Grupo II classe V plenário



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3.9. Contratação de empresas declaradas inidôneas

Situação encontrada

226. Disponível por meio do Portal da Transparência (http://www.portaltransparencia.gov.br /), o Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (Ceis) da Controladoria Geral da União (CGU) registra, por meio de convênios com estados e municípios, suspensões e declarações de inidoneidade oriundas das três esferas administrativas. Esta iniciativa é importante uma vez que o cadastro do Sicaf não é obrigatoriamente alimentado pelos órgãos das demais esferas administrativas (item 9.4 do Acórdão 1.647/2010-TCU-Plenário).

227. O presente achado resultou de procedimento de auditoria P5_3 (constante no diretório ‘Procedimentos’ do DVD à fl.6 do anexo 15) que buscou identificar se empresas constantes do Ceis como inidôneas vêm sendo contratadas normalmente pela APF. Tal conduta é reprovável e tipificada como crime, tanto por parte dos gestores quanto das empresas licitantes, conforme disposto no caput e no parágrafo único do art. 97 da Lei 8.666/1993:

Art. 97. Admitir à licitação ou celebrar contrato com empresa ou profissional declarado inidôneo: Pena - detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa.



Parágrafo único. Incide na mesma pena aquele que, declarado inidôneo, venha a licitar ou a contratar com a Administração.’

228. É importante ressaltar que, apesar de conter sanções não registradas no Sicaf, o Ceis não é completo, pois não inclui todos os estados e municípios brasileiros, bem como os entes federais que não são obrigados a utilizar o Sicaf, razão pela qual o procedimento em questão não trouxe todas as empresas inidôneas que, posteriormente a sua declaração de inidoneidade, foram contratadas, segundo os registros do Siasg.

229. A base do Ceis, obtida por meio do Ofício de Requisição 1-540/2010 (fl. 4), continha 910 sanções impeditivas à época da extração. Algumas empresas tinham mais de um registro. Os resultados obtidos, constantes no diretório ‘\Resultados\P5_3’ do DVD à fl.6 do anexo 15, apontam os seguintes indícios de contratações de empresas declaradas inidôneas:

a) 472 contratos suspeitos de terem sido firmados por órgãos integrantes do Sisg com empresas declaradas inidôneas (planilha ‘P5_3_Resultado_Contratos.xls’);

b) 998 contratos suspeitos de terem sido firmados por entidades não-Sisg com empresas declaradas inidôneas (planilha ‘P5_3_Resultado_ContratosEnt.xls’).

230. Essas empresas não poderiam, durante o período de impedimento, serem contratadas. Isto evidencia as deficiências do atual cadastro de ocorrências do Sicaf. Como o Acórdão 1.647/2010-TCU-Plenário já tratou do assunto, cabe neste trabalho determinar à SLTI/MP que oriente os gestores dos órgãos integrantes do Sisg acerca da importância de se consultar o Ceis em complementação à consulta do Sicaf. Tal comando pode ser dirigido a outros órgãos orientadores, de modo a ampliar a importância dessa verificação.

231. Além da falha citada, constatou-se também que os registros constantes no Sicaf não se estendem às filiais ou à matriz da empresa declarada inidônea. Ou seja, uma vez que a matriz de uma empresa seja declarada inidônea e essa ocorrência conste do Sicaf, o sistema não emite essa informação quando se consulta as ocorrências de alguma de suas filiais e vice-versa. Esse fato pode induzir à interpretação de que determinada empresa licitante está em situação regular perante a Administração, apesar de isso não refletir a real situação de sua pessoa jurídica.

232. É certo que, sob a luz do Direito Tributário, a pessoa jurídica é individualizada devido ao fato de que cada um de seus estabelecimentos se vincula a atos ou fatos da sua própria localidade que dão origem a obrigações próprias para recolhimento de tributos (art. 127, inciso II, do Código Tributário Nacional).

233. Contudo, sob a ótica do Direito Civil, filiais e matrizes pertencem a um mesmo organismo, pois refletem a mesma pessoa jurídica. Esse é o entendimento do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, in verbis:

Ocorre que credora e, portanto, legitimada a requerer a falência da agravante, era a agravada Comercial de Tintas Nordeste Ltda., seja através da matriz, em Caxias do Sul, seja através da filial de Porto Alegre, pois se trata da mesma pessoa jurídica, como se depreende do instrumento de alteração do respectivo contrato social (TJRS - Agravo de Instrumento 70005481786, grifamos).’



234. Não há, dessa forma, que se confundir pessoa jurídica com estabelecimentos empresariais que eventualmente esta possua. Com efeito, diante da declaração de inidoneidade da empresa pela Administração, decorrente do acometimento de alguma ilicitude (art. 87, inciso IV, da Lei 8.666/1993 e art. 46 da Lei 8.443/1992), é razoável que essa sanção alcance toda a empresa, incluindo a matriz e suas filiais.

235. Caso contrário, se abriria precedente para burlar as premissas básicas dos legisladores quando da instituição desses controles, permitindo que se tratasse de forma diferente fornecedores que possuem, em comum, uma mesma personalidade jurídica.

236. Baseado nesse entendimento, executou-se um segundo procedimento de auditoria (procedimento P3_1b constante no diretório ‘Procedimentos’ do DVD à fl.6 do anexo 15) com o intuito de verificar se estariam ocorrendo contratações de matrizes ou filiais de empresas declaradas inidôneas. Para isso, cruzou-se a base de dados do Ceis com a base de contratos constantes no Siasg, utilizando-se a numeração raiz do código CNPJ (primeiros oito dígitos dos quatorze que o compõe). Ressalte-se que a raiz do CNPJ é sempre a mesma para uma determinada pessoa jurídica, independentemente de quando se refere a filiais ou matrizes, sendo apenas modificada a sua parte final por se tratarem de estabelecimentos distintos, lotados em lugares diferentes.

237. Ao final, selecionaram-se apenas os casos que refletiram contratações de empresas com a mesma raiz do CNPJ, mas que possuíssem CNPJ distintos, nas quais as datas das respectivas assinaturas dos contratos estivessem dentro do período de vigência da sanção de declaração de inidoneidade.

238. A partir desse procedimento, foram identificadas duas ocorrências (planilhas ‘P3_1b_2Contratos_Suspeitos.xls’ e ‘P3_1b_4ContratosEnt_Suspeitos.xls’ constantes no diretório ‘\Resultados\P3_1b’ do DVD à fl.6 do anexo 15) que refletem a contratação de filiais de empresas cujas matrizes foram anteriormente declaradas como inidôneas. O quadro 9 (fl. 547v, anexo 14, volume 2) apresenta informações sobre essas ocorrências.

239. Ressalte-se que, no caso da contratação da primeira empresa apresentada no quadro 9, não se trata propriamente de um indício de irregularidade, haja vista o efeito suspensivo obtido pelo pedido de revisão do Acórdão 928/2008-TCU-Plenário, que declarou a empresa inidônea. Quanto à segunda empresa, as contratações analisadas referem-se a uma entidade não-Sisg.

240. Em relação aos casos apurados, por representarem indício de ilícito penal, nos termos da Lei 8.666/1993, art. 97, parágrafo único, cabe encaminhamento dos dados coletados ao Ministério Público Federal, para subsídio nas ações que julgar necessárias.

Critérios de auditoria

a) art. 97, caput e parágrafo único, da Lei 8.666/1993;

b) item 9.4 do Acórdão 1.647/2010-TCU-Plenário.

Evidências

a) planilhas ‘P5_3_Resultado_Contratos.xls’ e ‘P5_3_Resultado_ContratosEnt.xls’, constantes no diretório ‘Resultados\P5_3’ do DVD à fl.6 do anexo 15;

b) planilhas ‘P3_1b_2Contratos_Suspeitos.xls’ e ‘P3_1b_4ContratosEnt_Suspeitos.xls’, constantes no diretório ‘Resultados\P3_1b’ do DVD à fl.6 do anexo 15.

Causas

a) ausência de consulta, por parte de gestores, da base de dados do Ceis;

b) ausência/falha na pesquisa de ocorrências do Sicaf.

Conclusão

241. O Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (Ceis), mantido pela CGU, registra cadastro de empresas suspensas e inidôneas, de diversas fontes.

242. O procedimento em tela verificou se empresas inidôneas constantes do Ceis possuem contratos registrados posteriormente no Siasg, que caracteriza situação irregular.

243. Nesse sentido, cabe determinar que a SLTI e outros órgãos normatizadores que orientem os demais órgãos a verificar o Ceis durante a fase de habilitação do certame licitatório. Em relação aos casos concretos, por se constituírem em indícios de ilícitos penais, cabe o envio do apurado ao Ministério Público Federal.

244. Quanto à extensão das sanções às respectivas filiais ou matrizes, entende-se que o cadastro de ocorrências do Sicaf deveria ser alterado para que quando consultada a situação das empresas, o sistema informe também as ocorrências relacionadas às suas respectivas matrizes e filiais, a partir da raiz do CNPJ informado.

Propostas de encaminhamento

245. Determinar à SLTI/MP que oriente os gestores dos órgãos integrantes do Sisg a verificarem, durante a fase de habilitação das empresas, a existência de registros impeditivos da contratação no Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas/CGU disponível no Portal da Transparência (http://www.portaltransparencia.gov.br), além da habitual pesquisa já realizada no módulo Sicaf do sistema Siasg, em atenção ao art. 97, caput e parágrafo único, da Lei 8.666/1993.

246. Recomendar à SLTI/MP que aprimore a consulta ao cadastro de ocorrências do Sicaf para refletir a situação real das empresas, inclusive quanto às suas respectivas matrizes e filiais, a partir do número raiz do CNPJ informado, com vistas a garantir a sua efetividade quanto às sanções administrativas aplicadas à pessoa jurídica da empresa, englobando todos os seus demais estabelecimentos.

247. Recomendar ao Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais/MP, ao Conselho Nacional de Justiça e ao Conselho Nacional do Ministério Público que orientem os órgãos e entidades sob sua atuação a verificarem, durante a fase de habilitação das empresas, a existência de registros impeditivos da contratação no Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas/CGU, disponível no Portal da Transparência (http://www.portaltransparencia.gov.br), além da habitual pesquisa já realizada no módulo Sicaf do sistema Siasg, em atenção ao art. 97, caput e parágrafo único, da Lei 8.666/1993.

248. Recomendar ao Ministério da Defesa, ao Senado Federal, à Câmara dos Deputados e ao Tribunal de Contas da União que verifiquem, durante a fase de habilitação das empresas, a existência de registros impeditivos da contratação, no Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas/CGU, disponível no Portal da Transparência (http://www.portaltransparencia.gov.br), além da habitual pesquisa no sistema Sicaf, em atenção ao art. 97, caput e parágrafo único, da Lei 8.666/1993.

249. Determinar à Sefti que encaminhe ao Ministério Público Federal cópia deste relatório, listagem de empresas declaradas inidôneas e os respectivos registros de contratos firmados durante o impedimento (planilhas constantes dos diretórios ‘Resultados\P5_3’ e ‘Resultados\P3_1b’ do DVD à fl.6 do anexo 15), por serem indícios de crime tipificado pelo art. 97, parágrafo único da Lei 8.666/1993.

3.10. Contratação de empresa condenada por improbidade administrativa

Situação encontrada

250. O Cadastro Nacional de Condenações Cíveis por Ato de Improbidade Administrativa, mantido pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e instituído pela Resolução - CNJ 44/2007 (anexo 13, fls. 2-4) reúne sentenças judiciais transitadas em julgado contendo condenações fundamentadas na Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992).

251. No contexto do presente achado, ressalta-se o art. 12 do referido diploma legal, o qual assevera a proibição de contratação com o Poder Público aos condenados por improbidade administrativa (grifamos):

Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: (Redação dada pela Lei nº 12.120, de 2009).



I - na hipótese do art. 9°, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos;

II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;

III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.’

252. No caso em análise buscou-se, de forma semelhante ao Achado 3.9, verificar se empresas condenadas por atos de improbidade administrativa, constantes do cadastro criado pelo CNJ, possuem registros de contratos no sistema Siasg durante o período de impedimento estabelecido na sanção aplicada pela autoridade judicial. O procedimento de auditoria utilizado pode ser observado no arquivo ‘P5_4.docx’ constante no diretório ‘Procedimentos’ do DVD à fl.6 do anexo 15.

253. Em primeiro lugar, é importante destacar a quantidade baixa de registros de condenações cadastrados por membros do Poder Judiciário de alguns estados, razão pela qual verificamos apenas uma empresa com registro de contrato no Siasg em período que constava como impedida no cadastro do CNJ (fls. 5-6, anexo 13). Dessa forma, não se pode concluir que mais empresas condenadas por improbidade administrativa não sejam contratadas pela APF.

254. O quadro 10 (fl. 547v, anexo 14, volume 2) mostra o número de condenados por unidade da federação. Nota-se a ausência de cadastro dos estados de Alagoas, Amazonas e Tocantins. Cabe, portanto, comunicação ao CNJ sobre as deficiências do atual cadastro de improbidade administrativa.

Critérios de auditoria

a) art. 12 da Lei 8.429/1992.

Evidências

a) condenação registrada em sítio do CNJ (fl. 5, anexo 13);

b) registro do sistema Siasg, extrato de contrato (fl. 6, anexo 13).

Causas

a) ausência de pesquisa, por parte da Administração, ao portal do CNJ;

b) baixo índice de alimentação do cadastro pelos membros do Poder Judiciário.

Conclusão

255. Mantido pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ), o Cadastro Nacional de Condenações Cíveis por Ato de Improbidade Administrativa, reúne sentenças judiciais transitadas em julgado com fulcro na Lei 8.429/1992, como as impeditivas de contratar com a Administração Pública.

256. Verificou-se indício de que a base disponível é incompleta, pela baixa expressividade de sentenças oriundas de algumas unidades da federação. Dessa forma, a quantidade de ocorrências de contratados condenados por improbidade administrativa, cuja sentença proibia tais contratações, é provavelmente subestimada, no âmbito deste achado de auditoria.

257. Cabe encaminhamento ao Ministério Público do indício apurado, bem como recomendação ao CNJ no sentido de verificar as razões para a incompletude do cadastro de condenados por improbidade administrativa, de forma a dar o efetivo cumprimento à Resolução - CNJ 44/2007.

Propostas de encaminhamento

258. Recomendar ao Conselho Nacional de Justiça que verifique as razões da incompletude do Cadastro Nacional de Condenações Cíveis por Ato de Improbidade Administrativa (Resolução - CNJ 44/2007), corrigindo suas falhas de alimentação, por tratar-se de importante meio de defesa da Administração Pública contra contratações de condenados por improbidade administrativa, em garantia à eficácia das sanções previstas no art. 12 da Lei 8.429/1992.

259. Recomendar à SLTI/MP, ao Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais/MP, ao Conselho Nacional de Justiça e ao Conselho Nacional do Ministério Público que orientem os órgãos e entidades sob sua atuação a verificarem, durante a fase de habilitação das empresas, a existência de registros impeditivos de contratação por improbidade administrativa no Cadastro Nacional de Condenações Cíveis por Ato de Improbidade Administrativa disponível no Portal do CNJ, além da habitual pesquisa já realizada no módulo Sicaf do sistema Siasg, em atenção ao art. 97, parágrafo único, da Lei 8.666/1993.

260. Recomendar ao Ministério da Defesa, ao Senado Federal, à Câmara dos Deputados e ao Tribunal de Contas da União que verifiquem, durante a fase de habilitação das empresas, a existência de registros impeditivos de contratação por improbidade administrativa no Cadastro Nacional de Condenações Cíveis por Ato de Improbidade Administrativa disponível no Portal do CNJ, além da habitual pesquisa no sistema Sicaf, em atenção ao art. 97, parágrafo único, da Lei 8.666/1993.

261. Determinar à Sefti que encaminhe ao Ministério Público Federal os dados da empresa condenada por improbidade administrativa e contratada indevidamente (fls. 5 e 6 do anexo 13), pois sentença contida no Cadastro Nacional de Condenações Cíveis por Ato de Improbidade Administrativa impedia sua contratação pela Administração Pública.

3.11. Empresas participantes de pregões cujos sócios são membros da comissão de licitação



Situação encontrada

262. O princípio da moralidade exige do administrador público uma conduta leal e ética inspirada no interesse público. A Lei 8.666/1993 abarcou esse princípio ao tentar evitar possíveis conflitos de interesse, proibindo a participação nos certames de servidores responsáveis pela licitação, in verbis:

Art. 9º Não poderá participar, direta ou indiretamente, da licitação ou da execução de obra ou serviço e do fornecimento de bens a eles necessários:



(...)

III - servidor ou dirigente de órgão ou entidade contratante ou responsável pela licitação.

(...)

§ 3º Considera-se participação indireta, para fins do disposto neste artigo, a existência de qualquer vínculo de natureza técnica, comercial, econômica, financeira ou trabalhista entre o autor do projeto, pessoa física ou jurídica, e o licitante ou responsável pelos serviços, fornecimentos e obras, incluindo-se os fornecimentos de bens e serviços a estes necessários.

§ 4º O disposto no parágrafo anterior aplica-se aos membros da comissão de licitação. (grifamos).’

263. Considerando essa vedação, executou-se o procedimento de auditoria P6_1 com o intuito de identificar se membros de comissões de licitação (pregoeiros, membros da equipe de apoio, homologadores etc registrados no Comprasnet), estariam participando de forma indireta de licitações das quais fossem os próprios responsáveis, mantendo algum tipo de relação com as empresas licitantes.

264. Para execução desse procedimento, utilizaram-se as informações constantes nas bases de dados do CNPJ e Comprasnet, e buscou-se confirmar os indícios obtidos por meio de consultas ao CNE (www.cne.desenvolvimento.gov.br), ao Siape, ao D.O.U. e ao E-Consulta.

265. Posteriormente, excluíram-se os casos em que não foi comprovada, à época do certame, a relação entre o membro da comissão de licitação e a empresa (ex-sócios, ex-administradores da empresa etc), sendo obtidos resultados relacionados a 10 pregões constantes no quadro 11 (disponíveis nas planilhas ‘P6_1_07pesCPFMembro1Socios.xls’, ‘P6_1_08pesCPFMembro2Socios.xls’ e ‘P6_1_09pesCPFMembro3Socios.xls’, constantes no diretório ‘Resultados\P6_1’ do DVD à fl.6 do anexo 15).

266. Entende-se que os indícios identificados motivam o encaminhamento dessas informações aos respectivos órgãos envolvidos para que, em caso de confirmação dos indícios levantados, tomem as providências legais cabíveis para apuração real dos fatos e responsabilização quanto ao descumprimento do art. 9º, inciso III, §§ 3º e 4º, da Lei 8.666/1993.

267. Também se identificou situação de aparente descumprimento da legislação por parte de servidor pertencente à esfera estadual, o que gera proposta de encaminhamento ao Tribunal de Contas de Rondônia para tomada das ações cabíveis, conforme quadro 12 (fl. 548v, anexo 14, volume 2).

268. Ressalte-se que em consultas ao Sicaf, também se pôde comprovar a relação dos sócios cotistas descrita para a duas primeiras empresas apontados no quadro 11 e daquela relatada no quadro 12 (fl. 150-152, anexo 14). As demais empresas se encontravam em situação de inativa ou com o cadastramento vencido (fls. 153-154, anexo 14).

269. Com efeito, isso demonstra que o próprio Sicaf poderia fornecer informações para identificar as empresas participantes de licitações no Comprasnet cujos sócios fossem membros de comissões desses certames, exigindo que esses fossem declarados impedidos de continuar a atuar no certame no qual concorressem indiretamente.

270. Por fim, cabe destacar que se as informações descritas forem confirmadas, elas deverão ser objeto de apuração mediante sindicância ou processo administrativo disciplinar pelas autoridades competentes dos respectivos órgãos, conforme previsto pelo art. 143 da Lei 8.112/1990.

Critérios de auditoria

a) art. 37, caput, da Constituição Federal (Princípio da moralidade);

b) art. 9º, inciso III, §§ 3º e 4º, da Lei 8.666/1993;

c) art. 143 da Lei 8.112/1990.

Evidências

a) telas de consultas aos sistemas Comprasnet, Siape, D.O.U., E-Consulta, Sicaf e CNE (fls. 27-154, anexo 14);

b) planilhas ‘P6_1_07pesCPFMembro1Socios.xls’, ‘P6_1_08pesCPFMembro2Socios.xls’ e ‘P6_1_09pesCPFMembro3Socios.xls’, constantes no diretório ‘Resultados\P6_1’ do DVD anexo.

Causas

a) inexistência de controles no sistema Comprasnet que verifiquem, por meio de consultas ao Sicaf, se membros da comissão de licitação são sócios ou representantes das empresas licitantes.

Conclusão

271. A situação descrita remete ao descumprimento da legislação vigente, fato que poderia ser evitado por meio da criação de controles no sistema Comprasnet que verificassem, por meio de consultas ao Sicaf, se membros da comissão de licitação são sócios ou representantes das empresas licitantes.

272. Os casos identificados devem ser encaminhados aos respectivos órgãos envolvidos, para que analisem os indícios e tomem as medidas legais cabíveis, se for o caso.

Propostas de encaminhamento

273. Determinar à Sefti que:

2.7.3.1. encaminhe aos órgãos envolvidos a relação dos servidores e funcionários constantes como membros das comissões de licitação no sistema Comprasnet, que possuam indícios de serem sócios, à época, de empresas que participaram de suas licitações, em descumprimento ao art. 9º, inciso III, § 4º, da Lei 8.666/1993, para que analisem os indícios apontados e, em caso de confirmação, tomem as providências legais cabíveis para apuração dos fatos e responsabilização dos envolvidos, informando a este Tribunal os resultados obtidos, no prazo de noventa dias a partir da ciência desta decisão;

2.7.3.2. encaminhe ao Tribunal de Contas do Estado de Rondônia os dados do servidor constante como membro da comissão de licitação no sistema Comprasnet, que possui indícios de ser sócio, à época, de empresa que participou de licitações conduzidas pelo respectivo órgão do Estado de Rondônia, em descumprimento do art. 9º, inciso III, § 4º, da Lei 8.666/1993.

274. Determinar à SLTI/MP que crie controles no sistema Comprasnet a fim de impedir que participem de um certame empresas cujos sócios sejam membros da respectiva comissão de licitação, em cumprimento ao art. 9º, inciso III, § 4º, da Lei 8.666/1993, ou institua controles compensatórios capazes de evitar a ocorrência dessa irregularidade.



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