Grupo II classe V plenário



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3.4. Contratações decorrentes de registro de preço cujo quantitativo é superior a 100% do definido em ata

Situação encontrada

110. A presente auditoria também buscou avaliar se os órgãos que utilizam o Siasg, quando efetuam suas compras mediante o Sistema de Registro de Preços (SRP), obedecem às condições estabelecidas pela legislação pertinente. Nesse sentido, foi executado o procedimento de auditoria P3_5b (constante no diretório ‘Procedimentos’ do DVD à fl.6 do anexo 15) objetivando verificar a existência de contratações mediante SRP que extrapolaram o limite máximo estabelecido pelo art. 8º, § 3º, do Decreto 3.931/2001, que é de 100% dos quantitativos registrados na ata de registro de preços, conforme transcrito a seguir:

Art. 8º A Ata de Registro de Preços, durante sua vigência, poderá ser utilizada por qualquer órgão ou entidade da Administração que não tenha participado do certame licitatório, mediante prévia consulta ao órgão gerenciador, desde que devidamente comprovada a vantagem.

§ 3º As aquisições ou contratações adicionais a que se refere este artigo não poderão exceder, por órgão ou entidade, a cem por cento dos quantitativos registrados na Ata de Registro de Preços.’

111. Da leitura desse dispositivo, verifica-se claramente que é vedada a aquisição, por órgão da Administração que não tenha participado do certame licitatório, de bens ou serviços em quantitativos superiores a 100% daqueles previstos em ata. Esse mandamento infralegal é importante, pois regulamenta uma exceção na medida em que os impede de efetuar contratações em quantitativos exorbitantes sem o prévio planejamento demandado pelo processo licitatório do registro de preço. Com efeito, a não participação desses órgãos durante o processo licitatório causa, em regra, o subdimensionamento das quantidades previstas em ata, reduzindo, assim, uma potencial economia com o ganho de escala.

112. Outro ponto que se deve observar é que, apesar de a proibição contida no § 3º do art. 8º do Decreto 3.931/2001 ter sido estabelecida para os órgãos públicos que atuam como ‘caronas’ nas contratações mediante registro de preços, é razoável que os participantes da licitação, inclusive os gerenciadores das respectivas atas, também estejam sujeitos aos limites de contratação definidos no âmbito do SRP.

113. Existem vários incisos no art. 3º do Decreto 3.931/2001 que tratam sobre a definição de quantitativos do objeto a ser contratado pelos participantes do registro de preço, a saber (grifamos):

Art. 3º A licitação para registro de preços será realizada na modalidade de concorrência ou de pregão, do tipo menor preço, (...) e será precedida de ampla pesquisa de mercado.



§ 2º Caberá ao órgão gerenciador a prática de todos os atos de controle e administração do SRP, e ainda o seguinte:

(...)

II - consolidar todas as informações relativas à estimativa individual e total de consumo, promovendo a adequação dos respectivos projetos básicos encaminhados para atender aos requisitos de padronização e racionalização;

V - confirmar junto aos órgãos participantes a sua concordância com o objeto a ser licitado, inclusive quanto aos quantitativos e projeto básico;

VII - gerenciar a Ata de Registro de Preços, providenciando a indicação, sempre que solicitado, dos fornecedores, para atendimento às necessidades da Administração, obedecendo a ordem de classificação e os quantitativos de contratação definidos pelos participantes da Ata;

(...)

§ 3º O órgão participante do registro de preços será responsável pela manifestação de interesse em participar do registro de preços, providenciando o encaminhamento, ao órgão gerenciador, de sua estimativa de consumo, cronograma de contratação e respectivas especificações ou projeto básico.’

114. Na sistemática de registro de preços, o órgão gerenciador da ata e os demais participantes informam, individualmente, a quantidade do bem ou do serviço a ser adquirida. A soma dessas quantidades é registrada na ata. Por sua vez, o art. 8º, § 3º, do Decreto 3.931/2001 possibilita que os órgãos públicos que inicialmente não participaram do registro de preços (‘caronas’), podem adquirir todo o quantitativo registrado na ata, ou seja, o que caracteriza uma disfunção do referido normativo. Ainda assim, o ‘carona’ está restrito a 100% do quantitativo consignado na ata.

115. Dessa forma, entende-se que cada uma dessas figuras geralmente presentes em aquisições mediante registro de preços estão sujeitas ao limite estabelecido no art. 8º, §3º, do Decreto 3.931/2001. Diante disso, o procedimento de auditoria foi executado indistintamente para todas as instituições públicas que constavam da base de registro de preços disponível para a auditoria, independentemente de serem ‘caronas’, gerenciadores da ata ou participantes do registro de preços.

116. A título de conservadorismo, neste procedimento foram consideradas somente as contratações que excederam 125% do valor inicialmente registrado em contrato, a fim de descartar os casos em que houve acréscimo de 25% do bem ou do serviço contratado, conforme possibilita o art. 65, § 1º, da Lei de Licitações. Ademais, o procedimento levou em conta apenas as contratações de bens, tendo em vista que os empenhos relativos à contratação de serviços de natureza continuada poderiam estar acima do limite, mas não representar irregularidade face ao caráter contínuo da prestação desse tipo de serviço.



117. Tendo em vista que o arquivo contendo os dados dos contratos registrados no sistema Siasg (Sidec-Contrato) não possui informações acerca das quantidades contratadas, decidiu-se pela utilização da base de dados de minutas de empenho que são emitidas pelo próprio sistema.

118. A minuta de empenho cadastrada é enviada para o Sistema Integrado de Administração Financeira (Siafi), no qual se emite o empenho propriamente dito, retornando-se, posteriormente, alguns dados do empenho para o próprio Siasg. Dessa forma, tanto a quantidade quanto o valor efetivamente empenhado no Siafi são armazenados no sistema Siasg.

119. Em algumas ocorrências, as informações acerca das quantidades registradas nas minutas aparentaram não estar refletindo a realidade, havendo casos em que o dado estava idêntico ao preço do bem registrado no empenho, de modo que a utilização desse campo no procedimento de auditoria poderia resultar em diversos falso-positivos para fins de comparação com a quantidade limite estabelecida pela legislação.



120. De maneira diversa, não foram constatadas distorções no valor monetário empenhado, o que é um indicativo de que essa informação é mais confiável do que a quantidade. Diante disso, para execução do procedimento em tela, optou-se pela utilização do valor monetário efetivamente empenhado no Siafi e que também está registrado no Siasg, não havendo, portanto, necessidade de se efetuar cruzamento com a base de dados do Siafi.

121. Nesse contexto, para uma compra específica decorrente de registro de preço, o procedimento executado somou todos os valores das minutas de empenho que foram enviadas com sucesso ao Siasg por uma determinada Uasg e verificou se esse total superava em 25% o valor máximo estabelecido pelo Decreto 3.931/2001 (conforme descrito no parágrafo 110), calculado mediante a multiplicação entre o valor unitário e a quantidade do bem registrado na ata.

122. Como resultado, foram identificadas 9.430 ocorrências cuja soma dos empenhos emitidos por Uasgs ultrapassou o valor máximo permitido, conforme registrado na planilha ‘P3_5b_Resultado_Ord_Clientela.xls’, disponível no diretório ‘\Resultados\P3_5b’ do DVD à fl.6 do anexo 15. Como exemplo, o quadro 4 (fl. 546, anexo 14, volume 2) apresenta casos de contratações acima de R$ 500.000,00 das Uasgs que, percentualmente, mais ultrapassaram o valor limite a ser contratado, cujas cópias de atas do pregão e de telas do Siasg, que representam os indícios de irregularidade supracitados, estão acostadas às fls. 123-176 do anexo 13.

123. Por meio do Ofício de Requisição 7-540/2010 (fl. 29), a SLTI/MP foi questionada acerca da possibilidade de emitir minutas de empenho no módulo Sisme do Sistema Siasg que, somadas, totalizam valor superior a 100% da quantidade registrada na ata de registro de preços. Em resposta, a SLTI/MP emitiu o Ofício 2.179/DLSG/SLTI-MP (fl. 30) no qual informa que:

3.2. (...) o Sistema de Minuta de Empenho para licitações por Registro de Preços foi implantado em 2003, com critica para quantidades adquiridas pela UASG gerenciadora e participante da Ata SRP.



3.3 Com relação às contratações feitas por participantes extraordinários, informamos que cabe ao gerenciador apenas ser consultado para que indique os possíveis fornecedores e respectivos preços a serem praticados em relação à Ata de Registro de Preços. O órgão ou entidade que, não havendo participado do processo licitatório, desejar utilizar a Ata, deve obedecer os ditames do art. 8º do Decreto 3.931, de 19 de setembro de 2001, em especial, a regra insculpida no § 3º (...).’

124. Dessa forma, segundo a SLTI/MP, o módulo Sisme implementa controles que impedem a contratação de quantidades acima dos 100% previstos na ata de registro de preços somente para a Uasg gerenciadora e para os demais participantes do certame licitatório, enquanto que, para os órgãos participantes extraordinários (‘caronas’), esse controle não é realizado pelo sistema. Talvez esta seja uma das razões por ter sido encontrado grande quantidade de ocorrências resultantes da execução deste procedimento de auditoria, o que comprova tratar-se de uma prática comum entre os órgãos que efetuam compras mediante SRP.

125. Além disso, em reunião com técnicos da SLTI/MP, foi explicitado que os referidos controles criticam somente as quantidades registradas nas minutas de empenho emitidas pelos órgãos públicos, inexistindo qualquer validação tendente a impedir a emissão de empenhos de valores que, na prática, equivaleriam à contratação de quantidades superiores ao limite estipulado no §3º do art. 8º do Decreto 3.931/2001.

126. A despeito de os controles que a SLTI/MP afirma ter implementado não terem sido testados pela equipe de auditoria, fica clara que a ausência de validação do valor monetário registrado na minuta de empenho implica na falta de efetividade de qualquer crítica feita pelo sistema tendente a impedir a emissão de empenhos cujos valores sejam equivalentes à aquisição do bem em quantidades superiores a 100% daquela consignada na ata de registro de preços. Isso porque continua sendo possível ao usuário incluir no sistema um valor qualquer para a quantidade empenhada (por exemplo igual a 1) mesmo se, comparado com o valor efetivamente empenhado, a quantidade adquirida na prática for superior à 100% daquela originalmente licitada.

127. Ainda que irregular, a possibilidade prática de efetuar contratações em quantitativos superiores ao limite estabelecido no Decreto 3.931/2001 pode levar os órgãos a não se sentirem incentivados a estimar, da melhor forma possível, o quantitativo do bem/serviço necessário ao fiel atendimento de suas necessidades, de modo que o planejamento por eles executado pode tornar-se não efetivo e a Administração não ser beneficiada com possível ganho de economia de escala.

128. Quanto ao argumento da SLTI/MP de que, no caso dos órgãos ‘caronas’, a responsabilidade pela contratação obedecendo ao limite de 100% é do próprio contratante, entende-se que procede, vez que não é plausível que o órgão central do Sisg monitore todas as contratações mediante SRP efetuadas por ‘caronas’. No entanto, isso não é motivo razoável para não serem implementados controles com a finalidade de se evitar a ocorrência dessa irregularidade, tendo em vista que a própria SLTI/MP informou que essa crítica já é realizada para as contratações efetivadas pelo órgão gerenciador e pelos demais participantes do registro de preços.

129. Nesse contexto, a fim de dar fiel cumprimento ao art. 8º, § 3º, do Decreto 3.931/2001, é necessário que a SLTI/MP implemente, no Siasg, controles para evitar contratações mediante SRP em quantidades superiores a 100% daquelas previstas em ata, a despeito de o contratante ser ‘carona’, gerenciador da ata ou participante do registro de preço. Esses controles precisam contemplar o impedimento de que Uasgs emitam novas minutas de empenho cujos valores, somados ao valor total anteriormente empenhado, sejam superiores à multiplicação do valor unitário do produto pela quantidade registrada em ata.

130. Por fim, é importante que o órgão competente por normatizar o SRP reforce a necessidade de os órgãos integrantes do Sisg observarem os limites previstos no art. 8º, § 3º, do Decreto 3.931/2001, a fim de que a prática relatada neste achado não se repita. Por se tratarem de indícios de irregularidades, faz-se necessário encaminhamento das ocorrências identificadas à Segecex com o propósito de subsidiar possíveis ações de controle, na forma relatada no parágrafo 6.



Critérios de auditoria

a) art. 3º, § 2º, incisos II, V, VII, e § 3º; art. 8º, caput e §3º, do Decreto 3.931/2001.

Evidências

a) planilhas ‘P3_5b_Resultados_Ord_Clientela.xls’ contendo os indícios obtidos, disponível no diretório ‘\Resultados\P3_5b’ do DVD à fl.6 do anexo 15;

b) telas do Siasg e do Comprasnet (fls. 126-173, anexo 13).

Causas

a) deficiência de controles no Siasg que impedem a contratação de quantitativos do bem/serviço superiores a 100% daqueles definidos na ata de registro de preços.

Conclusão

131. Apesar de o disposto no § 3º do art. 8º do Decreto 3.931/2001 se aplicar a instituições públicas que agem como ‘caronas’ do registro de preço, a leitura do art. 3º do mesmo normativo sugere que os órgãos participantes devem definir seus próprios quantitativos. Portanto, não seria razoável que contratassem quantidades superiores àquelas que eles mesmos definiram, as quais, por sua vez, são inferiores ao total consolidado na ata de registro de preços. Dessa forma, é razoável afirmar que tanto os ‘caronas’ quanto os participantes, inclusive o gerenciador da ata, estão sujeitos à vedação estabelecida no § 3º do art. 8º do Decreto 3.931/2001.



132. A deficiência de controles no sistema Siasg que impeçam a contratação, por órgão, de quantitativos superiores a 100% daqueles previstos em ata possibilita que os gestores não planejem adequadamente a quantidade a ser adquirida frente às suas próprias demandas.

Propostas de encaminhamento

133. Determinar à SLTI/MP, quando se tratar de contratações mediante SRP, que:

133.1. oriente os gestores dos órgãos integrantes do Sisg a respeitarem os limites previstos no art. 8º, caput e §3º, do Decreto 3.931/2001;

133.2. promova alterações no sistema Siasg com vistas a impedir que as Uasgs emitam empenhos cuja soma de seus valores seja superior ao limite máximo estabelecido no art. 8º, §3º do Decreto 3.931/2001, explicitando o valor máximo a ser empenhado para cada item, ou institua controles compensatórios capazes de evitar a ocorrência dessa irregularidade.

134. Recomendar ao Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais/MP, ao Conselho Nacional de Justiça e ao Conselho Nacional do Ministério Público que orientem os órgãos e entidades sob sua atuação, quando se tratar de contratações mediante SRP, a respeitarem os limites previstos no art. 8º, caput e §3º, do Decreto 3.931/2001.

135. Recomendar ao Ministério da Defesa, ao Senado Federal, à Câmara dos Deputados e ao Tribunal de Contas da União que, quando se tratar de contratações mediante SRP, respeitem os limites previstos no art. 8º, caput e §3º, do Decreto 3.931/2001.

3.5. Adesão indiscriminada a atas de registro de preços



Situação encontrada

136. Conforme consignado no Achado 3.4, o órgão ‘carona’ é aquele que, apesar de não ter participado da licitação para registro de preços, faz adesão à ata. Dessa forma, é possível que a quantidade inicialmente registrada para um determinado fornecedor seja extrapolada, tendo em vista as adesões desses órgãos às atas de registro de preços, possibilitando ao fornecedor vender um produto ou serviço em quantidades muito superiores àquelas que foram licitadas.

137. Esse quadro foi constatado como resultado do procedimento P3_5d (constante do diretório ‘Procedimentos’ do DVD à fl.6 do anexo 15) que buscou verificar a adesão indiscriminada a atas de registro de preços. Foram obtidas diversas ocorrências em que a soma dos valores de minutas de empenhos relativas a um determinado item fornecido pela empresa contratada são superiores a soma dos preços das quantidades registradas em ata. Cabe ressaltar que o escopo do procedimento foi delimitado apenas para contratações de bens a fim de excluir os serviços de natureza continuada, que poderiam culminar em resultados considerados como falso-positivos.

138. Com o propósito de melhor ilustrar a situação encontrada neste achado de auditoria, serão descritos dois dos resultados obtidos. O primeiro consiste na contratação de empresa para fornecer item 1 do Pregão 1/2007, realizado pela Uasg 112408, cuja descrição do bem é ‘estação trabalho / divisórias mobiliários diversos’. Conforme registrado na ata (fls. 179-184, anexo 13), seriam adquiridas dez unidades do produto a um custo unitário de R$ 500,00.



139. Considerando que esse quantitativo deveria refletir a soma das quantidades individuais de todos os participantes do registro de preços, o valor total a ser despendido para esse item seria de R$ 5.000,00. Tendo em vista que o art. 65, § 1º, da Lei 8.666/1993 permite o acréscimo de 25% do bem ou do serviço contratado, o limite máximo seria de R$ 6.250,00.

140. No entanto, verificou-se que os valores das três minutas de empenho emitidas no Siasg, por várias Uasgs, para esse item (fls. 182-184, anexo 13), somam a quantia de R$ 1.473.924,00, o que representa um valor 23.482,78% superior ao limite que poderia ser empenhado conforme o valor e o quantitativo consignado na ata de registro de preços (fl. 181, anexo 13).

141. O segundo resultado consiste na contratação de empresa para fornecer o item 13 (Viaturas de Transporte Especializado) do Pregão 53/2008, realizado pela Uasg 160069. O preço unitário registrado na ata foi de R$ 396.000,00, enquanto que a quantidade a ser adquirida foi de dez unidades (fl. 189, anexo 13). Dessa forma e considerando o percentual de acréscimo previsto no art. 65, § 1º, da Lei de Licitações, o valor máximo a ser contratado seria de R$ 4.950.000,00.

142. De modo diverso, foram identificadas, para esse item de compra, onze minutas de empenho emitidas no Siasg, por várias Uasgs, cujos valores somam o montante de R$ 16.323.000,00 (valor 229,76% superior ao limite máximo) (fls.190-200, anexo 13). Ressalte-se que todas essas onze minutas de empenho foram emitidas por órgãos que não participaram da licitação, pois possuíam o campo IT_IN_EMPENHO_25 do arquivo SIASG_EMPENHO preenchido com valor = ‘5’, que, segundo técnicos do Serpro, significa empenhos emitidos por ‘caronas’.



143. Outros exemplos podem ser visualizados no quadro 5 (fl. 546, anexo 14, volume 2), que demonstra as dez ocorrências que mais superam, em termos percentuais, o valor limite registrado em ata, retratando a situação de adesões indiscriminadas.

144. A ata de registro de preços é um documento que consigna, entre outras informações, o valor unitário do bem ou do serviço e a quantidade a ser contratada, calculada pela soma das quantidades individuais informadas por todos os participantes daquele registro em particular. No entanto, o procedimento de auditoria executado revelou que, em diversos casos, a soma dos valores empenhados pelas Uasgs para um determinado item constante da ata de registro de preços foi bem superior ao valor total relativo ao valor unitário multiplicado pela quantidade registrada na ata. Isto significa que o fornecedor desse item vendeu um quantitativo muito maior do que o inicialmente previsto.

145. Tendo em vista a grande quantidade de indícios encontrados, é possível que a adesão indiscriminada a atas de registro de preços por parte de órgãos ‘caronas’ seja uma prática recorrente no âmbito das contratações mediante SRP.

146. Uma possível causa para a ocorrência desse tipo de prática consiste na relativa facilidade de adesão às atas de registro de preços por parte de órgãos não participantes do certame licitatório, conforme possibilita o caput do art. 8º do Decreto 3.931/2001. Apesar de esse dispositivo estabelecer o limite de 100% da quantidade prevista em ata para adesão de registro de preços por cada um dos ‘caronas’ (Achado 3.4), ele não estabelece um limite na quantidade de adesões, possibilitando que um determinado fornecedor venda seu produto ou serviço em quantidades muito superiores àquelas que foram inicialmente estipuladas.

147. Caso a licitação para registro de preços fosse planejada de forma mais adequada, os órgãos ‘caronas’ poderiam tornar-se participantes efetivos do registro de preços, informando seus quantitativos individuais para serem licitados. Somados às quantidades dos outros participantes e do órgão gerenciador do registro, o total a ser licitado seria maior e, assim, os licitantes teriam condições de oferecer melhores preços, proporcionando, portanto, maior economia aos cofres públicos.

148. A propósito, existe opção no Comprasnet intitulada ‘Intenção de Registro de Preço (IRP) que permite aos órgãos interessados em fazer um registro de preços de um determinado bem ou serviço divulgarem a intenção dessa compra para o restante da Administração, possibilitando, assim, a realização de certame licitatório em conjunto para contratação do objeto pretendido.

149.O objetivo principal dessa sistemática é que os órgãos informem, previamente, as quantidades individuais a serem contratadas, estimulando-os a participar da fase de planejamento da compra compartilhada, potencializando maior economia face ao aumento da escala. Dessa forma, é possível tornar os potenciais futuros ‘caronas’ em participantes do processo licitatório, reduzindo-se, portanto, o número de adesões às atas de registro de preço por órgãos que não participaram da licitação.

150. Todavia, o uso da Intenção de Registros de Preço ainda é opcional, razão pela qual se considera pertinente recomendação à SLTI para que torne essa sistemática obrigatória para os membros do Sisg.

151. O Ministro Valmir Campelo, no âmbito do TC 008.840/2007-3, discorreu sobre a questão da adesão indiscriminada a atas de registro de preços, conforme se verifica no trecho a seguir do voto condutor do Acórdão 1.487/2007-TCU-Plenário:

6. Diferente é a situação da adesão ilimitada a atas por parte de outros órgãos. Quanto a essa possibilidade não regulamentada pelo Decreto nº 3.931/2001, comungo o entendimento da unidade técnica e do Ministério Público que essa fragilidade do sistema afronta os princípios da competição e da igualdade de condições entre os licitantes.



7. Refiro-me à regra inserta no art. 8º, § 3º, do Decreto nº 3.931, de 19 de setembro de 2001, que permite a cada órgão que aderir à Ata, individualmente, contratar até 100% dos quantitativos ali registrados. No caso em concreto sob exame, a 4ª Secex faz um exercício de raciocínio em que demonstra a possibilidade real de a empresa vencedora do citado Pregão 16/2005 ter firmado contratos com os 62 órgãos que aderiram à ata, na ordem de aproximadamente 2 bilhões de reais, sendo que, inicialmente, sagrou-se vencedora de um único certame licitatório para prestação de serviços no valor de R$ 32,0 milhões. Está claro que essa situação é incompatível com a orientação constitucional que preconiza a competitividade e a observância da isonomia na realização das licitações públicas.

8. Para além da temática principiológica que, por si só já reclamaria a adoção de providências corretivas, também não pode deixar de ser considerada que, num cenário desses, a Administração perde na economia de escala, na medida em que, se a licitação fosse destinada inicialmente à contratação de serviços em montante bem superior ao demandado pelo órgão inicial, certamente os licitantes teriam condições de oferecer maiores vantagens de preço em suas propostas.’

152. O exercício de raciocínio feito pela 4ª Secex de que um fornecedor pode ser beneficiado pelo fornecimento de quantidades bem superiores às registradas em ata, conforme citado pelo Ministro Valmir Campelo, é, de fato, válido, visto que essa hipótese realmente se confirmou em outros casos, a exemplo daqueles citados nos itens 138 a 142 deste achado, bem como no quadro 5 (fl. 546, anexo 14, volume 2). Os resultados completos do procedimento podem ser observados na planilha ‘P3_5d_Adesoes_Indiscrimin_Perc_Ord.mdb’, disponível no diretório ‘\Resultados\P3_5d’ do DVD à fl.6 do anexo 15.

153. Ressalte-se que a referida decisão foi objeto de pedido de reexame feito pelo órgão auditado, ainda não julgado por esta Corte de Contas. Nesse contexto, faz-se oportuno o encaminhamento deste Relatório e da planilha contendo os indícios obtidos pela execução deste procedimento de auditoria ao Gabinete do atual Relator do Processo, Ministro Aroldo Cedraz.

154. Parte da doutrina entende que a figura do ‘carona’ não deveria ser admitida nas aquisições mediante SRP. Marçal Justen Filho in ‘Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, Ed. Dialética, 12ª Edição, 2009, p. 194-195’ é contrário à utilização da ata de registro de preços por órgãos que não participaram da licitação, enumerando diversos motivos para isso, ao final do qual conclui que ‘A solução desbordou os limites da lei e produziu resultado teratológico, especialmente porque propicia contratações ilimitadas com base em uma mesma e única licitação. A figura do ‘carona’ é inquestionavelmente ilegal e eivada de uma série de vícios’.

155. A ausência de limites para adesões às atas de registro de preços pode levar a associações indevidas entre o gestor do órgão gerenciador da ata e o fornecedor do bem ou do serviço a ser contratado. A princípio, vislumbram-se duas situações em que isso poderia ocorrer. A primeira diz respeito à possibilidade do referido gestor informar exclusivamente a determinado licitante que a quantidade a ser contratada seria muito superior àquela efetivamente divulgada e registrada em ata, tendo em vista a certeza de novas adesões por parte de futuros ‘caronas’ do registro de preços.

156. Isso possibilitaria que o licitante oferecesse um preço bem inferior aos de seus concorrentes, mas que fosse posteriormente recompensado pelo alto quantitativo do produto a ser contratado, sendo que, dessa forma, essa informação se tornaria uma variável completamente indefinida e impossível de ser obtida para a correta formação de preços dos demais licitantes. Nessa hipótese, considerando que o possível vencedor do certame poderia obter uma informação privilegiada e que os outros interessados não a teriam, restaria caracterizada afronta ao princípio da isonomia consagrado no caput do art. 3º da Lei 8.666/1993.

157. A segunda situação consiste na possibilidade de a empresa vencedora de determinada licitação para registro de preços oferecer algum tipo de benefício a gestores públicos de órgãos gerenciadores de atas em troca da adesão de outros órgãos àquela ata em particular, prática que contraria o princípio da moralidade.

158. Fica claro, portanto, que a ausência de limites no Decreto 3.931/2001 para adesão às atas de registro de preço pelos ‘caronas’ pode gerar efeitos contrários aos princípios que regem as licitações públicas, sobretudo o princípio da economicidade, da isonomia entre os licitantes e da moralidade pública. Nesse sentido, no âmbito do Acórdão 1.487/2007-TCU-Plenário, o Tribunal determinou ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que:

9.2.2. adote providências com vistas à reavaliação das regras atualmente estabelecidas para o registro de preços no Decreto n.º 3.931/2001, de forma a estabelecer limites para a adesão a registros de preços realizados por outros órgãos e entidades, visando preservar os princípios da competição, da igualdade de condições entre os licitantes e da busca da maior vantagem para a Administração Pública, tendo em vista que as regras atuais permitem a indesejável situação de adesão ilimitada a atas em vigor, desvirtuando as finalidades buscadas por essa sistemática, tal como a hipótese mencionada no Relatório e Voto que fundamentam este Acórdão.’



159. Cabe ressaltar que toda contratação, inclusive as realizadas por meio de adesões a atas de registro de preço, devem ser precedidas de ampla pesquisa de mercado, visando caracterizar sua vantajosidade sob os aspectos técnicos, econômicos e temporais, sem prejuízo de outras etapas do planejamento, conforme previsto na legislação correlata e jurisprudência deste Tribunal:

art. 15 As compras, sempre que possível, deverão:



(...)

§1º O registro de preços será precedido de ampla pesquisa de mercado. (Lei 8.666/1993)

art. 3º A licitação para registro de preços será realizada na modalidade de concorrência ou de pregão, do tipo menor preço, nos termos das Leis nos 8.666, de 21 de julho de 1993, e 10.520, de 17 de julho de 2002, e será precedida de ampla pesquisa de mercado. (Dec. 3.931/1999)

art. 8º A Ata de Registro de Preços, durante sua vigência, poderá ser utilizada por qualquer órgão ou entidade da Administração que não tenha participado do certame licitatório, mediante prévia consulta ao órgão gerenciador, desde que devidamente comprovada a vantagem. (Dec. 3.931/1999)

9.2.2. providencie pesquisa de preço com vistas a verificar a compatibilidade dos valores dos bens a serem adquiridos com os preços de mercado e a comprovar a vantagem para a Administração, mesmo no caso de aproveitamento de Ata de Registro de Preços de outro órgão da Administração Pública, em cumprimento ao art. 15, § 1º, da Lei n. 8.666/1993; (Acórdão 2.764/2010-TCU-Plenário)’

Critérios de auditoria

a) art. 3º, caput, e art. 15, §1º, da Lei 8.666/1993;

b) arts. 3º e 8º, caput, do Decreto 3.931/1999;

c) art. 70, caput, da Constituição Federal (Princípio da economicidade);

d) item 9.2.2 do Acórdão 2.764/2010-TCU-Plenário.

Evidências

a) planilha ‘P3_5d_Adesoes_Indiscrimin_Perc_Ord.mdb’ contendo os indícios obtidos, disponível no diretório ‘\Resultados\ P3_5d’ do DVD à fl.6 do anexo 15;

b) telas do Siasg e do Comprasnet (fls. 177-200, anexo 13).

Causas

a) ausência de limites no Decreto 3.931/2001 para adesão a atas de registros de preços.

Conclusão

160. O Decreto 3.931/2001 não estabelece limites para adesão a atas de registro de preços por parte de órgãos ‘caronas’. Em decorrência disso, é possível que a adesão indiscriminada às atas venha a acarretar contratações menos vantajosas do ponto de vista econômico, tendo em vista que se o quantitativo desses órgãos estivesse incluído no total a ser licitado, o fornecedor teria condições de oferecer um preço inferior, proporcionando maior economia de escala para a APF. Outro possível efeito da ausência de limites no âmbito do referido normativo é o risco de conluio entre os gestores do órgão gerenciador da ata e determinado licitante, o que fere o princípio da isonomia e da moralidade pública, ambos insculpidos no caput do art. 3º da Lei 8.666/1993.

Propostas de encaminhamento

161. Determinar à SLTI/MP que oriente os gestores dos órgãos integrantes do Sisg, quando se tratar de contratação mediante adesão a ata de registro de preço, a realizarem ampla pesquisa de mercado, visando caracterizar sua vantajosidade sob os aspectos técnicos, econômicos e temporais, sem prejuízo de outras etapas do planejamento, conforme previsto no art. 15, §1º, da Lei 8.666/1993 c/c arts. 3º e 8º, caput, do Decreto 3.931/1999 e no item 9.2.2 do Acórdão 2.764/2010-TCU-Plenário.

162. Recomendar à SLTI/MP que estabeleça a obrigatoriedade de divulgação prévia de intenção de compra no módulo de Intenção de Registro de Preços, para membros do Sisg, antes da realização de licitações para registro de preços, a fim de possibilitar maior economia de escala, em harmonia com o princípio da economicidade estabelecido no caput do art. 70 da Constituição Federal.

163. Recomendar ao Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais/MP, ao Conselho Nacional de Justiça e ao Conselho Nacional do Ministério Público que orientem os órgãos e entidades sob sua atuação, quando se tratar de contratação mediante adesão a ata de registro de preço, a realizarem ampla pesquisa de mercado, visando caracterizar sua vantajosidade sob os aspectos técnicos, econômicos e temporais, sem prejuízo de outras etapas do planejamento, conforme previsto no art. 15, §1º, da Lei 8.666/1993 c/c arts. 3º e 8º, caput, do Decreto 3.931/1999 e no item 9.2.2 do Acórdão 2.764/2010-TCU-Plenário.

164. Recomendar ao Ministério da Defesa, ao Senado Federal, à Câmara dos Deputados e ao Tribunal de Contas da União que, quando se tratar de contratação mediante adesão a ata de registro de preço, realizem ampla pesquisa de mercado, visando caracterizar sua vantajosidade sob os aspectos técnicos, econômicos e temporais, sem prejuízo de outras etapas do planejamento, conforme previsto no art. 15, §1º, da Lei 8.666/1993 c/c arts. 3º e 8º, caput, do Decreto 3.931/1999 e no item 9.2.2 do Acórdão 2.764/2010-TCU-Plenário.



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