecer o papel da sociedade civil nas áreas de consolidação da paz e implementação do DENARP.

  3. A Assembleia Nacional aprova o Programa do Governo e os dois últimos Governos apresentaram os seus respectivos programas à Assembleia Nacional, conforme exigido pela Constituição. A Assembleia Nacional aprovou igualmente o DENARP. A Constituição de 1981 foi emendada pela última vez em 1996. A Assembleia Nacional elaborou uma nova Constituição em 2001, que ainda não foi promulgada pelo Presidente.

Alinhamento

2. Sistemas nacionais confiáveis

  1. Estão a ser tomadas algumas medidas para fortalecer os sistemas nacionais, sendo dada prioridade à gestão das despesas públicas para atender às necessidades mais urgentes da reconstrução pós-conflito. O progresso até esta data inclui um melhor racionamento das despesas por meio de um sistema de gestão de fluxo de caixa e uma melhor arrecadação de impostos graças a reformas alfandegárias. Em Abril de 2005, o Ministério da Economia e das Finanças foi dividido em dois ministérios separados, sendo o Ministério das Finanças responsável pela supervisão da preparação e execução orçamental e o Ministério da Economia responsável pelo programa de investimento público e políticas de desenvolvimento. Para fortalecer a execução orçamental e em linha com as directivas da União Económica e Monetária da África Ocidental (WAEMU), à qual a Guiné-Bissau aderiu em 1977, o Ministério das Finanças prepara, duas semanas após o final de cada mês, um relatório que compara o orçamento e as despesas reais por categoria orçamental. Este relatório é frequentemente usado para monitorizar o desenvolvimento fiscal durante as missões regulares do FMI. É fornecido a um comité nacional para a política económica, o Conselho Nacional de Política Económica (CNPE), um órgão de supervisão criado em cada país membro da WAEMU e posteriormente ao WAEMU, mas não é apresentado à Assembleia Nacional.

  2. Os controlos internos e externos da execução orçamental permanecem fracos. Como parte do controlo interno, são periodicamente realizadas auditorias das contas públicas realizadas pela Inspecção-Geral de Finanças. Em 2004, ao ser estabelecido um Fundo de Gestão de Emergência Económica (EEMF) para ajudar o Governo a cumprir as suas obrigações financeiras essenciais, foi criado um Comité do Tesouro interministerial. Este Comité do Tesouro tem possibilitado uma mais apertada monitorização da receita arrecadada e controlo ex ante das despesas do estado. Poderá vir a ser uma ferramenta útil de apoio a um controlo e execução do orçamento. O controlo externo da execução orçamental é da responsabilidade do Tribunal de Contas, a suprema instituição de Auditoria da Guiné-Bissau, e da Assembleia Nacional através da sua Comissão Especial para Assuntos Económicos. Na prática, ambos os mecanismos de controlo interno e externo são inoperantes, por diversos motivos: (i) a insuficiência de recursos humanos e financeiros e de formação representa uma importante limitação ao controlo da execução orçamental; (ii) a ausência de autonomia prejudica a credibilidade e eficiência do controlo; (iii) a estrutura reguladora que exerce o controlo da execução orçamental não está de acordo com as normas regionais. Os critérios de Avaliações das Políticas dos Países e Instituições (CPIA) do Banco Mundial para 2005, que avaliam a qualidade da gestão orçamental e financeira, atribuem à Guiné-Bissau 2,5 numa escala de 1 (muito fraca) para 6 (muito forte).

  3. A Guiné-Bissau começou a modernizar o seu sistema de aquisições públicas em 2000, quando o Governo solicitou a assistência da CNUCED/UNCTAD e da OMC/WTO – para delinear um novo sistema de aquisições. Um programa nacional de reforma de aquisições públicas, posteriormente preparado pelo Governo visa melhorar o cenário institucional e colocar em prática uma estrutura normativa e operacional para as aquisições públicas. Com o apoio da Holanda, o programa foi implementado em cinco ministérios-piloto (Educação, Saúde, Finanças, Agricultura e Infra-estruturas), onde foi instituída uma nova estrutura jurídica e normativa para aquisições públicas. Para além disto, os ministérios-piloto foram reforçados com pessoal formado e equipamento. Durante a implementação do programa, o Governo também estabeleceu uma Direcção-Geral para Aquisições Públicas no Ministério das Finanças e um Comité Nacional para Aquisições Públicas (CNCS). Com o apoio do Banco Mundial, o Governo está a alargar esta estrutura jurídica e normativa aos restantes ministérios.

  4. A corrupção afecta significativamente a eficiência e a eficácia dos sistemas nacionais. Indicadores de governação baseados em percepções preparadas pelo Instituto do Banco Mundial, que agrega dados de vários índices baseados em pesquisa mostram, para a Guiné-Bissau, classificações relativamente baixas no que se refere ao controlo da corrupção, com alguma deterioração de 2002 a 2004. Com o apoio do UNDP/PNUD, o Governo elaborou uma estratégia anti-corrupção, que foi incorporada no pilar da governação do DENARP. O Governo criou uma unidade anti-corrupção, para investigar crimes financeiros, no gabinete do Procurador-Geral. Estas estruturas não têm, porém, capacidade suficiente para cumprirem o seu mandato.

3. Os fluxos de ajuda estão alinhados com as prioridades nacionais

    1. Liderança governamental de coordenação

  1. Alguns esforços estão a ser realizados com o objectivo de simplificar as estruturas do governo para a coordenação da assistência para o desenvolvimento, preparando assim o terreno para uma melhor liderança de coordenação governamental, que é limitada. O Ministério da Economia é responsável pela coordenação de todo o apoio oficial ao desenvolvimento. Para este efeito, o Governo criou uma unidade de coordenação, que tem por missão manter estreitos contactos com os ministérios de tutela e deles receber informações relevantes. O Ministério dos Negócios Estrangeiros mantém também relações com a ONU e outros parceiros bilaterais. Actualmente, envidam-se esforços no sentido de criar uma base de dados, no Ministério dos Negócios Estrangeiros, para acompanhar a assistência para o desenvolvimento. A nível de sector, alguns ministérios de tutela estão a assumir um papel mais importante na coordenação da assistência externa, tirando partido da implementação de estratégias sectoriais e de uma melhor divisão de tarefas e responsabilidades no seio do Gabinete.

  2. Desde o início de 2006 que os parceiros externos estabeleceram um mecanismo de coordenação para facilitar o diálogo entre si. Os parceiros bilaterais e multilaterais, bem como as instituições financeiras internacionais, têm reuniões mensais para trocarem pontos de vista relativamente ao desenvolvimento, sob uma presidência rotativa. Existem também sete grupos temáticos, o que permite uma reflexão e uma coordenação mais substantiva dos programas.

  3. Em Novembro de 2006, em Genebra, realizou-se uma Mesa-Redonda de Doadores co-presidida pelo Governo e pelo UNDP/PNUD. Em Outubro de 2006 o Governo promoveu uma organização preparatória com os parceiros externos, em Bissau.

b. Alinhamento da estratégia da assistência de parceiros

  1. Existem elementos para alinhar a assistência para o desenvolvimento com as prioridades do país. Os cinco principais parceiros externos são Itália, Banco Mundial, CE, Portugal e o Banco Africano de Desenvolvimento (AfDB), responsáveis por aproximadamente 86% da assistência oficial para o desenvolvimento (ODA) em 2003-04. A Holanda, a França e a China também são activos. A ODA líquida foi responsável por 28,3% da RNB em 2004.6 Os parceiros externos tencionam rever as suas estratégias de assistência para as alinhar com o DENARP assim que estiver finalizado. O Banco Mundial, por exemplo, está a preparar uma estratégia provisória de acordo com as prioridades identificadas no DERP preliminar e está a assessorar o Governo para melhor integrar o processo do DENARP com as prioridades do sector. O UNDP/PNUD preparou um Plano de Acção para o Programa do País para 2004-08 para apoiar a formulação e implementação do DENARP. A estratégia de assistência do AfDB apoia a formulação do DENARP. A estratégia de cooperação da CE para o período 2001-07 incide sobre o fortalecimento da boa governação e o estado de direito, e a reabilitação e desenvolvimento de infra-estruturas, em linhas gerais coincidente com os objectivos do DENARP. O FMI apoia o processo do DENARP durante o SMP de 2006, que deverá ser transformado numa Assistência de Emergência Pós-Conflito (EPCA) em 2007. A EPCA deverá preparar o terreno para o programa apoiado pelo PRGR até 2009. A China faz incidir as suas actividades nas pescas, agricultura e sector energético.

c. Organização das parcerias

  1. Apesar da persistente instabilidade política, alguns parceiros externos têm mantido presença no país e hoje estão a fortalecê-lo. Desde 2000, o Director Nacional do Banco Mundial tem base em Dakar, Senegal. Em 2002, o Banco Mundial estabeleceu um Escritório de Ligação em Bissau. A Gestão de tarefas para projectos financiados pelo Banco Mundial ainda é realizada na Sede. Em 2003, o AfDB também abriu um escritório local em Bissau. A Comissão Europeia (CE) tem uma Delegação em Bissau, que é directamente responsável pela gestão do programa da CE. Contudo, outros parceiros que se transferiram para o Senegal após a guerra civil ainda não regressaram.

4. Fortalecer capacidades pelo apoio coordenado

Apoio coerente e coordenado às capacidades

  1. Parceiros externos estão a tomar medidas para coordenar o desenvolvimento de capacidades. O Banco Mundial, o FMI, a CE e o UNDP/PNUD estão a fornecer conjuntamente a assistência técnica para a preparação orçamental e gestão financeira pública. A CE e o Banco Mundial coordenam a assistência técnica para a reabilitação da infra-estrutura e desenvolvimento do sector privado. As Nações Unidas, Portugal, Brasil, a CE e o Reino Unido estão a coordenar o apoio à formulação de uma estratégia de reforma do sector nacional de segurança, com o Reino Unido a colocar no terreno uma Equipa de Assessoria em Segurança. Para atender às necessidades de desenvolvimento de capacidades, o Governo solicitou consultores a longo prazo, para orientar e assessorar o pessoal de diferentes instituições governamentais. Em resposta a essa solicitação, o AfDB, o Banco Mundial e o UNDP/PNUD estão a coordenar o apoio à capacidade institucional em torno da preparação do DENARP. Por exemplo, um fundo fiduciário para Países de Baixo Rendimento sob Tensão, gerido pelo Banco Mundial, e um projecto de desenvolvimento de capacidade institucional financiado pelo UNDP/PNUD apoiaram a finalização, disseminação e implementação do DENARP, incluindo a capacidade governamental para coordenação de assistência externa. O AfDB está a fornecer assistência técnica e formação para fortalecer o planeamento estratégico, a programação de investimentos públicos e a coordenação de assistência externa no contexto do DENARP. As actividades tiveram início no segundo trimestre de 2006.

5. Uso de sistemas nacionais

Financiamento de dadores dependente de sistemas nacionais

  1. Alguns parceiros estão a tender para o apoio orçamental, contando assim com os sistemas nacionais. A CE está a fornecer apoio orçamental e planeia aumentar a parcela de assistência canalizada por meio do orçamento em 2006, sujeito ao progresso satisfatório na consolidação de boa governação e da estabilidade política. O Banco Mundial preparou uma assistência orçamental em 2005, que, no entanto, não pôde ser implementada devido à agitação política que se seguiu às eleições presidenciais. Acresce que a Guiné-Bissau é um dos países escolhidos para introdução da Abordagem Harmonizada à Transferências de Fundos das Nações Unidas (HACT). A estrutura HACT, adoptada em 2005, cria procedimentos harmonizados entre UNDP/PNUD, UNFGPA, UNICEF e WFP, e favorece a utilização de sistemas de gestão financeira nacionais à medida que estes se vão robustecendo.

6. Fortalecimento de capacidades evitando-se estruturas de implementação paralelas

UIP progressivamente cancelados

  1. Embora a implementação de projectos financiados externamente dependa principalmente de Unidades de Implementação dos Projectos (UIP), alguns esforços estão a ser feitos para incorporá-las nas instituições governamentais e usá-las como unidades de coordenação, enquanto a implementação é conduzida por meio de unidades existentes nos ministérios. Os parceiros externos também contam com UIP únicas para implementar vários projectos. Por exemplo, uma única UIP estabelecida no Ministério da Economia coordena a implementação de dois projectos financiados pelo Banco Mundial para a reabilitação de infra-estruturas e desenvolvimento do sector privado. Contudo, estas UIP continuam a ser estruturas paralelas, o que pode prejudicar o esforço para consolidar estruturas permanentes no seio do governo.

7. A ajuda é mais previsível

Desembolsos alinhados com a estrutura orçamental anual

  1. Os parceiros externos pouco têm feito no sentido de reforçar a previsibilidade da assistência para o desenvolvimento. O Governo está a fazer esforços para incorporar o financiamento externo no orçamento através de uma melhor coordenação da assistência externa.

8. A ajuda é não-vinculada

  1. A ajuda multilateral, que representou 67 porcento da ODA bruta em 20047, é não-vinculada. À medida que parceiros bilaterais emergentes, que contribuem com montantes significativos de ajuda vinculada se tornam mais activos, a percentagem de ajuda vinculada poderá aumentar.

Harmonização

9. Uso de acordos ou procedimentos comuns

  1. Embora o uso de acordos e procedimentos comuns de implementação ainda esteja em fase inicial, esforços para coordenar o financiamento em alguns sectores poderiam facilitar a formação de parcerias mais fortes. O Banco Mundial, o AfDB e o Fundo Global de combate ao VIH/SIDA, Tuberculose e Malária estão a tomar medidas no sentido de integrar estruturas de implementação, incluindo revisões e monitorização conjuntas para apoiar o sector de saúde e o combate contra o VIH/SIDA. O Banco de Desenvolvimento da África Ocidental e o Banco Mundial coordenam financiamentos paralelos para a reabilitação de infra-estruturas.

10. Incentivo à análise partilhada

a. Missões conjuntas

  1. O progresso no estabelecimento de estruturas comuns de implementação está a ajudar os parceiros externos a consolidar missões. Em Fevereiro de 2006, o Banco Mundial, UNDP/PNUD, WHO/OMS, UNAIDS e o Fundo Global de combate à SIDA, Tuberculose e Malária realizaram uma missão conjunta para analisar o progresso no combate ao VIH/SIDA. Para além disto, o Banco Mundial, o FMI e o AfDB realizaram em média uma a duas missões conjuntas por ano nos últimos três anos. De um modo geral, o Governo não tem capacidade de lidar com grandes missões.

b. Parceria analítica

  1. Desde 2003, o Governo concluiu dois importantes trabalhos analíticos com o apoio de parceiros externos. Durante 2003-04, o Banco Mundial e a Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO) realizaram conjuntamente um estudo sobre o sector de castanha de caju. Em 2006, o Banco Mundial, o AfDB e a CE preparam conjuntamente uma avaliação fiduciária integrada. Parceiros externos tinham inserido 5 documentos no website Country Analytic Work até Outubro de 2006.8

Gerir com Vista a Resultados

11. Estruturas orientadas para resultados

a. Qualidade das informações sobre desenvolvimento

  1. A qualidade e a disponibilidade de dados relativos à pobreza necessitam de ser reforçadas. O tumulto político prejudicou severamente o processo de compilação de dados. O Instituto Nacional de Estatística realizou um Inquérito Ligeiro para a Avaliação da Pobreza (ILAP) em 2002, que serviu de base a uma avaliação integrada sobre a pobreza e questões sociais realizada pelo Banco Mundial em 2005. O último censo populacional foi efectuado em 1991 e um novo recenseamento está actualmente está a ser preparado. Em 2005 o Instituto Nacional de Estatísticas lançou os preparativos para uma estratégia nacional de desenvolvimento estatístico.

b. Acesso dos interessados à informação sobre desenvolvimento

  1. O acesso a informações sobre políticas do Governo continua a ser um grande desafio. Os documentos do Governo não estão disponíveis electronicamente. Há uma vasta rede de emissoras de rádios comunitárias que transmitem em crioulo e o processo do DENARP foi lançado através de uma extensa campanha nos meios de comunicação. Contudo, desde então as informações sobre o DENARP têm sido pouco divulgadas devido à instabilidade política.

c. Monitorização e avaliação coordenadas a nível nacional

  1. Existem elementos tendentes à criação de um sistema de M&A nacional. O Ministério da Saúde, por exemplo, está a identificar um conjunto de indicadores-chave, cujo alcance será monitorizado pelos postos de saúde nacionais. O sistema será integrado no sistema de M&A do DENARP, actualmente em desenvolvimento.

Responsabilização mútua

Enquadramentos para avaliação da eficácia do desenvolvimento

  1. Não foi implementado um enquadramento conjunto com indicadores para avaliar o desempenho do governo e dos parceiros externos no fortalecimento da eficácia da ajuda. A Guiné-Bissau participou no Estudo de 2006 sobre a monitorização da Declaração de Paris. As reuniões regularmente realizadas no país entre parceiros externos, que têm decorrido desde o início de 2006, estão a contribuir para um reforço do relacionamento entre parceiros e espera-se que conduzam a uma maior harmonização e eficácia no apoio.

Bibliografia

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EC (2001), Stratégie de Coopération et Programme Indicatif 2001-2007. Bruxelas.

____ (2004), Revue à mi-parcours 2004. République de Guinée-Bissau.

EIU (2006), Guinea-Bissau Country Report (April). Londres.

Government of Guinea-Bissau (2000), National Poverty Reduction Strategy Paper (Interim). Bissau.

_____(2005) Proposta de Roteiro para a Elaboração da Estratégia Nacional de Desenvolvimento da Estatística. Bissau

IMF (2005), Guinea-Bissau: Staff-Monitored Program. Washington DC.

IMF and World Bank (2000), Guinea-Bissau Interim National Poverty Reduction Strategy and Joint Staff Assessment. Washington DC.

Oxford Analytica (2006), Guinea-Bissau: Casemance clash strains transition (April 13).

UNDP (2003), Crafting Africa’s Futures: National Long-Term Perspective Studies. Abidjan.

VENRO (2004), PRSP-Watch. Länderprofile: Guinea-Bissau (März). Berlin.

World Bank (2002), Republic of Guinea-Bissau Private Sector Rehabilitation and Development Project. Washington DC.

__________ (2003), Republic of Guinea-Bissau National Health Development Project. Supplemental Credit. Program Document. Washington DC.

__________ (2004), Guinea-Bissau. The Challenge of Restoring Budgetary Discipline. A Public Expenditure Review. Washington DC.

__________ (2004), Interim Support Strategy for the Republic of Guinea-Bissau. DRAFT (March) Washington DC.

__________ (2005), Economic Management Reform Credit Project. Project Information Document. Washington DC.

__________ (2006), Country Brief.

Websites relacionados

China.Org: China-Guinea-Bissau relations



http://www.china.org.cn/english/features/focac/183519.htm

UNDG Harmonized Approach to Cash Transfers



http://www.undg.org/content.cfm?i=1328

UNDP Guinea-Bissau



http://www.gw.undp.org/

World Bank: Guinea-Bissau



http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/AFRICAEXT/GUINEABISEXTN/0,,menuPK:356675~pagePK:141159~piPK:141110~theSitePK:356669,00.html

World Bank Institute Governance & Anti-Corruption



http://www.worldbank.org/wbi/governance/

World Bank Country Policy and Institutional Assessment (CPIA)



http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTABOUTUS/IDA/0,,contentMDK;20933600~pagePK:51236175~piPK:437394~theSitePK:73154,00.html


1 The Government completed an Interim NPRSP in September 2000, and the NPRSP in July 2006.

2 See OECD/DAC Aid Statistics at http://www.oecd.org/dataoecd/21/44/1881312.gif

3 See OECD/DAC Aid Statistics at http://www.oecd.org/dataoecd/21/44/1881312.gif

4 http://www.countryanalyticwork.net

5 O Governo preparou um DENARP Provisório em Setembro de 2000 e o DENARP em Julho 2006.

6 Ver OECD/DAC Aid Statistics em http://www.oecd.org/dataoecd/21/44/1881312.gif

7 Ver OECD/DAC Aid Statistics at http://www.oecd.org/dataoecd/21/44/1881312.gif


8 http://www.countryanalyticwork.net





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