Grupo II classe I plenário



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GRUPO II - CLASSE I - Plenário

TC 010.655/2003-0 (com um volume)

Natureza: Agravo


Entidade: Caixa Econômica Federal

Interessado: Caixa Econômica Federal



Sumário: Agravo contra acórdão que determinou a suspensão cautelar de procedimentos licitatórios que apresentassem restrições à participação de cooperativas até deliberação definitiva do Tribunal sobre a matéria. Conhecimento. Regulamentação do assunto pelo Acórdão 1815/2003 - Plenário. Agravo prejudicado ante a perda de objeto. Ciência ao interessado. Apensamento ao TC 016.860/2002-0.
RELATÓRIO
Trata-se de agravo interposto pela Caixa Econômica Federal (fls. 1 a 11 do vol. 1), com fundamento no art. 289 do Regimento Interno do TCU, contra o Acórdão 867/2003 - Plenário, prolatado na sessão de 1/7/2003, com o seguinte teor:

9.1 - conhecer da presente representação por preencher os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237 do Regimento Interno do TCU;



9.2 - com fundamento no art. 45 da Lei nº 8.443/92 c/c o art. 276 do Regimento Interno do TCU, determinar, cautelarmente, à Caixa Econômica Federal a suspensão de todos os atos referentes às licitações por ela conduzidas que apresentem restrição à participação de cooperativas de trabalho ou de mão-de-obra, em particular a Concorrência nº 037/2002-CPL/CESUP, até que este Tribunal delibere, em definitivo, sobre a matéria;

9.3 - cientificar a empresa Telematic Engenharia e Teleinformática Ltda., CNPJ: 32.628.612/0001-10, da medida ora adotada, franqueando-lhe a oportunidade, caso deseje, de se pronunciar nos autos em defesa de seus interesses, no prazo de quinze dias, a contar da ciência;

9.4 - com fundamento no art. 27 da Resolução TCU nº 136/2000, apensar o presente processo ao TC 016.860/2002-0;

9.5 - dar ciência da presente deliberação à interessada e à Caixa Econômica Federal”.

2. O exame de admissibilidade realizado pela 2ª Secex concluiu pelo conhecimento do recurso, proposta que acolhi por despacho, sem no entanto conferir-lhe o efeito suspensivo requerido pelo recorrente.

3. Por despacho solicitei a instrução da Serur, realizada pelo ACE José da Silva Leal (fls. 128 a 132 do vol. 1), que transcrevo parcialmente a seguir:

VERIFICAÇÃO DOS PRESSUPOSTOS



Alegação

4.O recorrente argumenta que ‘a Caixa vem respondendo inúmeras ações civis públicas movidas pelo Ministério Público do Trabalho em todo território nacional, a respeito da terceirização de serviços’, listando dezenove ações que resumiu no ‘anexo, doc. 02’ (fls. 014/034, v. 1).

5.Das ações listadas, o recorrente cita excertos dos pedidos e dos julgados de algumas delas. Aquelas em que existe julgado resumimos abaixo:

Ação n. 01885/01, 22ª VT de Belo Horizonte/MG, o pedido foi julgado procedente, em parte, para determinar à Caixa que ‘se abstenha de contratar trabalhadores através de cooperativas, para as atividades permanentes, caracterizada pela não eventualidade e prestadas mediante subordinação...’.

Ação n. 0709/00, 7ª VT de Belo Horizonte/MG, a Caixa foi ‘condenada ‘a não manter em seus quadros trabalhadores vinculados à operação de telemarketing sem prévia aprovação em concurso público...’’.

Ação n. 2001.02.0014-41, 2ª VT de Maceió/AL, foram julgados procedentes, em parte, os pedidos, para determinar à Caixa ‘que se abstivesse de contratar trabalhadores para as atividades que demandem mão-de-obra subordinada, através de qualquer cooperativa de trabalho...’.

Ação n. 2126/99, 4ª VT de São Luis/MA, ‘o pedido foi julgado procedente, em parte, e determinou à Cooperativa dos Técnicos de Processamento de Dados Ltda. - Coterpo, que se abstenha de fornecer mão-de-obra terceirizada, na forma de serviços cooperados, para realização de atividades fins da tomadora de serviço Caixa Econômica Federal’.

Ação n. 2002.104.03.00.6, 4ª VT de Uberlândia/MG, a Caixa foi condenada, ‘no âmbito da Seção Judiciária a não mais celebrar contratos com empresas particulares ou públicas que tenham por objeto a prestação de serviços para a sua atividade-fim...’.

6.Continua o recorrente afirmando que ‘assim, diante das iminentes condenações judiciais em desfavor desta Empresa Pública, decidiu-se, de forma acauteladora, excluir as Cooperativas dos certames licitatórios, visando tão-somente preservar o patrimônio público’. Agindo assim, assevera o agravante, a Caixa coloca-se ‘diante de dois fogos: se incluir as cooperativas em suas contratações, estará descumprindo decisões judiciais, com o conseqüente pagamento de multas; se não incluir as cooperativas estará descumprindo um Acórdão desse Egrégio Tribunal de Contas’.

7.Ressalta o recorrente que ‘a própria União comprometeu-se [...] a abster-se de contratar trabalhadores, por meio de cooperativas de mão-de-obra’, no ‘termo de conciliação judicial [...] firmado nos autos do Processo n. 01082-2002-020-10-00-0, em tramitação perante a Vigésima Vara do Trabalho de Brasília/DF, em 05/06/03, pelo Ministério Público do Trabalho e a União’. Na Cláusula Quinta deste termo, ‘a União se compromete a recomendar o estabelecimento das mesmas diretrizes ora pactuadas em relação às autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista, a fim de vincular todos os órgãos integrantes da administração pública indireta ao cumprimento do presente termo de conciliação’. Este termo de conciliação ‘é mais um motivo pelo qual a Caixa deve excluir de seus certames licitatórios as Cooperativas’.

8.Por fim, o recorrente argumenta que, ‘com fundamento no citado termo de conciliação, o Grupo de Trabalho de Gestão de Pessoas - DEST, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, atendendo recomendações do Ministério Público do Trabalho e desse Egrégio Tribunal de Contas, elaborou minuta de Resolução, pela qual o Governo Federal deverá regulamentar as contratações de serviços terceirizados e de trabalhadores por meio de cooperativas de mão-de-obra, pelas empresas estatais federais’. Tal resolução ‘praticamente repete o Termo de Conciliação acima transcrito e veda a contratação de serviços terceirizados por meio de cooperativas de mão-de-obra por empresa pública’, o que ‘é mais uma razão legal vinculativa, pela qual a Caixa não pode concordar com a participação de cooperativas em seus editais de licitação’.

9.Encerra, o recorrente, requerendo ‘que esse Colendo Tribunal de Contas da União conheça do presente Agravo, dando-lhe, conseqüentemente, o necessário provimento, a fim de que seja reformada a decisão cautelar, ora agravada’.

Análise

10.Em síntese, a Caixa argumenta que a medida cautelar contida no Acórdão. 867/2003 causar-lhe-á dano irreversível, já que a exclusão da cláusula impeditiva da participação das cooperativas de mão-de-obra nos procedimentos licitatórios que vier a encetar, sujeitar-lhe-á ao pagamento das multas que lhe foram cominadas no caso de infringência às decisões judiciais mencionadas nos itens 4 e 5, supra. Tal situação caracterizaria a ocorrência da fumaça do bom direito e do perigo da demora, pressupostos da medida pretendida.

11.Nas ações multicitadas, aparenta estar configurada a proibição de contratação de cooperativas de mão-de-obra para a prestação de duas vertentes de serviços. Uma é que constitua atividade precípua do recorrente. Outra é que implique em subordinação. A utilização de mão-de-obra na primeira vertente configuraria uma terceirização de serviços, não autorizada em lei, já que, tratando-se de empresa pública, pressupõe a realização de concurso público para preenchimento dos cargos necessários ao desempenho das suas atividades. Na segunda estaria configurada burla ao cooperativismo que não é compatível com a prestação de serviços com subordinação.

12.Nestes limites, aparenta que o recorrente só estaria sendo prejudicado se, nas licitações que vier a proceder, contratar serviços com tais características. Não haveria, portanto, qualquer motivo para, indiscriminadamente, excluir das licitações as cooperativas de mão-de-obra, já que só a segunda vertente de serviços é intrinsecamente a elas pertinente.

13.Ressaltamos que os termos acima negritados, indicativo de juízo de valor a priori, fruto, portanto, de cognição perfunctória, é exatamente o que irá predominar nesta análise, já que estamos tratando de agravo em medida cautelar, que não conduz à definitividade da decisão, a ser obtida na análise de mérito, e que exige, diferentemente, cognição exauriente.

14.Para confirmar o juízo desfavorável ao argumento do recorrente, é necessário que se avalie, mais uma vez, insistimos, de forma superficial, a natureza da licitação em tela. Isso porque se nela estiver incluído serviço que não configure qualquer das duas vertentes antes mencionada, sucumbe, neste nível de cognição, o argumento do recorrente.

15.Na Representação apresentada pela Tecnocoop Informática, consta (fl. 02, v. p.):

Objeto da Concorrência: contratação de empresa para prestação de serviços técnicos especializados em monitoração/manutenção/suporte de ambientes de telecomunicações (dados e voz) e de microinformática; manutenção em cabeamento estruturado e em análise de suporte e administração de redes...’.



16.Da mera leitura dos serviços incluídos no objeto da Concorrência n. 037/2002, podemos inferir que podem compreender dois tipos distintos. Um deles seria uma típica prestação de serviços, com preço e prazo delimitados (as manutenções). Outro seria a contratação de mão-de-obra em qualquer das duas formas que estamos tratando - terceirização ou subordinação - com a realização de atividades de natureza continuada (demais serviços).

17.Concluímos, portanto, que a Concorrência que originou o presente processo pode compreender serviços sobre os quais não pesa qualquer restrição de que sejam realizados por cooperativas de mão-de-obra. Assim, cabe razão a este Tribunal quando suspendeu cautelarmente tal certame, haja vista a indevida restrição de competição na parte em que não há impedimento para participação de tais cooperativas.

18.Entretanto, como consta no resumo das alegações apresentadas pela Cooperativa representante, inserido no Relatório que integra o Acórdão recorrido, ‘eventuais problemas relativos à contratação de certas sociedades deveriam ser resolvidos em cada caso concreto’. A análise procedida até o momento parece confirmar tal entendimento.

19.Ocorre que, da mesma forma que existem serviços que podem ser fornecidos pelas cooperativas de mão-de-obra, existem outros que não podem, sob pena de multas à agravante. Portanto, aparenta que uma medida impeditiva de que em qualquer outro procedimento licitatório não se possa restringir a participação de tais cooperativas não é coerente com o princípio da razoabilidade, já que ao gestor cabe a salvaguarda do interesse público, o que implica em agir, tempestivamente, para evitar danos ao Erário.

20.Compete, portanto, à Caixa Econômica Federal, avaliar, em profundidade, quais os serviços que, à luz das decisões judiciais e deste TCU (quando houver decisão no mérito), não pode contratar (terceirizações), quais os que não podem ser contratados às cooperativas de mão-de-obra (subordinação) e quais os que podem (demais serviços) e adaptar seus editais licitatórios a essas situações.

21.Pelo exposto, a medida cautelar ora agravada deve ser mantida no que concerne à suspensão da Concorrência n. 037/2002-CPL/CESUP, deixando, entretanto, de estender a suspensão a outras licitações, abstratamente.

CONCLUSÃO


22.Pelo exposto, submetemos os autos à consideração superior, propondo que:

a) com supedâneo no art. 289, caput, e § 4º, do Regimento Interno/TCU, seja conhecido o agravo interposto pela Caixa Econômica Federal, sem emprestar-lhe efeito suspensivo, e, no mérito, lhe seja dado parcial provimento para modificar o item 9.2 do Acórdão 867/2003 - Plenário - TCU, emprestando-lhe a seguinte redação:

9.2 - Com fundamento no art. 45 da Lei nº. 8.443/92 c/c o art. 276 do Regimento Interno do TCU, determinar, cautelarmente, à Caixa Econômica Federal a suspensão da Concorrência nº. 037/2002-CPL/CESUP, até que este Tribunal delibere, em definitivo, sobre a matéria;’;



b) seja dada ciência da deliberação que vier a ser adotada à Caixa Econômica Federal, à Telematic Engenharia e Teleinformática Ltda. e à Tecnocoop Informática - Cooperativa de Trabalho de Assistência Técnica a Equipamentos de Processamento de Dados Ltda.;

c) seja providenciado o cumprimento do item 9.4 do Acórdão 867/2003 - Plenário - TCU, apensando-se o presente processo ao TC 016.860/2002-0.

4. A proposta de encaminhamento foi aprovada pelo Diretor e pelo Secretário da Serur.


É o Relatório.
VOTO
O agravo em exame deve ser conhecido, ante o atendimento dos requisitos previstos no art. 289 do Regimento Interno do TCU.

2. Fundamentalmente, a Caixa Econômica Federal questiona a observância do item 9.2 do Acórdão agravado que decidiu “determinar, cautelarmente, à Caixa Econômica Federal a suspensão de todos os atos referentes às licitações por ela conduzidas que apresentem restrição à participação de cooperativas de trabalho ou de mão-de-obra, em particular a Concorrência nº 037/2002-CPL/CESUP, até que este Tribunal delibere, em definitivo, sobre a matéria” (grifei).

3. Ocorre que na Sessão de 26/11/2003, este Plenário, acolhendo proposição do Ministro-Relator Benjamin Zymler no TC 016.680/2002-0, deliberou definitivamente acerca da matéria, inclusive com a atribuição de caráter normativo ao Acórdão 1815/2003 - Plenário, que transcrevo a seguir:

9.1. conhecer da presente Representação, por atender os requisitos do caput e do §1° do art. 113 da Lei n° 8.666/93, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;



9.2. acolher as razões de justificativa dos responsáveis;

9.3. determinar à Caixa Econômica Federal que:

9.3.1. nos futuros editais de licitação, defina a forma como os serviços serão prestados, nos seguintes moldes:

9.3.1.1. se, pela natureza da atividade ou pelo modo como é usualmente executada no mercado em geral, houver necessidade de subordinação jurídica entre o obreiro e o contratado, bem assim de pessoalidade e habitualidade, deve ser vedada a participação de sociedades cooperativas, pois, por definição, não existe vínculo de emprego entre essas entidades e seus associados;

9.3.1.2. se houver necessidade de subordinação jurídica entre o obreiro e o tomador de serviços, bem assim de pessoalidade e habitualidade, a terceirização será ilícita, tornando-se imperativa a realização de concurso público, ainda que não se trate de atividade-fim da contratante;

9.3.2. proceda a correção dos editais de concorrência nºs 019/2002, 021/2002, 027/2002 e 041/2002, de forma a definir o modo como os serviços devem ser executados pela contratada, tendo em vista o subitem 9.3.1. retro;

9.4. autorizar à Caixa Econômica Federal a dar prosseguimento aos certames que se encontravam suspensos cautelarmente por força da decisão exarada nos autos do TC 016.680/2002-0 e do TC 008. 013/2003-0, desde que efetuadas as correções necessárias, mencionadas no subitem 9.3.2 retro;

9.5. conceder a este Acórdão caráter normativo;

9.6. cientificar os interessados constantes do item 3 retro, a Controladoria-Geral da União e o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão do inteiro teor deste Acórdão, bem como do Relatório e Voto que o fundamentam;

9.7. determinar a inclusão no Plano de Auditoria relativa ao 2º semestre de 2004 de trabalho de auditoria, a ser coordenado pela Secretaria-Geral de Controle Externo, com vistas a examinar o modelo de terceirização de serviços adotado no âmbito da Administração Pública Federal;

9.8. determinar o arquivamento do presente processo.

4. Desse modo, a suspensão cautelar das licitações conduzidas pela Caixa Econômica Federal que apresentassem restrição à participação de cooperativas de trabalho ou mão-de-obra, determinada pelo item 9.2 do Acórdão 867/2003 - Plenário, perdeu efeito com o disciplinamento posterior da matéria realizado pelo Acórdão 1815/2003 - Plenário.

5. Assim sendo, o presente agravo encontra-se prejudicado, por perda de objeto, devendo-se cientificar o interessado. Penso, ainda, que o apensamento do presente processo ao TC 016.860/2002-0, determinado pelo item 9.4 do Acórdão 867/2003 - Plenário, deve ser realizado nesta oportunidade.
Ante o exposto, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto ao Plenário.
TCU, Sala das Sessões, em 3 de dezembro de 2003.
MARCOS VINICIOS VILAÇA

Ministro-Relator


ACÓRDÃO 1833/2003 - Plenário - TCU
1. Processo nº TC 010.655/2003-0 (com um volume)

2. Grupo II, Classe de Assunto: I - Agravo

3. Entidade: Caixa Econômica Federal

4. Interessado: Caixa Econômica Federal


5. Relator: Ministro Marcos Vinicios Vilaça

5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Marcos Vinicios Vilaça

6. Representante do Ministério Público: não atuou

7. Unidade Técnica: Serur

8. Advogado constituído nos autos: não há
9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de agravo interposto pela Caixa Econômica Federal contra o Acórdão 867/2003 - Plenário.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:


9.1 - com fundamento no art. 289 do Regimento Interno conhecer do agravo para considerá-lo prejudicado, ante a perda de objeto, decorrente da normatização do assunto nele discutido realizada pelo Acórdão 1815/2003 - Plenário;

9.2 - notificar o recorrente da presente deliberação;

9.3 - dar cumprimento ao item 9.4 do Acórdão 867/2003 - Plenário, apensando o presente processo ao TC 016.860/2002-0.
10. Ata nº 48/2003 - Plenário

11. Data da Sessão: 3/12/2003 - Ordinária

12. Especificação do quórum:

12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça (Relator), Humberto Guimarães Souto, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler e o Ministro-Substituto Lincoln Magalhães da Rocha.

12.2. Auditores presentes: Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.
VALMIR CAMPELO

Presidente


MARCOS VINICIOS VILAÇA

Ministro-Relator


Fui presente:

Dr. LUCAS ROCHA FURTADO



Procurador-Geral



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