Grupo: II – classe VII – Plenário



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GRUPO: II – CLASSE VII – Plenário


TC-016.072/2005-1

NATUREZA: Representação

ENTIDADE: Banco do Brasil S/A – Unidade de Campinas/SP

INTERESSADO: Serviços Especializados de Trânsito Ltda. – SENTRAN


SUMÁRIO: Representação formulada empresa Serviços Especializados de Trânsito Ltda., com fundamento no artigo 113 da Lei nº 8.666/93. Tomada de Preços. Contratação de empresa especializada para prestação de serviços de manutenção de sistemas de Circuito Fechado de TV. Possível irregularidade constante do Edital. Concessão de cautelar, inaudita altera pars, determinando a suspensão do certame. Diligência. Esclarecimentos insuficientes para afastar a ilegalidade detectada. Restrição à competitividade. Anulação do certame. Conhecimento. Procedência. Determinação. Ciência.
Trata-se de Representação formulada pela empresa Serviços Especializados de Trânsito Ltda. (SENTRAN), com fundamento no artigo 113 da Lei nº 8.666/93.

2.A representante insurge-se contra a Tomada de Preços nº 2005/1909/1149-SL, do tipo menor preço, promovida pelo Banco do Brasil, Unidade de Campinas/SP, cujo objeto é a contratação de empresa especializada para prestação de serviços de manutenção de sistemas de CFTV (Circuito Fechado de TV), instalados nas dependências vinculadas nos roteiros descritos no instrumento convocatório, bem como em seu Anexo 1 e no Anexo I da minuta de contrato (ex vi do Edital às fls. 16/32).

3.Segundo a representante, o Banco do Brasil teria violado os princípios da legalidade, da isonomia e da competitividade entre os licitantes ao incluir, no item 4.4, subitem 4.4.1, letra “b”, do edital (fl. 22), a seguinte exigência, verbis:

4.4.1 QUALIFICAÇÃO TÉCNICA:



(...)

b) Possuir o concorrente, em seu quadro permanente de pessoal, na data da licitação, ENGENHEIRO, com curso de formação elétrica e/ou eletrônica e experiência comprovada através de cópia autenticada de certidão(ões) de Acervo Técnico – C.A.T. emitido(s) pelo CREA por execução de instalação e/ou manutenção de sistemas de circuitos de CFTV. A comprovação de formação será feita mediante cópia autenticada da carteira de registro no CREA e a comprovação de pertencer ao quadro permanente de pessoal, mediante cópia autenticada do registro em Carteira de Trabalho, ou Livro de Registro de Funcionários ou ainda do Contrato Social no caso de sócio da Empresa.”

4.A representante argumenta que “... a exigência de que as licitantes possuam em seu quadro permanente, com registro na CTPS, um engenheiro, é altamente excessiva e restritiva à participação de licitantes no certame” (fl. 06).

5.Além disso, alega que tanto a jurisprudência quanto a doutrina têm entendido que não existe obrigatoriedade de a licitante possuir, em seu quadro de empregados permanentes, engenheiro técnico responsável, bastando, para isso, que haja um contrato de prestação de serviços, regido pela legislação civil, entre a licitante e o profissional, contrato este devidamente legalizado e anterior à data de abertura do certame.

6.Feitas as considerações acima mencionadas, a representante solicitou a esta Corte que suspendesse, cautelarmente, os procedimentos relativos à Tomada de Preços nº 2005/1909/1149-SL com vistas a reformar o mencionado subitem para que somente fosse exigido aquilo que fosse estritamente necessário à execução do objeto.

7.Por conseguinte, presentes os requisitos do artigo 276 do RITCU, concedi a cautelar requerida no sentido de determinar à Gerência Regional de Logística do Banco do Brasil, Unidade de Campinas/SP, que suspendesse os procedimentos relativos à Tomada de Preços nº 2005/1909/1149-SL por haver, no instrumento convocatório correspondente, indícios de exigência contrária aos princípios norteadores e ao caráter competitivo dos procedimentos licitatórios, segundo os ditames da Lei nº 8.666/93.

8.Outrossim, determinei à SECEX/SP que promovesse diligência junto à Gerência Regional de Logística do Banco do Brasil, Unidade de Campinas/SP, para obter esclarecimentos acerca da irregularidade apontada.

9.Devidamente notificado (fls. 58/59), o Banco do Brasil, por meio de seu representante legal, juntou aos autos o expediente de fls. 81/95, além de documentos que passaram a constituir o anexo I, vols. 1 e 2, do presente processo.

10.Inicialmente, esclareceu que a exigência inserida no subitem 4.4.1, letra “b”, do edital não pode ser considerada como excessiva diante da complexidade do objeto licitado. Para fundamentar sua alegação, destacou os artigos 30 e 33 da Lei nº 8.666/93, os quais, segundo a entidade, justificam que se exija da licitante a comprovação da capacidade técnico operacional e da capacidade técnico profissional.

11.Afirma, ainda, que seria “...considerada desídia da Administração deixar de exigir a comprovação da capacitação técnica da empresa, face a complexidade do objeto envolvido, sob pena de, não raro, restar prejudicada a execução do objeto a contento, em prejuízo ao interesse público, do qual não se pode descurar” (fl. 91).

12.No intuito de demonstrar a inexistência de violação à competitividade do certame, a entidade apresentou lista de empresas que satisfizeram as exigências do edital.

13.Quanto ao ponto específico que originou a presente representação (exigência de que as empresas concorrentes demonstrassem, na data da licitação e por meio de cópia autenticada do registro em Carteira de Trabalho, Livro de Registro de Funcionários ou Contrato Social, possuir engenheiro qualificado em seu quadro permanente de pessoal), a entidade alegou que tal medida permitiria à Administração vislumbrar de forma objetiva se a licitante teria condições de executar a obra a contento.

14. Em acréscimo, salientou que “a interessada, realmente, pretende subcontratar os serviços objetos da licitação. Não se pode olvidar que a subcontratação é permitida tão somente se prevista no edital, ainda sim, respeitando o artigo 72 da Lei de Licitações” (fl. 94).

15.O Banco do Brasil aduz, também, que a suspensão do procedimento licitatório ora sob exame trará prejuízos à entidade, sendo que, caso a manutenção de circuitos fechados de TV não seja feita por empresa especializada e capacitada, a segurança das agências bancárias ficará seriamente comprometida.

16.Por fim, requereu fossem acolhidas as razões oferecidas, bem como reconsiderada a decisão que suspendeu a realização do certame de modo a se julgar improcedente a representação em análise.

17.A Secretaria de Controle Externo no Estado de São Paulo (SECEX/SP), ao analisar o feito, elaborou a instrução de fls. 99/102, da qual destaco o trecho a seguir, verbis:

11. O tema em debate, por diversas vezes, já mereceu a atenção desta Casa. Nas razões apresentadas, a própria entidade faz menção, e transcreve trechos de deliberações deste Tribunal, em especial, à Dec. Plenária n. 767/98.



12. Realmente, assiste razão ao Banco do Brasil, com sede em Brasília (DF) e Gerência de Logística-Gerel em Campinas, quando afirma que está consignada, na jurisprudência do TCU, que a Lei n. 8.666/93 não proíbe o estabelecimento de requisitos de capacitação técnico-operacional, mas sim, retira a limitação específica relativa a exigibilidade de atestados destinados a comprová-la, deixando que a decisão quanto a essa questão fique ao critério da autoridade licitante.

13. Entretanto, esse descortino, oferecido à autoridade licitante, não pode de forma alguma ferir um dos preceitos inerentes às licitações públicas, o princípio da competitividade. Cabe, então, responder ao seguinte questionamento: a exigência prevista na letra ‘b’ do subitem 4.4 do edital da Tomada de Preços 2005/1909/1149 limitou a competitividade do certame licitatório?

14. A entidade responde não a essa questão, e justifica: ‘(..) não fere a competição a exigência de requisitos que, de fato, sejam necessários no caso concreto, face ao objeto a ser contratado’ (fl. 92). O Banco do Brasil, com a finalidade de comprovar essa afirmação, listou, à fl. 92, 15 (quinze) empresas que apresentaram propostas, satisfazendo as exigências do edital.

15. Analisando os documentos apresentados verificamos a presença de várias certidões de acervo técnico (CAT), atestando a responsabilidade técnica, nas áreas de elaboração de projetos, e de instalação e manutenção corretiva e preventiva de Sistema de Circuito Fechado de Televisão (CFTV), dos seguintes engenheiros eletricistas:

- Mário Streger – empresa Ultrak Técnicas em Segurança Ltda. (fl. 5, anexo 1);

- Cristiano Fernandes dos Santos – empresa Squadra Empreendimentos Ltda. (fl. 42, anexo 1);

- Reinaldo Lopes – empresa Sinalert Comércio e Instalações Ltda.- EPP (fl. 56, anexo 1);

- José Alberto Magina de Almeida – empresa GRG-Instalações e Equipamentos Eletrônicos (fls. 98/99); e

- Rogério Tadeu Moraes – empresa Construtora Paula Júnior Ltda. (fls. 130/131, anexo 1).

16. O art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal de 1988, exige, na esfera da administração pública, que as obras, serviços, compras e alienações sejam contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, permitindo as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. A competição não pode ser restringida, sob pena de nulidade de todo o procedimento licitatório, mas isso não significa que a administração não possa fazer exigência necessária para atender o interesse público.

17. As justificativas apresentadas e os documentos juntados nos permite acreditar que a clausula restritiva, objeto do subitem 4.4.1, letra ‘b’ do edital da Tomada de Preços 2005/1909/1149, não é incompatível com o objeto da licitação. A exigência de que a licitante deva possuir, em seu quadro permanente de pessoal, na data da licitação, ENGENHEIRO, com curso de formação elétrica e/ou eletrônica e experiência comprovada através de cópia autenticada de certidão (ões) de Acervo Técnico – C.A.T é aceitável, e não restringiu à competitividade do certame, haja vista o número de empresas que atenderam a essa exigência.

18. As informações contidas nos autos nos leva a pensar que a empresa Sentran pretende subcontratar os serviços objetos da licitação. A possibilidade de subcontratação é conferida pela art. 72 da Lei nº 8.666/93. Em seus comentários a este artigo, Marçal Justen Filho assim se posiciona:

A execução da prestação pelo próprio contratado não se impõe como exigência meramente subjetiva da Administração. (...) O que interessa à Administração é o recebimento da prestação exatamente idêntica àquela ofertada na proposta vencedora (...) Os riscos de receber uma prestação mal executada (...) conduzem a Administração a exigir que o próprio licitante desempenhe as tarefas(...).A lei autoriza, porém, que a Administração, em cada caso, avalie a conveniência de permitir a subcontratação, respeitados limites predeterminados. (...) A escolha da Administração deve ser orientada pelos princípios que regem a atividade privada. Se, na iniciativa privada, prevalece a subcontratação na execução de certas prestações, o ato convocatório deverá albergar permissão para que idênticos procedimentos sejam adotados(...) Assim se impõe porque, estabelecendo regras diversas das praticadas entre os particulares, a Administração reduziria a competitividade do certame.’



19. O edital em questão não prevê a subcontratação. Ora se o Banco do Brasil pretende que a empresa a ser contratada desempenhe as tarefas objeto do certame licitatório em análise, por razões de segurança e em obediência ao disposto no art. 2º da Lei n. 7.012/83, a representante não poderia executar os serviços a serem contratados, haja vista não dispor, em seu quadro, de profissional qualificado na área de circuito fechado de TV.

Posto isso, considerando que a clausula restritiva, objeto do subitem 4.4.1, letra ‘b’ do edital da Tomada de Preços n. 2005/1909/1149, não é exigência supérflua ou excessiva que tenha reduzido o universo de licitantes, por conseguinte, não teria o condão de invalidar o certame licitatório ora em análise; e tendo em vista que a suspensão da precitada tomada de preços acarretará prejuízos ao Banco do Brasil S. A., submetemos os autos à consideração superior, propondo:

a - conhecer da presente representação, nos termos do art. 237, inciso VII, do Regimento Interno do Tribunal, para, no mérito, considerá-la improcedente;

b - revogar os efeitos da medida cautelar concedida em 12/09/2005, que determinou a suspensão dos procedimentos relativos à Tomada de Preços n. 2005/1909/1149;

c - dar ciência deste Acórdão à empresa representante e ao Banco do Brasil, com sede em Brasília (DF) e Gerência de Logística-Gerel em Campinas; e

d - arquivar o presente processo.”

18.O Sr. Secretário de Controle Externo manifestou-se de acordo com a proposta acima transcrita (fl. 103).

19.É o relatório.
VOTO
Preliminarmente, insta destacar que a representação ora em exame atende aos requisitos de admissibilidade previstos pelo artigo 237, inciso VII e § único, do RITCU c/c artigo 69, inciso VII, da Resolução TCU nº 136/2000 e obedece aos ditames do artigo 113, § 1º, da Lei nº 8.666/93, razão pela qual deve ser conhecida.

2.Versa este processo sobre representação formulada pela empresa Serviços Especializados de Trânsito Ltda. (SENTRAN) acerca de possível irregularidade na Tomada de Preços nº 2005/1909/1149-SL, do tipo menor preço, promovida pelo Banco do Brasil, Unidade de Campinas/SP, cujo objeto é a contratação de empresa especializada para prestação de serviços de manutenção de sistemas de CFTV (Circuito Fechado de TV), instalados nas dependências vinculadas nos roteiros descritos no instrumento convocatório.

3.Quanto ao mérito, peço vênia para divergir da proposta de encaminhamento formulada pela Unidade Técnica.

4.Ao prestar seus esclarecimentos, a entidade representada teceu extensas considerações acerca da possibilidade de se exigir das empresas licitantes a demonstração de que possuem aptidão para o desempenho de atividade pertinente e compatível com o objeto do certame (capacitação técnica operacional), bem como de que detêm, em seu quadro permanente, profissionais aptos a executar serviço de características semelhantes àquele pretendido pela Administração (capacitação técnica profissional).

5.Em diversas assentadas, este Tribunal tem reconhecido como válida a exigência de comprovação de ambos os ângulos da capacitação técnica, que deverá abranger tanto o aspecto operacional como o profissional. Nesse sentido, vale destacar as Decisões nº 395/95-Plenário, 432/96-Plenário, 217/97-Plenário e 285/00-Plenário, bem como o Acórdão nº 32/2003-1ª Câmara.

6.Contudo, a questão que ora se põe não se encontra adstrita a esse ponto. O que se discute no presente feito, e o que originou a representação sob exame, é a exigência feita pelo Banco do Brasil de que as licitantes possuam engenheiro em seu quadro permanente mediante registro na Carteira de Trabalho, no Livro de Registro de Funcionários ou, ainda, no Contrato Social, no caso de sócio da Empresa.

7.Conforme ressaltei na oportunidade em que apreciei a medida cautelar, a Lei nº 8.666/93 disciplinou de modo minucioso a matéria referente à qualificação técnica e uma das características mais marcantes dessa norma foi a redução da margem de liberdade da Administração Pública nesse campo e a limitação do âmbito das exigências. Com isso, buscou-se evitar que exigências formais e desnecessárias acerca da qualificação técnica se tornassem instrumento de restrição indevida à liberdade de participação em procedimentos licitatórios.

8.O artigo 30, § 1º, inciso I, da Lei nº 8.666/93, utiliza a expressão “qualificação técnico-profissional” para indicar a existência, nos quadros permanentes de uma empresa, de profissionais em cujo acervo técnico conste a responsabilidade pela execução de obras ou serviços similares àqueles aspirados pelo órgão ou entidade da Administração.

9.Todavia, há que se atentar para o fato de que a Lei nº 8.666/93 não define o que seja “quadro permanente”. Assim, essa expressão poderia ser compreendida como o conjunto de pessoas ligadas à empresa de modo permanente, sem natureza eventual, por meio de vínculos de natureza trabalhista e/ou societária. Esse conceito, entretanto, reclama certa ampliação nas hipóteses em que a autonomia no exercício da profissão descaracteriza o vínculo empregatício sem afastar a qualificação do sujeito como integrante do quadro permanente, como é o caso dos profissionais da área de engenharia.

10.A exigência de que as empresas concorrentes possuam vínculo empregatício, por meio de carteira de trabalho assinada, com o profissional técnico qualificado mostra-se, ao meu ver, excessiva e limitadora à participação de eventuais interessados no certame, uma vez que o essencial, para a Administração, é que o profissional esteja em condições de efetivamente desempenhar seus serviços no momento da execução de um possível contrato. Em outros termos, o sujeito não integrará o quadro permanente quando não estiver disponível para prestar seus serviços de modo permanente durante a execução do objeto do licitado.

11.A regra contida no artigo 30, § 1º, inciso I, da Lei nº 8.666/93, não pode ser tomada em caráter absoluto, devendo-se sopesá-la diante dos objetivos que se busca alcançar com a realização das licitações, quais sejam, a garantia de observância ao princípio da isonomia e a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração.

12.Assim, se o profissional assume os deveres de desempenhar suas atividades de modo a assegurar a execução satisfatória do objeto licitado, o correto é entender que os requisitos de qualificação profissional foram atendidos. Não se pode conceber que as empresas licitantes sejam obrigadas a manter profissionais de alta qualificação, sob vínculo empregatício, apenas para participar da licitação, pois a interpretação ampliativa e rigorosa da exigência de vínculo trabalhista se configuraria como uma modalidade de distorção.

13.Atender, no caso em tela, à letra fria desse dispositivo, sem considerar os objetivos da Administração e os limites de exigência de qualificação técnica, suficientes para a garantia do cumprimento das obrigações, seria desbordar para o formalismo que se basta em si mesmo, sem ter em vista qualquer outro objetivo consentâneo com o interesse público.

14.As exigências de qualificação técnica, sejam elas de caráter técnico profissional ou técnico operacional, portanto, não devem ser desarrazoadas a ponto de comprometer a natureza de competição que deve permear os processos licitatórios realizados pela Administração Pública. Devem constituir tão somente garantia mínima suficiente para que o futuro contratado demonstre, previamente, capacidade para cumprir as obrigações contratuais.

15.Nesse sentido, entendo que seria suficiente, segundo alega a representante, a comprovação da existência de um contrato de prestação de serviços, sem vínculo trabalhista e regido pela legislação civil comum.

16.Esse posicionamento encontra guarida no entendimento segundo o qual a Constituição Federal somente autoriza exigências que configurem um mínimo de segurança. Portanto, não há de se admitir exigências que vão além disso com base no argumento de que a segurança da Administração restaria ampliada, na medida em que o máximo de segurança corresponderia, inequivocamente, ao máximo da restrição. E essa não é a solução proclamada pela Carta Magna.

17.Desse modo, os fatos noticiados pela representante refletem, ao meu ver, a prática de ato contrário aos princípios norteadores e ao caráter competitivo dos procedimentos licitatórios.

18.Ante o exposto, e com a devida vênia da Unidade Técnica, VOTO no sentido de que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à deliberação deste Plenário.


TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 13 de dezembro de 2005.
BENJAMIN ZYMLER

Ministro-Relator


ACÓRDÃO Nº 2.297/2005 - TCU - PLENÁRIO
1. Processo nº TC-016.072/2005-1

2. Grupo II – Classe de Assunto: VII – Representação

3. Entidade: Banco do Brasil S/S – Unidade de Campinas/SP

4. Interessado: Serviços Especializados de Trânsito Ltda. – SENTRAN

5. Relator: Ministro Benjamin Zymler

6. Representante do Ministério Público: não atuou

7. Unidade Técnica: SECEX/SP

8. Advogado constituído nos autos: Valdir de Carvalho Martins (OAB/SP nº 93.570), Marcos Sérgio Forti Bell (OAB/SP nº 108.034) e Vito Antônio Boccuzzi Neto (OAB/SP nº 99.628)


9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos que versam sobre de Representação formulada pela empresa Serviços Especializados de Trânsito Ltda. (SENTRAN) acerca de possível irregularidade na Tomada de Preços nº 2005/1909/1149-SL, do tipo menor preço, promovida pelo Banco do Brasil, Unidade de Campinas/SP, cujo objeto é a contratação de empresa especializada para prestação de serviços de manutenção de sistemas de CFTV (Circuito Fechado de TV), instalados nas dependências vinculadas nos roteiros descritos no instrumento convocatório.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. conhecer da presente Representação, uma vez satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos no artigo 237, inciso VII e § único, do RITCU c/c artigo 69, inciso VII, da Resolução TCU nº 136/2000 e artigo 113, § 1º, da Lei nº 8.666/93, para, no mérito, considerá-la procedente;

9.2. fixar, com fundamento no art. 71, inciso IX, da Constituição Federal e no art. 45 da Lei nº 8.443/1992 c/c o art. 251 do Regimento Interno do TCU, o prazo de 15 (quinze) dias para que a Gerência Regional de Logística do Banco do Brasil, Unidade de Campinas/SP, adote as providências necessárias à anulação do processo licitatório relativo à Tomada de Preços nº 2005/1909/1149-SL;

9.3. determinar à Gerência Regional de Logística do Banco do Brasil, Unidade de Campinas/SP, que:

9.3.1. observe, no momento da abertura de novo procedimento licitatório, os dispositivos da Lei nº 8.666/1993 relativos aos princípios norteadores e ao caráter competitivo dos procedimentos licitatórios, de modo a se evitar que exigências formais e desnecessárias acerca da qualificação técnica se tornem instrumento de restrição indevida à liberdade de participação de possíveis interessados;

9.4. dar ciência da decisão que vier a ser proferida por este Tribunal, bem como do Relatório e Voto que a fundamentarem, à empresa representante e à Gerência Regional de Logística do Banco do Brasil, Unidade de Campinas/SP;

9.5. determinar à SECEX/SP que acompanhe o cumprimento do item 9.2. acima e, verificado o seu cumprimento, proceda ao arquivamento do presente processo.
10. Ata nº 49/2005 – Plenário

11. Data da Sessão: 13/12/2005 – Extraordinária

12. Especificação do quórum:

12.1. Ministros presentes: Adylson Motta (Presidente), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler (Relator) e Augusto Nardes.

12.2. Auditores convocados: Lincoln Magalhães da Rocha e Marcos Bemquerer Costa.
ADYLSON MOTTA

Presidente


BENJAMIN ZYMLER

Relator
Fui presente:

LUCAS ROCHA FURTADO

Procurador-Geral







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