Grupo II – classe VII – Plenário



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GRUPO II – CLASSE VII – Plenário

TC-017.645/2006-0 (com 1 anexo).

Natureza: Representação.

Órgão: 28º Grupo de Artilharia de Campanha do Comando do Exército.

Interessada: 3ª Secretaria de Controle Externo.


SUMÁRIO: RECLAMAÇÃO JUNTO À OUVIDORIA DESTA CORTE. REPRESENTAÇÃO DE UNIDADE TÉCNICA. POSSIBILIDADE DE AS FORÇAS ARMADAS REALIZAREM EVENTOS DE CUNHO SOCIAL. UTILIZAÇÃO DE RECURSOS PRIVADOS PARA REALIZAR ATIVIDADES NO ÂMBITO DE UNIDADE MILITAR. NECESSIDADE DE RECOLHIMENTO DESSES RECURSOS AOS COFRES PÚBLICOS.

1. O desenvolvimento de atividades de cunho social por organizações militares está amparado pela Lei Complementar n. 97/1999.

2. A busca de patrocínio junto a atividade privada para a realização de eventos de cunho social é permitida, sendo que os recursos angariados devem ser recolhidos aos cofres públicos.

3. Esta Corte não possui competência para se imiscuir em assuntos de natureza interna da administração, a exemplo do modo com que os meios humanos e materiais são empregados para a consecução de seus objetivos.


RELATÓRIO
Cuidam os autos de reclamação apresentada junto à Ouvidoria desta Corte de Contas, acerca de possíveis irregularidades verificadas no âmbito do 28º Grupo de Artilharia de Campanha do Comando do Exército (fls. 1/3).

2. Pela forma como a matéria foi tratada na 3ª Secex, convém aproveitar, com os ajustes de forma necessários, a instrução apresentada pelo ACE Marcos Araújo Silva, como parte deste Relatório (fls. 95/102):

“2. Em 8/8/2006, a Ouvidoria encaminhou à Presidência desta Corte Reclamação (fl. 1/3), relatando prática de atos irregulares no âmbito do 28º GAC, os quais se descrevem a seguir:

 solicitação, por parte da unidade, de apoio financeiro a diversas empresas da cidade, com valores diferenciados entre R$ 300,00 (trezentos reais) e R$ 2.000,00 (dois mil reais);

 realização de eventos como o ‘Projeto um dia no Quartel’ e ‘Campo dos Empresários’, nos quais era cobrada taxa por pessoa para utilização das instalações da unidade;

 coleta de lixo reciclável, desenvolvida com a participação dos militares da unidade, que traziam materiais para serem vendidos posteriormente pelo Comando, sem que esses recursos entrassem no patrimônio da unidade;

 desvio no sistema de distribuição de água, para que não houvesse registro;

 desvio na rede de internet existente da Vila dos Oficiais, onde se pagava por um ponto e se tinha a distribuição para todas as residências da Vila;

 realização de reformas na casa do comandante sem a autorização da Comissão Regional de Obras da 5ª Região Militar – CRO/5.

3. Em Despacho de 9/8/2006 (fl. 45), o Ex.mo. Presidente Adylson Motta determinou a conversão dos presentes autos em Denúncia, a qual foi posteriormente encaminhada pelo Ministro-Relator a esta 3ª Secretaria de Controle Externo – 3ª SECEX (fl. 47), para análise preliminar.

4. Nesta Secretaria, o exame inicial (fls. 48/49) resultou relevar as questões relativas à coleta de lixo e aos desvios nos sistemas de água e de internet e propôs a realização de diligência junto à unidade quanto aos seguintes itens:

 fundamentação legal para que o 28º GAC solicitasse apoio financeiro a empresas privadas com a finalidade de custear os eventos que realiza, como, por exemplo, o ‘Dia da Criança’;

 montante dos recursos arrecadados a partir das solicitações contidas nos Ofícios 126 a 130, 132, 133, 136 a 140, 143 a 154 e 157 a 160, todos emitidos em 14/9/2005, bem como envio de cópia dos documentos comprobatórios de que esses recursos foram recolhidos à conta única do Tesouro Nacional;

 recolhimento à Conta Única dos R$ 1.800,00 (mil e oitocentos reais) recebidos do Colégio Marista, em 6/4/2006, por meio do cheque n. 1335, Banco Itaú.

5. Após o encaminhamento de diligência (fl. 50), o 28º GAC, por meio do Ofício N. 14-Cmdo, de 31/5/2007 (fls. 56/58), manifestou-se destacando que para o evento ‘Um dia no Quartel’ não houve solicitação de apoio financeiro, sendo este pleiteado junto às empresas da cidade somente para a realização do evento ‘Dia da Criança’. Destacou que não havia legislação específica regulando o assunto, sendo entendimento daquele Comando que o recebimento de doações ou patrocínios não encontrava vedação legal, razão pela qual poderiam ser solicitados.

6. Complementou, ainda, que o evento ‘Dia da Criança’ era realizado desde 1993, sendo já incorporado ao calendário local, resultando interação da unidade com a sociedade, de forma que se optou pela realização do evento, sendo, contudo, necessária a obtenção de patrocínio para viabilizá-lo, uma vez que o 28 º GAC não dispunha de recursos próprios ou específicos para o referido evento.

7. Por oportuno, aludiu que a prática de solicitação de recursos junto às empresas privadas havia sido referendada pelo Parecer n. 083/AJ/SEF, de 19/12/2005, da Secretaria de Economia e Finanças do Exército.

8. Quanto ao montante arrecadado em função do evento ‘Dia da Criança’, informou (fl. 57) que este foi de R$ 20.800,00 (vinte mil e oitocentos reais), não sendo recolhido aos cofres do Tesouro Nacional. Destino semelhante foi dado aos R$ 1.800,00 (mil e oitocentos reais) pagos pelo Colégio Marista, quando do pagamento pela utilização das instalações da unidade, durante a realização do evento ‘Um dia no Quartel’.

9. Finalmente, o comandante do 28º GAC indicou que: (a) não havia utilizado recursos advindos dos cofres públicos, (b) o montante arrecadado carecia de aplicação imediata e que (c) não houve intento de se gerar renda ou recurso para outro fim. Dessa forma, afirmou acreditar que ‘em nenhum momento ofendeu os princípios constitucionais capitulados no Art. 37 da Carta Magna.’

II ANÁLISE

10. Preliminarmente, é mister caracterizar os atos de gestão denunciados, para que sejam analisados de acordo com suas condicionantes e à luz das disposições legais e infralegais aplicáveis.

11. Da leitura dos autos, vê-se que as situações descritas podem ser tipificadas da seguinte forma:

 realização de eventos culturais, recreativos e afins no interior do quartel, tendo como lastro a solicitação de recursos financeiros e de materiais de consumo junto a empresas privadas e associações da cidade, para custeio de eventos realizados pela unidade;

 cobrança pela utilização das instalações da unidade, em face da realização de atividades culturais, recreativas e esportivas demandadas pelas escolas do município de Criciúma;

 cessão de espaço, mediante pagamento, para utilização como barracas para vendas de lanches e bebidas, quando da realização de eventos no interior do quartel;

12. Outro aspecto refere-se ao tratamento dado aos recursos auferidos e às despesas executadas em face das situações citadas, já que, de acordo com o esposado pela unidade, nenhuma destas transitaram pelas contas do Tesouro Nacional.

13. Caracterizadas as situações, cumpre agrupá-las em termos da natureza dos interesses que lhes fizeram nascer, verificando se foram concebidas a partir de objetivos do Exército, capitaneados pelos programas e ações governamentais ou em decorrência de motivações alienígenas a esta última.

14. Nesse sentido, aponta-se que o Manual Técnico do Orçamento – MTO (fl. 81) discrimina que ‘toda ação do Governo está estruturada em programas orientados para a realização dos objetivos estratégicos definidos para o período do Plano Plurianual – PPA, que é de quatro anos’ e que programa é ‘o instrumento de organização da atuação governamental que articula um conjunto de ações que concorrem para a concretização de um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores instituídos no plano, visando à solução de um problema, o atendimento de uma determinada necessidade ou demanda da sociedade’.

15. O MTO destaca, ainda, que ‘a organização das ações do Governo sob a forma de programas visa a proporcionar maior racionalidade e eficiência na administração pública e ampliar a visibilidade dos resultados e benefícios gerados para a sociedade, bem como elevar a transparência na aplicação dos recursos públicos’.

16. Assim, considerando que o 28º GAC é unidade que integra o Exército, órgão da Administração Pública Direta, é conclusivo que todas as suas atividades ocorram em estrita harmonia com os objetivos estatais, uma vez que a própria execução orçamentário-financeira dos órgãos deriva da alocação de créditos em programas e ações, os quais, presume-se, terem sido pensados, elaborados e desenvolvidos para fazer cumprir o papel do Exército Brasileiro, enquanto órgão integrante da Administração.

17. Nesse contexto, destaca-se que, conforme disposto no art. 2º da Lei n. 4.320/1964, os orçamentos anuais, que agregam os programas e ações de governo, devem obediência ao princípio da universalidade, o qual determina que todas as receitas e despesas públicas devem constar do orçamento. O art. 4º, da mesma Lei, reforça que ‘a Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do Governo e da administração centralizada’, ou seja: todas as despesas dos órgãos públicos devem constar dos orçamentos anuais.

18. Decorrência natural é a conclusão de que, se os programas e ações de governo são executados por meio de despesas públicas, o custeio destas é possível em face da arrecadação das receitas públicas, que, segundo art. 2º, § 1º, do Decreto n. 93.872/1986, são entendidas como ‘todo e qualquer ingresso de caráter originário ou derivado, ordinário ou extraordinário e de natureza orçamentária ou extra-orçamentária, seja geral ou vinculado, que tenha sido decorrente, produzido ou realizado diretamente pelos órgãos competentes.’

19. Por oportuno, informa-se que, consoante as disposições do art. 56 da Lei n. 4.320/1964, ‘o recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita observância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação de caixas especiais’. Mandamento semelhante também emana do art. 1º do Decreto n. 93.872/1986.

20. Dessa forma, após a explanação, colocam-se as premissas que servirão de referência para a análise do presente caso:

a) todas as ações dos órgãos públicos devem constar dos programas e ações governamentais;

b) essas ações, eleitas para serem levadas à frente pelos órgãos, devem ser realizadas no âmbito dos orçamentos anuais;

c) as receitas da União são todas aquelas arrecadadas no âmbito da prerrogativa legal dessa esfera de governo e devem ser recolhidas aos cofres do Tesouro Nacional.

21. A tese é, deveras, simples: a Administração Pública existe para prestar serviço público (ainda que em sentido lato), consignado em programas e ações governamentais, as quais são executadas por meio de despesas públicas, realizadas dentro dos orçamentos anuais, em obediência ao princípio da universalidade. Esses orçamentos dispõem de recursos públicos que devem ser recolhidos ao caixa do Tesouro Nacional, para que se cumpra o princípio da unidade de tesouraria.

22. Adentrando o caso, ora posto, constata-se, em face dos argumentos aduzidos pelo 28º GAC (fls. 56/58), que o evento ‘Dia da Criança’, organizado pelo 28º GAC, foi realizado para atender a ‘uma demanda já incorporada à sociedade local’ e que ‘a fim de não interromper a realização de tradicional evento e, ainda, por tal atividade ser convergente com a orientação da Força Terrestre de interagir e solidificar laços da Instituição com a sociedade, optou-se em manter a atividade’.

23. Ante a justificativa apontada, constata-se que o 28º GAC ajuizou que a realização de eventos, como o ‘Dia da Criança’, alinhava-se com o objetivo do Exército de interagir e solidificar laços com a sociedade, embora não apontado que ação estatal restaria atendida com a realização do citado evento.

24. Ainda no dizer do comandante do 28º GAC, para custear a realização do ‘Dia da Criança’, que, conforme alegado, alinhava-se com os objetivos da Força Terrestre (fl. 56), a unidade necessitou de patrocínio específico, uma vez não existir em recursos próprios para esse fim, no orçamento do quartel.

25. Sendo assim, não obstante a singela justificativa, se adotada como válida a argumentação de que a realização do evento ‘Dia da Criança’ encontrava guarida no seio das ações públicas levadas a cabo pelo 28º GAC, questiona-se: como conceber que uma unidade gestora julgue relevante a realização de determinado evento e não disponha de recursos específicos para tal?

26. Nesse espeque, atesta-se ser carente de fundamentação a postura adotada no âmbito do 28º GAC – de pedir dinheiro a empresas da região para custear atividade encarada como de interesse da unidade.

27. Em verdade, a situação de um quartel dispor de sua estrutura física, com seus oficiais, praças e estrutura administrativa, para lograr êxito em arrecadação de dinheiro junto a particulares, com fins de realizar evento de interesse da própria unidade é algo que colide, frontalmente, com as premissas apontadas nos parágrafos 13 a 21 desta instrução.

28. Com isso, constata-se que o evento ‘Dia da Criança’, se considerado de interesse da Força Terrestre, deveria ter sido custeado pelos recursos públicos e executados dentro do orçamento anual e não a partir de doações angariadas junto a empresas de Criciúma, que foram operadas fora da gestão orçamentária da unidade.

29. Acrescente-se a isso a afronta ao constitucional princípio da legalidade, visto que não é a ausência de previsão normativa que permite ao administrador fazer determinado ato, conforme alegado pelo comandante do 28º GAC.

30. Na verdade, em se tratando de Administração Pública, a lógica é inversa. Conforme Maria Sylvia Zanella di Pietro (Direito Administrativo, 18 ed., p. 67/68), ‘a vontade da Administração Pública é a que decorre da lei.’. Assim, segundo a ilustre doutrinadora, ‘a Administração Pública só pode fazer o que a lei permite’. Ora, se não há previsão legal que ordene ou permita ao administrador público pedir dinheiro a particulares, como o próprio comandante afirmou (fl. 56), não se vê possível que isso seja realizado sem que se desobedeça ao constitucional princípio da legalidade.

31. Interessante notar que o Decreto n. 1.171/1994 – Código de ética do servidor público civil –, citado pelo próprio comandante do 28º GAC, como aquele ‘ao qual também o militar deve pautar sua conduta’, dispôs, em seu item XV, caput e alínea g da seguinte forma:

‘XV - É vedado ao servidor público:

[...]


g) pleitear, solicitar, provocar, sugerir ou receber qualquer tipo de ajuda financeira, gratificação, prêmio, comissão, doação ou vantagem de qualquer espécie, para si, familiares ou qualquer pessoa, para o cumprimento da sua missão ou para influenciar outro servidor para o mesmo fim.’

32. Se esta unidade técnica fosse tomar o Decreto n. 1.171/1994 como aplicável aos servidores militares, constatar-se-ia errônea a afirmação de que ‘o ato administrativo de receber doação/patrocínio de empresas locais ... não afrontou qualquer dispositivo do Código de Ética do Servidor Público Civil’. Contudo, não se pode deixar de observar que a norma equivocadamente citada pelo comandante concorre para imputar irregularidade ao seu ato de gestão alegado como sem mácula.

33. Outro aspecto a ser considerado diz respeito à razoabilidade dos critérios que foram utilizados pelos gestores do quartel para escolher este ou aquele empresário, a fim de pedir-lhes dinheiro para custear o ‘Dia da Criança’. Nesse contexto, destaca-se que duas das empresas procuradas (fls. 5 e 24) - Timaco Material de Construção e Supermercado MM Rosso –, foram, em 2005 e 2006, regulares fornecedoras do 28º GAC, conforme se verifica de consulta ao SIAFI/CONOB (fls. 59/67).

34. Assim, quando o comandante informa que se norteou pelos princípios da administração pública para proceder aos pleitos juntos aos empresários, questiona essa unidade técnica se o referido militar lembrou dos princípios da legalidade, já comentado nos parágrafos 29 e 30, e da impessoalidade, os quais constrangeriam os gestores do 28º GAC a declinarem da opção de pedir dinheiro a empresários para custear evento que, no dizer do comandante, interessava à organização.

35. Ofendido foi o princípio da impessoalidade, porque, conforme apontado no parágrafo 33 desta peça, o quartel encaminhou expedientes a empresas que eram regulares fornecedoras da unidade, caracterizando que o ilegal pedido de doações não se deu de forma isonômica, principalmente considerando que era ofertado aos empresários a possibilidade de estes divulgarem suas marcas e produtos quando da realização do evento (fls. 4/15, 17, 21/34).

36. Dessa feita, não prosperam os argumentos trazidos pelo comandante do 28º GAC para justificar os pedidos de dinheiro por parte da unidade junto a empresas e associações da cidade de Criciúma. Assim, propõe-se ser determinado aos gestores daquele quartel que se abstenham de pedir dinheiro a terceiros para a realização de atividades desempenhadas no interesse da unidade.

37. Dispensável dizer que se o evento não se justifica em face das ações do Exército, não há que falar em promovê-lo, sob pena de caracterização de desvio de finalidade.

38. Concernente à cessão de espaços, quando da realização dos eventos promovidos pelo quartel, inclusive o próprio ‘Dia da Criança’, revela-se razoável que esta ocorra a título oneroso, uma vez que o patrimônio público sofrerá utilização para interesse particular. Contudo, devem ser ressaltados dois aspectos:

 a cessão dos espaços deve ser formalizada por meio de Autorização de Uso, que, segundo a doutrina administrativista é o instrumento jurídico que permite ao Poder Público facultar a utilização de determinado espaço no interesse do particular;

 em obediência à definição de receita pública descrita no art. 2º, § 1º, do Decreto n. 93.872/1986 e ao princípio da unidade de tesouraria, insculpido no art. 1º do mesmo diploma, os recursos auferidos em decorrência da cessão destes espaços devem ser recolhidos pelos cessionários à conta do Tesouro Nacional, por meio de Guia de Recolhimento da União – GRU, não podendo ser diretamente geridos pelos titulares do quartel.

39. Aponta-se que a utilização da instalações do 28º GAC, também a título oneroso, em face da realização de eventos culturais, recreativos e afins, demandados por escolas e demais instituições da cidade de Criciúma e região, revela-se procedente, uma vez que, se a unidade tem os seus recursos humanos e materiais disponibilizados para o atendimento de demandas comunitárias, deve ela ser devidamente ressarcida por essa utilização.

40. Nesta seara, o entendimento quanto aos ajustes procedimentais a serem efetuados pela unidade é similar ao apresentado para a cessão de uso esposada no parágrafo 38, inclusive no tocante ao pagamento por tais serviços ser efetuado pelos utentes por meio de GRU, diretamente à conta do Tesouro Nacional.

41. O destaque dado à necessidade de os recursos serem recolhidos à conta do Tesouro Nacional e de as despesas incorridas pela unidade serem realizadas dentro da gestão orçamentário-financeira (SIAFI) faz-se imperioso, por se tratar de práticas que dão cumprimento aos princípios da unidade de tesouraria e da universalidade.

42. Ademais, considerando a obrigatoriedade imposta pelo parágrafo único do art. 70 da Constituição Federal de que deve prestar contas de seus atos toda pessoa física ou jurídica, pública ou privada que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária, pergunta-se: como se fará possível que os órgãos de controle interno, e ainda esta Corte, tenham acesso e analisem a plenitude dos atos praticados pelos gestores públicos, se parte desses mesmos atos forem praticados fora do SIAFI, que é o sistema do governo federal que trata de registrar todas as operações orçamentário-financeiras das unidades?

43. No caso concreto, como seria possível aos órgãos de controle conhecerem da destinação dada ao saldo decorrente da realização do evento ‘Dia da Criança’, uma vez que, conforme registrado nos autos (fl. 41), as receitas deste foram de R$ 24.484,00, enquanto as despesas perfizeram R$ 9.374,00, gerando um lucro de R$ 15.110,00?

44. Na situação ora analisada, o que se tem é a impossibilidade de esta Corte verificar a regularidade da totalidade das receitas e despesas ocorridas na gestão do 28º GAC, visto que estas não aparecem nas contas do quartel e não estão registradas no SIAFI. Tal situação dificulta a atuação constitucional deste TCU, em face dos mandamentos dispostos nos incisos II e IV do art. 71 da Constituição de 1988.

45. Vê-se então que todos os administradores públicos, nos quais se incluem os comandantes de unidades militares, devem lançar todas as receitas e despesas executadas sob sua titularidade, em face da irrenunciável obediência aos princípios da unidade de tesouraria, da universalidade e da obrigação de prestar contas.

46. Em verdade, qualquer entendimento contrário poderá ter o condão de abrir ameaçador precedente para que os gestores públicos enveredem por caminhos diversos do previsto na legislação pátria (execução de receitas e despesas fora do orçamento público), implicando conseqüente dificuldade para a aferição da legalidade, legitimidade e economicidade dos atos de gestão por ele praticados.

47. Nessa senda, cumpre a esta Corte proferir determinação para que, nos casos em que a administração do 28º GAC venha cobrar pagamento de terceiros para que estes possam utilizar espaços em festas, ou ainda as instalações do quartel (possível somente quando não colidente com os objetivos da unidade), sejam os recursos, referentes a estes pagamentos, depositados na conta única do Tesouro Nacional diretamente pelos usuários, por meio de GRU. Em esteio semelhante, as despesas incorridas pelo quartel, em face da realização destes mesmos eventos, devem também ser registradas no SIAFI.

III CONCLUSÃO

48. Da análise efetuada, verificam-se procedentes os indícios de irregularidade, de sorte que, em obediência ao disposto no § 1º do art. 2º da Portaria/TCU n. 121/2005, devem os presentes autos ser convertidos em Representação desta unidade técnica, consoante art. 237, inc. VI, do Regimento Interno do TCU – RI/TCU.

49. Além das determinações propostas no corpo dessa peça (parágrafos 36, 38 e 47), considerada a relevância do tema, previdente é que também seja determinado ao Comando do Exército que dê conhecimento da decisão que vier a ser proferida nos presentes autos a todos os comandantes de suas organizações militares, bem como às unidades de assessoria jurídica e controle interno existentes em toda a estrutura administrativa do Exército.


IV PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

50. Ante o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo-se:

a. a conversão dos presentes autos em Representação desta unidade técnica, em obediência ao disposto no art. 2º, § 1º, da Portaria/TCU n. 121/2005 e no art. 237, inc. VI, do RI/TCU;

b. o conhecimento da Representação, com fulcro no art. 138 da Resolução/TCU n. 191/2006, para, no mérito, considerá-la procedente;

c. determinação ao agentes responsáveis do 28º Grupo de Artilharia de Campanha para que:

c.1 não disponham de seus recursos humanos e materiais para a realização de atividades que não se enquadrem na missão estatal atribuída ao Comando do Exército e à unidade, servindo como referência para essa aferição os programas e ações de governo afetos ao Comando do Exército, consignados nos Planos Plurianuais e nas Leis Orçamentárias Anuais;

c.2 doravante, abstenham-se, por completo, de pedir contribuições financeiras a entidades e empresas e demais entidades privadas da região, para o custeio de atividades que estejam abarcadas pelos objetivos governamentais a cabo do Exército, visto que para estas o custeio deve se dar a partir dos recursos ordinários previstos no orçamento da unidade, inserido no âmbito das Leis Orçamentárias Anuais;

c.3 quando da utilização das instalações da unidade por parte de terceiros para a realização de eventos de seu interesse ou para auferir renda em face da venda de produtos (quando de eventos promovidos pelo quartel), procedam à prévia formalização por meio de termo de autorização de uso;

c.4 não manuseiem os recursos decorrentes desta utilização por terceiros (determinação anterior), mas formalizem procedimento a fim de que os utentes efetuem o pagamento por meio de depósito financeiro específico, diretamente à conta única do Tesouro Nacional, por meio de Guia de Recolhimento da União – GRU;

c.5 execute todas as despesas na unidade, inclusive aquelas decorrentes da utilização do quartel por parte de terceiros, dentro do SIAFI, a fim de dar cumprimento ao princípio orçamentário da universalidade, consignado na doutrina e no art. 4º da Lei n. 4.320/1964;

d. determinação ao Comando do Exército para que dê conhecimento da decisão que vier a ser proferida nos presentes autos a todos os comandantes de suas organizações militares, bem como às unidades de assessoria jurídica e controle interno existentes em toda a estrutura administrativa do Exército, a fim de determinar-lhes observância e orientação semelhantes no âmbito de suas atividades;

e. que seja dada ciência à Ouvidoria da decisão que vier a ser proferida, para cumprimento do disposto no art. 30º, inciso VII, da Resolução TCU n. 199/2006, c/c art. 40, inc. V e parágrafo único, da Resolução/TCU n. 191/2006;

f. o arquivamento do presente processo.”

3. Os dirigentes da 3ª Secex divergiram parcialmente da proposta oferecida pelo Sr. Analista. Embasados pela Lei Complementar n. 97/1999, com a redação dada pela Lei Complementar n. 117/2004, deixaram consubstanciado que o evento social conduzido pela unidade gestora está em consonância com as atribuições constitucionais e legais conferidas às Forças Armadas. Assim, consideraram que a única impropriedade perpetrada pelos gestores do 28º GAC foi de não ter dado destinação pública aos recursos captados junto à comunidade.

4. Assim, a proposta final da 3ª Secex foi apresentada na seguinte linha:

“I – converter os autos em representação da unidade técnica, em vista das irregularidades observadas e em obediência ao disposto no art. 2º, §1º, da Portaria-TCU n. 121/2005, c/c art. 237, VI, do Regimento Interno do TCU, para que seja conhecida e, no mérito, considerada parcialmente procedente;

II – determinar aos gestores responsáveis pelo 28º Grupo de Artilharia de Campanha que observem os princípios da legalidade e da unidade de tesouraria preconizados, respectivamente, na Constituição Federal, art. 37, caput, e na Lei 4.320/1964, art. 56;

III – dar ciência da deliberação que vier a ser adotada à Ouvidoria, em atendimento ao disposto no art. 30, VII, da Resolução-TCU 199/2006, c/c art. 40, V e parágrafo único, da Resolução-TCU 191/2006;

IV – arquivar o processo.”

É o Relatório.


VOTO
Registro que atuo nestes autos com fundamento no art. 30 da Resolução n. 190/2006-TCU, tendo em vista tratar-se de processo afeto ao Auditor responsável pela Lista de Unidades Jurisdicionadas n. 9, no biênio 2007/2008.

2. Cuidam os autos de reclamação apresentada junto à Ouvidoria desta Corte, dando conta de possíveis irregularidades perpetradas pelo Comando do 28º Grupo de Artilharia de Campanha, localizado na cidade de Criciúma/SC.

3. Consoante destacado no Relatório precedente, o autor da reclamação questiona a legalidade de o quartel ter recebido verbas da comunidade para realizar eventos de cunho social, tendo, para tanto, utilizado pessoal daquela organização militar, bem como disponibilizado os meios necessários à consecução do evento.

4. Para o deslinde destes autos, faz-se necessário verificar, preliminarmente, se as unidades das Forças Armadas podem realizar este tipo de evento. Em caso positivo, deve ficar esclarecido que tipo de tratamento deve ser dado aos recursos captados junto à comunidade, bem como discutir a possibilidade de a organização militar dispor de meios materiais e humanos.

5. O § 1º do art. 142 da Constituição Federal dispõe que lei complementar estabelecerá as normas gerais a serem adotadas na organização, no preparo e no emprego das Forças Armadas. Foi a Lei Complementar n. 97, de 9/7/1999, que veio regulamentar a matéria. Desse normativo, vale destacar o preconizado em seu art. 16:

“Art. 16. Cabe às Forças Armadas, como atribuição subsidiária geral, cooperar com o desenvolvimento nacional e a defesa civil, na forma determinada pelo Presidente da República.

Parágrafo único. Para os efeitos deste artigo, integra as referidas ações de caráter geral a participação em campanhas institucionais de utilidade pública ou de interesse social. (Incluído pela Lei Complementar n. 117, de 2004).”

6. A possibilidade de participação das Forças Armadas em campanhas institucionais de utilidade pública ou de interesse social somente veio positivar algo que sempre foi desempenhado pelas Forças Armadas.

7. Elemento de integração nacional, os militares realizam atividades por diversas vezes esquecidas por aqueles que vivem em grandes centros urbanos, onde as facilidades são colocadas ao alcance de quase toda coletividade. Não se pode olvidar, contudo, que o Brasil é um país de dimensões continentais e que, por muitas vezes, a presença do Estado somente é sentida pelas atividades desenvolvidas anonimamente pelos militares.

8. Nesse contexto, temos as ações cívico-sociais desenvolvidas pelas três Armas. A título de exemplo, vale citar o atendimento proporcionado às populações ribeirinhas do alto rio Negro pelos navios da Marinha do Brasil.

9. A definição do que vem a ser utilidade pública ou interesse social não é tarefa fácil, eis que se trata de conceito jurídico indeterminado. Consoante o magistério de José dos Santos Carvalho Filho (in Manual de Direito Administrativo, Lumen Juris, RJ, 2005, p. 41), “conceitos jurídicos indeterminados são termos ou expressões contidos em normas jurídicas, que, por não terem exatidão em seu sentido, permitem que o intérprete ou o aplicador possam atribuir certo significado, mutável em função da valoração que se proceda diante dos pressupostos da norma. É o que sucede com expressões do tipo ‘ordem pública’, ‘bons costumes’, ‘interesse público’, ‘segurança nacional’ e outras do gênero. Em palavras diversas, referidos conceitos são aqueles cujo âmbito se apresenta em medida apreciável incerto, encerrando apenas uma definição ambígua dos pressupostos a que o legislador conecta certo efeito de direito.”

10. O liame entre o que a norma permite e rejeita fica bastante reduzido quando o aplicador do direito se depara com os ditos conceitos jurídicos indeterminados. A situação tende a se complicar quando esse aplicador do direito é um administrador público, porquanto, consoante o princípio da legalidade, somente lhe é permitido fazer o que a lei assim indica. A solução para esses casos passa necessariamente pela observância dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.

11. Assim, resta verificar se as atividades empreendidas pelo 28º Grupo de Artilharia de Campanha encaixam-se, segundo os princípios acima descritos, nos conceitos de utilidade pública ou de interesse social.

12. Para rememorar, vale citar que aquela unidade militar realizou eventos destinados à população da cidade de Criciúma com recursos captados junto à comunidade local, empregando em contrapartida meios materiais e humanos. Cita o reclamante que foram realizados os eventos “Dia da Criança” e “Um dia no quartel”.

13. O simples fato de trazer jovens para realizarem atividades no interior da organização militar, sem sombra de dúvidas, tem o condão de despertar a noção de patriotismo e de cidadania. Nesse sentido, não se pode dizer que foge à razoabilidade a adoção dessas ações. Ademais, a integração das Forças Armadas com a comunidade é demasiadamente salutar, mormente nas cidades em que a presença do Estado pouco se faz sentir.

14. Visto que a realização das referidas atividades harmoniza-se com o papel das Forças Armadas, cumpre esclarecer o tipo de tratamento que deve ser dado aos recursos captados junto à comunidade, bem como discutir a possibilidade de a organização militar dispor de meios materiais e humanos.

15. Consoante anotado no Relatório precedente, a unidade militar capta recursos junto à comunidade, basicamente, de três formas diferentes: a) por meio de doação de colaboradores intencionados em participar do evento (“Dia da Criança”); b) por meio de pagamento efetuado pelas escolas particulares que pretendem passar “um dia no quartel”; c) pela cessão remunerada de espaços para realização de eventos.

16. O Sr. Analista responsável pela instrução questiona a legitimidade da organização militar de se valer desses recursos para a realização de seus eventos. Menciona que a busca de patrocínio junto à iniciativa privada poderia afrontar o princípio da moralidade, mormente o Código de Ética do Servidor Público. Defende que este normativo veda ao servidor público “pleitear, solicitar, provocar, sugerir ou receber qualquer tipo de ajuda financeira, gratificação, prêmio, comissão, doação ou vantagem de qualquer espécie, para si, familiares ou qualquer pessoa, para o cumprimento da sua missão ou para influenciar outro servidor para o mesmo fim.”

17. Não vejo na ação adotada pelo Comandante da unidade qualquer infração ao dispositivo ora transcrito. Vale esclarecer que a vedação contida no Código de Ética refere-se a benefícios que venham a ser revertidos ao servidor, à sua família ou qualquer outra pessoa. No caso sub examine, pretendia-se a captação de recursos para a realização de evento em que toda a comunidade seria beneficiada.

18. Aponta, ademais, o Sr. Analista que o recebimento de doações estaria infringindo o princípio da legalidade. Essa inferência decorre do fato de que ao administrador somente é permitido fazer aquilo que a lei lhe faculta.

19. Não se pode negar que o gestor deve pautar as suas ações segundo o princípio da legalidade. Dessa forma, é o ordenamento jurídico que deve balizar a gestão pública. A possibilidade de o administrador receber doações de pessoas jurídicas de direito privado foi contemplada pelo Manual Técnico do Orçamento elaborado pelo Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão. Dentre as fontes orçamentárias previstas naquele documento, existe a de código n. 196 que possui o título “Doações de pessoas ou instituições privadas nacionais”.

20. Pode-se perceber, então, que o órgão responsável pela orientação na elaboração do orçamento federal deixa clara a possibilidade de pessoas físicas e jurídicas fazerem as doações que bem desejarem. Logo, não se pode dizer que a utilização de patrocínios fere o princípio da legalidade.

21. A questão atinente ao tratamento que deve ser dado aos recursos captados foi outro assunto levantado pela unidade técnica. De forma uníssona, as propostas oferecidas foram no sentido da observância ao princípio de unidade de tesouraria. Acerca do assunto, vale transcrever o art. 56 da Lei n. 4.320/1964:

“Art. 56. O recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita observância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação de caixas especiais.”

22. Comungo da idéia defendida pela 3ª Secex no sentido de que as quantias doadas pelo empresariado devem obedecer ao referido princípio de unidade de tesouraria. Discordo, no entanto, quanto à necessidade de o recolhimento ser efetuado somente aos cofres do Tesouro Nacional.

23. A norma veda a fragmentação para caixas especiais. Ocorre, todavia, que a Carta Constitucional possibilita a gestão de recursos públicos em outros cofres. Refiro-me aos fundos constitucionais e legais. Assim, o recolhimento das referidas receitas diretamente a esses fundos não fere o princípio de unidade de tesouraria.

24. Cumpre esclarecer que o Decreto-Lei n. 1.310, de 8/2/1974, estabelece, por meio de seu art. 2º, alínea h, que as subvenções, contribuições, doações e legados constituirão receitas do Fundo do Exército. Assim, no caso concreto, pode a unidade gestora optar em recolher os recursos doados ao Fundo do Exército.

25. O dispositivo acima transcrito corrobora a tese defendida nos itens 18/20 deste voto, no sentido de que o gestor pode receber doações de entidades privadas para patrocinarem as atividades de cunho social desenvolvidas pelo quartel.

26. O recolhimento dos recursos arrecadados visa permitir a atuação dos controles social, interno e externo. Vale acrescentar que, uma vez recolhidos aos cofres mencionados no parágrafo anterior, a natureza dos recursos transmuda-se para pública. Nesse sentido, somente podem ser utilizados quando respeitadas as normas atinentes à licitação (Leis n.s 8.666/1993 e 10.520/2000) e às despesas públicas (Lei n. 4.320/1964).

27. Dessa forma, toda doação feita à organização militar deve ser recolhida aos cofres públicos, merecendo, por conseguinte, o mesmo tratamento dos demais recursos públicos.

28. Alternativamente, vislumbro a possibilidade de a iniciativa privada gerir, diretamente ou com apoio da organização militar, esses recursos. Nesse sentido, os patrocinadores poderiam depositar as suas contribuições em conta corrente específica que seria utilizada para fazer frente às despesas do evento. Assim, uma vez que a origem e a gestão dos recursos seriam de natureza particular, não se teria a necessidade de recolhê-los aos cofres públicos, tampouco de lhes dar tratamento público. Vale, contudo, o alerta de que, nesses casos, a participação da unidade militar apenas cingir-se-ia à cessão do espaço para a realização dos eventos.

29. A forma como a unidade vai efetivar a cessão do espaço é algo que deve ficar a critério da administração. Assim, cabe ao gestor decidir se prefere utilizar a modalidade de autorização ou permissão de uso, ou, ainda, outra que lhe seja mais apropriada. Vale, no entanto, alvitrar que, independentemente, da forma adotada, caso a cessão seja a título oneroso, os recursos oriundos desse ato devem ser recolhidos aos cofres públicos. Ademais, não se pode olvidar que a utilização de espaço público pelo particular requer, necessariamente, a formalização de ato/contrato administrativo.

30. Por fim, cumpre abordar que não compete a esta Corte de Contas interferir na forma como a unidade militar vai dispor dos meios materiais e humanos necessários ao cumprimento de suas missões. Consoante já discutido neste voto, a realização dos eventos aqui tratados constitui atividade de utilidade pública ou de interesse social, podendo ser considerada, portanto, como uma de suas missões. Logo, considero que compete ao administrador avaliar a forma mais eficiente de utilizar os meios que lhe foram disponibilizados.

Ante o exposto, voto por que seja adotada a deliberação que ora submeto à deliberação deste Plenário.

TCU., Sala das Sessões em 17 de outubro de 2007.

MARCOS BEMQUERER COSTA

Relator

ACÓRDÃO Nº 2198/2007 - TCU - PLENÁRIO


1. Processo n. 017.645/2006-0 (com 1 anexo).

2. Grupo II; Classe de Assunto: VII – Representação.

3. Órgão: 28º Grupo de Artilharia de Campanha do Comando do Exército.

4. Interessada: 3ª Secretaria de Controle Externo.

5. Relator: Auditor Marcos Bemquerer Costa.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade Técnica: 3ª Secex.

8. Advogados constituídos nos autos: não há.


9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos em que foi apresentada reclamação junto à Ouvidoria desta Corte de Contas sobre possíveis irregularidades perpetradas no âmbito do 28º Grupo de Artilharia de Campanha do Comando do Exército.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. com fulcro no art. 237, inciso VI e parágrafo único, do Regimento Interno/TCU, conhecer da matéria tratada nestes autos como Representação formulada pela unidade técnica, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;

9.2. com fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno/TCU, determinar aos gestores responsáveis pelo 28º Grupo de Artilharia de Campanha que, doravante, observem a necessidade, consoante o disposto no art. 56 da Lei n. 4.320/1964, de recolherem aos cofres públicos os recursos recebidos a título de doação, dando-lhes, por conseguinte, tratamento público;

9.3. encaminhar cópia deste Acórdão, bem como do Relatório e do Voto que o fundamentam, à Ouvidoria desta Corte, em cumprimento ao disposto ao art. 30, inciso VII, da Resolução/TCU n. 199/2006, bem como à Diretoria de Auditoria da Comando do Exército, à Diretoria de Contas do Comando da Marinha, à Subsecretaria de Auditoria do Comando da Aeronáutica e ao Controle Interno do Ministério da Defesa;

9.4. arquivar o presente processo.
10. Ata nº 43/2007 – Plenário

11. Data da Sessão: 17/10/2007 – Ordinária

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2198-43/07-P

13. Especificação do quórum:

13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (Presidente), Valmir Campelo, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz e Raimundo Carreiro.

13.2. Auditor convocado: Marcos Bemquerer Costa (Relator).

13.3. Auditor presente: Augusto Sherman Cavalcanti.


WALTON ALENCAR RODRIGUES

MARCOS BEMQUERER COSTA


Presidente

Relator

Fui presente:


LUCAS ROCHA FURTADO



Procurador-Geral






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