Grupo II – classe V – Plenário



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GRUPO II – CLASSE V – Plenário


TC-013.140/2005-0 (com 02 volumes e 08 anexos)

Natureza: Relatório de Auditoria

Entidade: Instituto Brasileiro de Turismo - Embratur

Responsáveis: Caio Luiz Cibella de Carvalho (Presidente no período de 23/02/1995 a 08/03/2002, CPF nº 577.886.268-72), Luiz Otávio Caldeira Paiva (Presidente no período de 09/04/2002 a 21/01/2003, CPF nº 144.361.911-68) e Eduardo Sanovicz (Presidente no período de 22/01/2003 a 14/08/2006, CPF nº 021.830.838-83), Geraldo Lima Bentes (Chefe de Gabinete, CPF nº 079.333.124-20), Júlio César Barbosa Melo (Procurador Jurídico, CPF nº 338.012.405-25), Elizabeth Athayde Usami (Procuradora Jurídica, CPF nº 603.292.031-34), Gerson Alberto Rozo Guimarães (Procurador Jurídico, CPF nº 781.843.988-91), Kátia Cristina Alves Bitencourt (Diretora de Marketing Substituta, CPF nº 266.625.901-34), Marco Antônio de Britto Lomanto (Diretor de Marketing, CPF nº 270.782.991-91), Carlos Lino Leal (Chefe do Serviço de Liquidação de Despesa, CPF nº 698.570.751-34), Nilson Ataíde de Oliveira (Chefe do Serviço de Liquidação de Despesa Substituto, CPF nº 032.447.681-72), Alvino José Leite (Chefe da Divisão de Contabilidade, CPF nº 226.733.771-15) e Edson Antunes Campos (Diretor de Marketing, CPF nº 103.809.668-58)

Advogado constituído nos autos: não há
Sumário: AUDITORIA SERVIÇOS DE PUBLICIDADE E PROPAGANDA. DETERMINAÇÕES.

Acolhem-se as razões de justificativa dos responsáveis ouvidos em audiência, quando os argumento apresentados elidem as ocorrências identificadas ou revelam a necessidade de se encaminhar tão-somente determinações saneadoras.


Cuidam os autos de Relatório de Auditoria realizada pela 5ª SECEX no Instituto Brasileiro de Turismo - Embratur, com o objetivo de analisar a regularidade da contratação e execução dos serviços de publicidade e propaganda, abrangendo os exercícios de 2002 a 2005.

A equipe encarregada da fiscalização, em virtude de ocorrências identificadas no decorrer dos trabalhos, propôs, inicialmente, audiência dos respectivos responsáveis.

Reproduzo, a seguir, excertos da instrução da ACE da 5ª SECEX, em que constam as questões levantadas, as razões de justificativa apresentadas e a análise empreendida:

II - ANÁLISE DA AUDIÊNCIA


2. Considerando-se que a audiência dos responsáveis refere-se por vezes à prática do mesmo ato, entende-se adequado agrupá-los de acordo com o motivo da audiência e com a similaridade das respostas encaminhadas.

ASSUNTO: Celebração de termos aditivos e execução de despesas acima do limite de 25% - Contratos nºs 30 e 31/1999

Responsável: Senhor Júlio César Barbosa Melo, CPF 338.012.405-25

Cargo: Procurador Jurídico da Embratur

Atos que ensejaram a audiência:

Ter emitido parecer aprovando os seguintes instrumentos contratuais:

Contrato nº 30/1999 – Pejota Propaganda Ltda.

Nono Termo Aditivo (fl. 464v, Anexo 4, Vol. 3), no valor de R$ 4.350.000,00 (quatro milhões e trezentos e cinqüenta mil reais), ultrapassando no ano de 2001 o limite de 25% estabelecido no art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.666/1993;

Décimo Primeiro, Décimo Segundo, Décimo Quarto, Décimo Sétimo e Décimo Oitavo Termos Aditivos (fls. 491v, 535v, 585v, Anexo 4, Vol. 3, 665/666 e 679, Vol. 4), no valor total de R$ 6.950.000,00 (seis milhões e novecentos e cinqüenta mil reais), ultrapassando no ano de 2002 o limite de 25% estipulado no art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.666/1993.

Contrato nº 31/1999 – Artplan Prime Publicidade Ltda.

Segundo Termo Aditivo (fl. 261, Anexo 4, Vol. 1), no valor de R$ 4.100.000,00 (quatro milhões e cem mil reais), ultrapassando no ano de 2000 o limite de 25% estabelecido no art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.666/1993;

Oitavo, Nono e Décimo Termos Aditivos (fls. 416v, Anexo 4, Vol. 2, 464v e 478v, Anexo 4, Vol. 3), no valor total de R$ 7.372.573,91 (sete milhões, trezentos e setenta e dois mil, quinhentos e setenta e três reais e noventa e um centavos), ultrapassando no ano de 2001 o limite de 25% estabelecido no art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.666/1993;

Décimo Quarto e Décimo Sétimo Termos Aditivos (fls. 585v, Anexo 4, Vol. 3, e 665/666, Anexo 4, Vol. 4), no valor total de R$ 2.250.000,00 (dois milhões e duzentos e cinqüenta mil reais), ultrapassando no ano de 2002 o limite de 25% estabelecido no art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.666/1993.

3. O responsável respondeu à audiência por meio do documento às fls. 144/152 – Principal.

4. De acordo com as justificativas apresentadas, o valor de R$ 1.500.000,00 previsto em cada edital não correspondia à estimativa para todo o período da contratação, caso houvesse prorrogações. Destinava-se apenas ao atendimento do exercício de 1999, considerando disponibilidade orçamentária existente, já que para realização de licitação exige-se a previsão de recursos orçamentários, nos termos do art. 7º, inciso III, da Lei nº 8.666/1993.

5. Segundo o responsável, ao invés de se estipular o valor do contrato considerando a previsão para futuros exercícios, optou-se por colocar apenas o valor da disponibilidade existente no Orçamento Geral da União - OGU para o ano de 1999. Tanto que se explicitou que os gastos para os exercícios posteriores seriam aqueles consignados no OGU (item 13.3 do edital) e que jamais coincidiram com o valor de R$ 1.500.000,00. A previsão de valor insuficiente para a execução do contrato ocorreu também pelo fato de ter sido firmado nos últimos três meses do exercício.

6. O responsável afirma que os termos aditivos objetivaram consignar as respectivas dotações orçamentárias, a fim de garantir a execução dos serviços no novo período de vigência, nos termos do OGU aprovado.

7. Segue defendendo a tese da natureza contínua dos contratos de publicidade, o que possibilita sua prorrogação nos termos do art. 57, inciso II, da Lei nº 8.666/1993.

8. Associa a necessidade da continuidade dos serviços de propaganda aos fins institucionais da Embratur, no que tange à promoção e adoção de medidas tendentes ao desenvolvimento do turismo e à realização de campanhas publicitárias no Brasil e no exterior.

9. Alega que, nesse contexto, não seria factível a realização de um contrato de publicidade no valor de R$ 1.500.000,00, limitado a sofrer acréscimo de apenas 25% para o próximo período e de forma subseqüente para os outros anos. A própria previsão acerca da possibilidade de prorrogação por períodos sucessivos já afastaria a hipótese dessa limitação de valor na forma questionada por este Tribunal.

10. Ressalta, ainda, que a realização de atividades de promoção do país mediante a realização de campanhas de publicidade para exercícios subseqüentes depende de apresentação de proposta das executoras no ano em que se dará a veiculação, já que não se mostra possível a previsão de campanhas com anos de antecedência.

11. Reafirma que se o objetivo fosse limitar o valor das contratações a R$ 3.000.000,00, sendo um milhão e meio para cada empresa, não haveria remissão ao fato de que os valores para os anos seguintes seriam os que fossem consignados no Orçamento Geral da União dos próximos exercícios. Nesse sentido, salienta que pode ter ocorrido, no máximo, uma impropriedade, mas jamais uma elevação do valor do contrato além do que a Administração almejava quando da licitação.

12. Para corroborar essa tese, menciona a própria previsão de recursos orçamentários para o período subseqüente (ano 2000), no montante de R$ 10.000.000,00 por empresa, que resultou na celebração de termos aditivos nesse valor.

13. Outro argumento apresentado refere-se ao fato de que os contratos de publicidade possuem objeto que, embora previsível quanto aos serviços a serem realizados, não o são em quantitativos, ou seja, existe a previsão da prestação de serviços de publicidade, compreendendo o estudo, a concepção, a execução e a distribuição de campanhas e peças publicitárias sem que haja detalhamento de qual será a campanha, a peça publicitária, as exposições e eventos a serem realizados. Tal característica tornaria inadequada a aplicação do limite de 25% em quantitativo de serviços.

14. Finalmente, registra que não se verificou extensão nos quantitativos dos serviços a serem prestados, ocorrendo apenas a execução do quanto previsto nos aludidos contratos de publicidade, nos termos do OGU aprovado para os anos seguintes.

Responsável: Senhor Caio Luiz Cibella de Carvalho, CPF 577.886.268-72

Cargo: ex-Presidente da Embratur

Atos que ensejaram a audiência:

Ter firmado os seguintes instrumentos contratuais:

Contrato nº 30/1999 – Pejota Propaganda Ltda.

Quarto Termo Aditivo (fls. 293/295, Anexo 4, Volume 1), no valor de R$ 4.000.000,00 (quatro milhões de reais), datado de 08/11/2000, ultrapassando no ano de 2000 o limite de 25% estabelecido no art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.666/1993;

Sexto, Oitavo e Nono Termos Aditivos, (fls. 384/385 e 448/449, Anexo 4, Vol. 2, 466/467, Vol. 3), no valor total de R$ 12.570.452,40 (doze milhões, quinhentos e setenta mil, quatrocentos e cinqüenta e dois reais e quarenta centavos), ultrapassando no ano de 2001 o limite de 25% estabelecido no art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.666/1993;

Décimo Primeiro Termo Aditivo (fls. 502/503, Anexo 4, Vol. 3), no valor de R$ 3.000.000,00 (três milhões de reais), ultrapassando no exercício de 2002 o limite de 25% estabelecido no art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.666/1993.

Contrato nº 31/1999 – Artplan Prime Publicidade S/A.

Segundo e Quarto Termos Aditivos (fls. 262/264 e 296/298, Anexo IV, Vol. 1), no valor total de R$ 8.100.000,00 (oito milhões e cem mil reais), ultrapassando no ano de 2000 o limite de 25% estabelecido no art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.666/1993;

Sexto, Oitavo, Nono e Décimo Termos Aditivos (fls. 378/379, 417/418, Anexo 4, Vol. 2, 467/470, 480/481, Vol. 3), no valor total de R$ 11.372.573,91 (onze milhões, trezentos e setenta e dois mil, quinhentos e setenta e três reais e noventa e um centavos), ultrapassando no ano de 2001 o limite de 25% estabelecido no art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.666/1993.

Décimo Segundo Termo Aditivo (fls. 532/533, Anexo 4, Vol. 3), no valor de R$ 7.000.000,00 (sete milhões de reais), ultrapassando no ano de 2002 o limite de 25% estabelecido no art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.666/1993.

15. O responsável apresentou as razões de justificativa por meio do documento às fls. 155/163 – Principal.

16. O teor da peça encaminhada pelo Sr. Caio Luiz Cibella de Carvalho corresponde quase que à totalidade da justificativa apresentada pelo Sr. Júlio César Barbosa de Melo, acrescido dos elementos a seguir.

17. O ex-Presidente da Embratur afirma que a limitação de 25% de acréscimo ao contrato firmado seria impossível e prejudicial ao atingimento das metas previstas no Plano Plurianual.

18. Segundo ele, a previsão acerca da possibilidade de prorrogação por períodos sucessivos já afastaria a hipótese da limitação de valor.

19. Aduz que a Organização Mundial de Turismo, ligada à ONU, recomenda que o país invista um mínimo de 2% das divisas provenientes da atividade turística na promoção interna e externa de seus destinos e programas e turismo e que essa meta nunca foi atingida pelo Brasil.

20. O responsável anexou tabelas contendo dados relativos ao turismo no Brasil, no período de 1994 a 2001 (fls. 165/176 – Principal).

21. Acrescenta, ainda, que seria desastroso e antieconômico para a autarquia realizar duas concorrências públicas complexas a cada ano e que a Embratur é, talvez, o único organismo oficial em que publicidade, propaganda e promoção são atividades finalísticas.

22. Por fim, argumenta que, à época em que ocupava a presidência da autarquia, tinha regras transparentes de controle e só assinava contratos e convênios acompanhados dos pareceres da Procuradoria Jurídica, da Auditoria e dos técnicos e diretores da área, conforme documentos constantes dos autos, acreditando que as formalidades legais estavam devidamente equacionadas.

23. Menciona também que por conta da série de incidentes e fatos polêmicos que atingiram as comemorações dos 500 anos do descobrimento do Brasil, os contratos em questão foram exaustivamente auditados pelo MPF e pelo TCU, ocasião em que esses e outros questionamentos foram esclarecidos e acolhidos.



Responsável: Senhor Eduardo Sanovicz, CPF 075.168.938-62

Cargo: Presidente da Embratur

Ato que ensejou a audiência:

Ter firmado o seguinte instrumento contratual:

Contrato nº 31/1999 – Artplan Prime Publicidade S/A.: Vigésimo Termo Aditivo (fls. 780/781, Anexo 4, Vol. 5), no valor de R$ 2.000.000,00 (dois milhões de reais), ultrapassando no ano de 2003 o limite de 25% estabelecido no art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.666/1993.

24. O responsável respondeu à audiência, mediante expediente às fls. 341/344 – vol. 1 – Principal.

25. Em relação à prática deste ato, o Presidente da Embratur utilizou-se da mesma argumentação expendida pelos procuradores da autarquia. Para ele, o valor inicial do contrato se referia apenas ao exercício de 1999, haja vista a assinatura ter ocorrido no último trimestre daquele ano.

26. Para os exercícios seguintes, seria necessário o aditamento, a fim de garantir o custeio das despesas com a prestação de serviços de publicidade e propaganda, ficando os valores vinculados ao Orçamento Geral da União.

27. Defende também que não é possível a aplicação do limitador de 25% aos contratos de publicidade, posto que seu objeto estabelece o tipo de prestação de serviço, sem determinar quais e quantas serão as campanhas, as peças publicitárias, os registros de marcas, etc. Tal fato torna esses contratos atípicos, posto que a alteração do valor não é em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto. A alocação de recursos na área de publicidade e propaganda fica a depender da eleição de prioridades, considerando-se, para tanto, os dados relativos ao crescimento dos mercados no ano anterior.

28. Assevera que por tratar-se de serviços de natureza contínua, a realização de campanhas publicitárias no exterior é indispensável à consecução dos fins institucionais da Embratur, não sendo viável o valor de um contrato de publicidade limitar-se à cifra de R$ 1.500.000,00, com acréscimo de 25% para o próximo período e subseqüentemente para os outros anos.

29. Conclui que o Vigésimo Termo Aditivo foi celebrado em consonância com a norma legal, visto que serviu para aportar os créditos orçamentários para o exercício de 2003, com base no valor do instrumento originário, em atendimento ao que dispõe o inciso V do art. 55 da Lei nº 8.666/1993. Aduz que não se aplica aos contratos de publicidade o limitador de 25% preconizado pelo § 1º do art. 65 da Lei nº 8.666/1993, dada a natureza singular do objeto que não prevê quantitativos a serem executados e a vinculação do valor ao Orçamento Geral da União.

Responsável: Senhor Luiz Otávio Caldeira Paiva, CPF 144.361.911-68

Cargo: ex-Presidente da Embratur

Atos que ensejaram a audiência:

Ter firmado os seguintes instrumentos contratuais

Contrato nº 30/1999 – Pejota Propaganda Ltda.

Décimo Segundo, Décimo Quarto, Décimo Sexto, Décimo Sétimo e Décimo Oitavo Termos Aditivos, (fls. 536/537, 588/589, Anexo 4, Vol. 3, e 631/632, 674/675, 680/681, Vol. 4), no valor total de R$ 5.950.000,00 (cinco milhões e novecentos e cinqüenta mil reais), ultrapassando no ano de 2002 o limite de 25% estipulado no art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.666/1993.

Contrato nº 31/1999 – Artplan Prime Publicidade S/A.

Décimo Quarto, Décimo Sexto e Décimo Sétimo Termos Aditivos (fls. 586/587, Anexo 4, Vol. 3, e 672/673, Anexo 4, Vol. 4), no valor total de R$ 5.250.000,00 (cinco milhões e duzentos e cinqüenta mil reais), ultrapassando no ano de 2002 o limite de 25% estipulado no art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.666/1993.

30. As razões de justificativa foram apresentadas por meio do documento às fls. 348/352 – vol. 1 – Principal.

31. Considerando-se que os termos da argumentação apresentada são semelhantes aos constantes dos documentos apresentados pelos Srs. Eduardo Sanovicz e Caio Luiz Cibella de Carvalho, diferenciando-se apenas quanto às informações referentes aos termos aditivos assinados, entende-se desnecessário produzir novo resumo dos fatos narrados.

Responsável: Senhora Elizabeth Athayde Usami, CPF 603.292.031-34

Cargo: Procuradora Jurídica da Embratur

Atos que ensejaram a audiência:

Ter emitido parecer aprovando os seguintes instrumentos contratuais:

Contrato nº 30/1999 – Pejota Publicidade Ltda.

Quarto Termo Aditivo (fl. 291, Anexo 4, Vol. 1), no valor de R$ 4.000.000,00 (quatro milhões de reais), ultrapassando no ano de 2000 o limite de 25% estabelecido no art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.666/1993;

Oitavo Termo Aditivo (fl. 447, Anexo 4, Vol. 2), no valor de R$ 5.220.452,40 (cinco milhões, duzentos e vinte mil, quatrocentos e cinqüenta e dois reais e quarenta centavos), ultrapassando no ano de 2001 o limite de 25% estabelecido no art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.666/1993;

Décimo Sexto Termo Aditivo (fl. 627, Anexo 4, Vol. 4), no valor de R$ 2.000.000,00 (dois milhões de reais), ultrapassando no exercício de 2002 o limite de 25% estabelecido no art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.666/1993.

Contrato nº 31/1999 – Artplan Prime Comunicação S/A.

Décimo Sexto Termo Aditivo (fl. 627, Anexo 4, Vol. 4), no valor de R$ 3.000.000,00 (três milhões de reais), ultrapassando no ano de 2002 o limite de 25% estabelecido no art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.666/1993.

32. A responsável apresentou razões de justificativa mediante documento acostado às fls. 186/193 – Principal.

33. De modo geral, os esclarecimentos prestados seguem a mesma linha de argumentação apresentada pelo Sr. Júlio César Barbosa de Melo, diferenciando-se apenas por alguns acréscimos relativos a cada um dos termos aditivos sobre os quais a responsável emitiu parecer.

34. Segundo a Sra. Elizabeth, o Quarto Termo Aditivo ao Contrato nº 30/1999 objetivou indicar o crédito inicial pelo qual correria a despesa para o período de 21/10/2000 a 21/10/2001. Acrescenta que o valor do contrato era de R$ 11.500.000,00 e que não é possível se falar em aditamento acima do percentual legal de 25% do valor inicial, posto que o aditivo se prestou a estabelecer a dotação inicial para o novo período de vigência contratual. Assim, o valor de R$ 4.000.000,00, alocado por meio do instrumento questionado por este Tribunal, na verdade representou não um acréscimo, mas sim a primeira parcela dos R$ 11.500.000,00 do contrato.

35. A mesma linha de defesa é seguida para os demais termos aditivos, de forma que o oitavo, no valor de R$ 5.220.452,40, estabeleceu a dotação orçamentária inicial para o Contrato nº 30/1999 no período de 21/10/2001 a 21/10/2002 e o décimo sexto fixou o crédito inicial, no valor de R$ 2.000.000,00, para o Contrato nº 30/1999, no período de 21/10/2002 a 21/10/2003. Também o Décimo Sexto Termo Aditivo ao Contrato nº 31/1999, definiu o crédito inicial, no valor de R$ 3.000.000,00, pelo qual iriam correr as despesas para o período de 21/10/2002 a 21/10/2003.

36. Na conclusão, a responsável expõe que, ao contrário do apontado do Relatório de Auditoria, os atos jurídicos questionados foram todos emitidos em consonância com a norma legal, visto que os instrumentos em discussão serviram para apontar os créditos orçamentários para cada novo período de vigência que se iniciava, em atendimento ao que dispõe o inciso V do art. 55 da Lei nº 8.666/1993, e em conformidade com o instrumento originário.

37. Aduz que aos contratos de publicidade não se aplica o limitador de 25%, preconizado pelo § 1º do art. 65 da Lei nº 8.666/1993, visto que a natureza singular do objeto não prevê os quantitativos a serem executados, sendo o valor dos instrumentos definido de acordo com o aprovado no Orçamento Geral da União.

Responsável: Senhor Gerson Alberto Rozo Guimarães, CPF 781.843.988-91

Cargo: Procurador Jurídico da Embratur

Atos que ensejaram a audiência:

Ter emitido parecer aprovando os seguintes instrumentos contratuais:

Contrato nº 31/1999 – Pejota Publicidade Ltda.

Vigésimo Termo Aditivo (fl. 779, Anexo 4, Vol. 5), no valor de R$ 2.000.000,00 (dois milhões de reais), ultrapassando no ano de 2003 o limite de 25% estabelecido no art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.666/1993.

38. O responsável apresentou razões de justificativa que se encontram acostadas às fls. 206/212 – vol. 1 – Principal.

39. O Sr. Gerson Alberto Rozo Guimarães apresentou peça cujo teor corresponde à defesa apresentada pela Sra. Elizabeth Athayde Usami, variando apenas os dados relativos ao aditivo que motivou sua audiência, o que dispensa nova exposição dos argumentos trazidos aos autos.

Análise:

40. Inicialmente, cumpre esclarecer que, em virtude da similaridade entre as razões de justificativa apresentadas, será proferida análise única, abordando, quando necessário, os itens específicos das argumentações trazidas aos autos.

41. Os contratos de nºs 30 e 31, firmados no ano de 1999, com as empresas Pejota Propaganda Ltda. e Artplan Prime não possuem cláusula fixando o valor total das avenças para o período de 12 meses. Existe apenas menção aos recursos orçamentários previstos para o exercício de 1999 e vinculação da previsão orçamentária do ano 2000 à aprovação do Orçamento Geral da União.

42. Dessa forma, consoante argumentação do gestor, com base no art. 7º, § 2º, e no art. 55, inciso V, da Lei nº 8.666/1993, a Embratur adotou a prática de estipular apenas as previsões orçamentárias, por meio de termos aditivos que fixavam as dotações orçamentárias para os serviços a serem executados em cada exercício subseqüente.

43. Ocorre que, apesar de atender aos dispositivos acima mencionados, os gestores deixaram de observar o art. 55, inciso III, da Lei de Licitações que dispõe, dentre outras coisas, sobre a obrigatoriedade de cláusula contratual estabelecendo o preço a ser pago à contratada para cada exercício.

44. Mesmo no caso dos termos aditivos que se referiam à fixação de dotação inicial para os exercícios de 2001 a 2003, não existia, no contrato firmado, parâmetro que norteasse a fixação dos valores para os períodos seguintes.

45. Ainda que seja possível admitir a natureza contínua dos contratos publicitários firmados pela Embratur, consoante argumentação apresentada pelos gestores, seria imprescindível a fixação de valor anual para os instrumentos firmados, a fim de que, ao prorrogar sucessivamente a avença, a autarquia repetisse o valor total inicialmente pactuado e observasse, em relação a esse valor, o percentual de acréscimo permitido pelo art. 65, § 1º, da Lei nº 8.666/1993.

46. Com relação à questão da classificação dos serviços de publicidade e propaganda como de natureza contínua, o Relator do TC nº 001.594/1997-4, Ministro Guilherme Palmeira, teceu o seguinte comentário:



Em princípio, a duração dos contratos regidos pela Lei nº 8.666/1993 fica adstrita à vigência dos créditos orçamentários, ou seja, à anualidade, conforme o caput de seu art. 57. Contudo, a própria lei abre exceções. Entre elas, figura a prestação de serviços executados de forma contínua. Nesse caso, a duração está limitada a sessenta meses, devendo ser dimensionada com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosos à Administração.

....

A Lei não elenca quais seriam esses serviços. Até a definição de serviço contínuo, como vimos, só é encontrada nos compêndios doutrinários. Mesmo esses autores somente nos oferecem os exemplos clássicos de serviços contínuos, ou seja, limpeza, vigilância e alimentação. Com efeito, resta-nos procurar discutir o possível enquadramento dos serviços de publicidade como serviços de natureza contínua.

O art. 3º da Lei nº 4.680, de 18/06/1965, que dispõe sobre a profissão de Publicitário e de Agenciador de Propaganda, define ‘agência de publicidade como a pessoa jurídica especializada na arte e técnica publicitária, que, por meio de especialistas, estuda, concebe, executa e distribui propaganda aos veículos de divulgação, por ordem e conta de clientes anunciantes, com o objetivo de promover a venda de produtos e serviços, difundir idéias ou informar o público a respeito de organizações ou instituições colocadas a serviço desse mesmo público’.

Nesse sentido, verificam-se as várias nuances que permeiam os serviços de publicidade. As atividades passam, após a contratação da empresa, pelo planejamento de quais áreas que serão atacadas, quais os clientes alvos, quais os veículos de comunicação que serão utilizados, entre outros. Depois do planejamento, ocorrem as fases de criação, produção e veiculação. É de se supor que determinadas campanhas, mormente as institucionais, requerem um tempo maior de maturação e de próprio alcance de seus objetivos. Isso tudo sem falar do próprio lapso temporal necessário de conhecimento e convívio entre agência de publicidade e cliente.

A atividade de publicidade deve ser encarada num contexto dinâmico onde as necessidades que o mercado impõem são as molas que impulsionam os trabalhos. Não devemos ter uma visão míope de que a atividade de publicidade é um serviço estanque e ponto final. A título de ilustração, o ramo de atuação do próprio Banco do Brasil é um dos mais acirrados do mercado. Com a liberação das tarifas, a oferta de ferramentas informatizadas e os mais diversos tipos de facilidades e serviços, a concorrência entre as instituições bancárias é muito grande. Hodiernamente, se uma instituição bancária do porte do Banco do Brasil não apresentar um setor de marketing estruturado e ágil, assim como uma programação de publicidade e propaganda atualizada às necessidades da clientela em geral, sua participação na fatia do mercado pode ficar bastante comprometida.

De outra forma, não podemos olvidar, também, que há serviços de publicidade bastante pontuais e definidos, com prazo certo de duração e público alvo bem restrito. Nesses casos, entendemos que o prazo de duração dos contratos possa se pautar nos créditos orçamentários.

Convém acrescentar que a Secretaria de Comunicação da Presidência da República editou a Instrução Normativa nº 07, de 13/11/1995, no seu item 5 dispõe que 'na fixação do prazo de contratação de agências ou consórcio de agências, a entidade levará em conta, entre outros aspectos, suas características e necessidades de comunicação e terá presente a conveniência de estabelecer período inicial de um ano, permitida a renovação por até dois períodos iguais e sucessivos'. Nessas condições, um contrato de publicidade pode se prolongar por 03 anos o que é um prazo razoável para o desenvolvimento dos trabalhos. Isso nos faz concluir que essa Secretaria admite os serviços de publicidade como de natureza contínua.

No âmbito do TCU, em algumas assentadas, esse assunto foi tratado (TC 325.086/1995-8, TC 004.860/1995-0), mormente no TC 006.834/1995-7. Nesse processo, o Ministro-Relator Fernando Gonçalves assim se manifestou:

'À vista dos esclarecimentos apresentados pelo então Presidente da estatal, a unidade técnica firmou entendimento no sentido de que os serviços de publicidade e propaganda se apresentaram como necessários ao regular desenvolvimento da ECT, não podendo, portanto, a estatal permitir que eles sofressem solução de continuidade.

Considero procedente tal posicionamento, vez que, em algumas das situações relatadas pelo ex-Presidente da empresa, o concurso desses recursos de marketing se qualifica mesmo como vital para o adequado cumprimento da missão de prestar serviços públicos essenciais à comunidade...'.

A par do exposto, entendo que o enquadramento dos serviços de publicidade e propaganda, em face de sua vastidão, como serviço de natureza contínua deva ser analisado para cada caso concreto e não como uma determinação de caráter genérico e amplo”.

47. Considerando o acima exposto, entende-se possível acatar a argumentação apresentada pelos gestores, no sentido de que os contratos firmados pela Embratur são de natureza contínua, já que as atividades finalísticas da autarquia envolvem a promoção do Brasil como destino turístico no exterior, exigindo, por conseguinte, a constante execução de campanhas publicitárias.

48. Ademais, a Instrução Normativa SECOM nº 16/1999, que alterou a IN nº 07/1995, prevê a possibilidade de prorrogação dos contratos de publicidade por até sessenta meses.

49. Não é possível, contudo, afirmar que tais contratos não se sujeitam à aplicabilidade do limitador de 25% para acréscimo, mas tão-somente admitir-se a repetição do valor inicialmente estabelecido para os exercícios seguintes e considerar tal montante para fins de cálculo do aditamento.

50. No intuito de esclarecer a questão, cabe transcrever o dispositivo da Lei nº 8.666/1993 que trata dos acréscimos e supressões contratuais:

Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos:



...

§ 1º O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, os acréscimos o supressões que se fizerem nas obras, serviços ou compras, até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso particular de reforma de edifício ou de equipamento, até o limite de 50% (cinqüenta por cento) para os seus acréscimos.

§ 2º Nenhum acréscimo ou supressão poderá exceder os limites estabelecidos no parágrafo anterior, salvo:

I – (VETADO)

II – as supressões resultantes de acordo celebrado entre os contratantes’.

51. Note-se que o texto da lei menciona que o percentual refere-se ao valor inicial atualizado do contrato, inexistindo referência aos quantitativos, como alegado pelos gestores.

52. Em se tratando de acréscimos, a lei não estabelece exceções à aplicabilidade do dispositivo acima transcrito. Apenas para as supressões existe a possibilidade de cálculo com base em percentuais diferentes daqueles estipulados pelo § 1º.

53. Assim, a argumentação trazida pelos responsáveis, no sentido de que o percentual de 25% de acréscimo não se aplicaria aos contratos de publicidade e propaganda é vazia, posto que desacompanhada de fundamentos que lhes confiram tal prerrogativa.

54. Na verdade, o empecilho à correta aplicação de acréscimos ao valor dos contratos de publicidade ora em apreço, parece residir na indefinição do valor total do contrato para o período de um ano, decorrente da ausência de planejamento adequado das ações a serem desenvolvidas pela Embratur, de forma que se pudesse estimar apropriadamente os custos das contratações a serem realizadas.

55. Apesar das alegações dos gestores quanto à dificuldade de definir precisamente o objeto nos contratos de publicidade, haja vista a dependência da conjuntura do mercado turístico, entende-se possível aperfeiçoar os instrumentos contratuais relativos a tais serviços, mediante planejamento das campanhas a serem contratadas, a fim de evitar a celebração de contratos cujos valores somente sejam conhecidos após a divulgação do orçamento anual.

56. Ressalte-se que as situações emergenciais devidamente justificadas, advindas de eventos alheios ao conhecimento e à vontade do gestor, receberão tratamento adequado, consoante disposto em lei.

57. Partindo-se das premissas acima, subsiste a necessidade de definição mais clara quanto ao valor total a ser anualmente despendido com a execução dos contratos de publicidade e propaganda, o que exige planejamento prévio das campanhas a serem realizadas, definindo-se para cada uma delas, projeto básico detalhado, contendo especificação mais precisa do objeto e dos respectivos custos.

58. Ao apreciar o TC nº 013.142/2005-4 – Relatório de Auditoria realizada no Ministério do Trabalho e Emprego, verificou-se que os problemas identificados nos processos relativos a contratos de publicidade e propaganda estariam ocorrendo em virtude de lacunas na legislação que rege a matéria. Assim, o Tribunal emitiu naqueles autos o Acórdão 262/2006-Plenário, determinando o encaminhamento de cópia do relatório de auditoria à 6ª SECEX, a fim de que fosse avaliada a conveniência e a oportunidade de determinar à Secretaria de Comunicação de Governo e Gestão Estratégica - SECOM/PR que promovesse estudos no sentido de alterar as normas que regulam a atividade publicitária do Governo Federal, de modo a atender ao interesse público, principalmente sob a ótica dos princípios da eficiência e economicidade, e adequar às disposições das Leis nºs 8.666/1993 e 8.884/1994.

59. Tal determinação respaldou-se na necessidade de adoção de medidas tais como: elaboração de projeto básico e orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os custos dos serviços a serem contratados (art. 7º, § 2º, da Lei nº 8.666/1993); indicação precisa do objeto (art. 54, § 1º, da Lei nº 8.666/1993); definição do custo de cada campanha em moeda corrente (art. 5º da Lei nº 8.666/1993); vedação à subcontratação total da execução do objeto (art. 78, inciso VI, c/c o art. 72 da Lei nº 8.666/1993); necessidade de verificação da obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração quando da prorrogação dos contratos (art. 57 da Lei nº 8.666/1993); estabelecimento de nova sistemática de remuneração das agências de propaganda, com observância, inclusive, aos termos do art. 21, incisos I e II, da Lei nº 8.884/1994.

60. Entretanto, a despeito da determinação feita à 6ª SECEX para que avalie a possibilidade de determinar à SECOM que proceda a estudos com vistas a alterar a legislação que rege a atividade publicitária na administração federal, afigura-se pertinente expedir, nestes autos, as determinações constantes da proposta de encaminhamento ao final desta instrução, a fim de que, nas próximas contratações, a Embratur efetue planejamento antecipado das ações a serem implementadas, de modo a possibilitar a identificação das campanhas publicitárias e ações promocionais a serem desenvolvidas, com vistas à definição prévia dos valores dos contratos a serem celebrados.

61. Em pesquisa à jurisprudência corrente neste Tribunal, verificou-se que os contratos de publicidade e propaganda, firmados no âmbito da administração pública federal, têm apresentado, por vezes, irregularidades relativas à definição pouco precisa do objeto, conferindo-lhe amplitude excessiva e tornando por demais genérico o escopo da contratação, o que resulta na necessidade de se firmar os aditivos.

62. Nesse sentido, considerando-se a complexidade que envolve a matéria e a inexistência de definição precisa quanto ao tema, entende-se que, por ora, as determinações acima propostas são suficientes para prevenir a repetição da irregularidade que motivou a audiência.

63. Diante das considerações expendidas, conclui-se pelo acolhimento parcial das razões de justificativa apresentadas pelos Srs. Caio Luiz Cibella de Carvalho, Geraldo Lima Bentes (sic), Eduardo Sanovicz, Gerson Alberto Rozo Guimarães, Júlio César Barbosa Melo, Luiz Otávio Caldeira Paiva e pela Sra. Elizabeth Athayde Usami, tendo em vista que, embora a argumentação trazida aos autos seja parcialmente procedente, a conduta por eles adotada contrariou o disposto nos arts. 55, inciso III, e 65, §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.666/1993.



ASSUNTO: Atesto de execução de serviços sem efetiva entrega dos produtos à Embratur e pagamento antecipado de despesa

Responsável: Senhora Kátia Cristina Alves Bitencourt, CPF nº 266.625.901-34

Ato que ensejou a audiência:

Atestou o recebimento dos serviços objeto das Notas Fiscais números 174788 (fl. 14 do Processo nº 72100.001013/2004-11), 174790 (fl. 14 do Processo nº 72100.001018/2004-43) e 174789 (fl. 14 do Processo nº 72100.001019/2004-98), sendo que os serviços prestados não condiziam com os contratados.

64. A responsável apresentou razões de justificativa por meio do documento às fls. 361/362 – vol. 1 – Principal.

65. Preliminarmente, a gestora registra que os processos mencionados no item da audiência referem-se à criação do site Brasil Central Film Comission. Informa que constam das planilhas e orçamentos apresentados pela Artplan Comunicação, agência contratada pela Embratur, os serviços prestados pela empresa Dharma Filmes e Produções para a construção do referido site, incluindo atividades a serem desempenhadas por um controller e coordenador de projeto, um pesquisador, um redator, um tradutor e um designer/webmaster, além da hospedagem temporária, provedor e registro de domínio.

66. Afirma que em 21/12/2004, data em que foram atestadas as notas fiscais nºs 17488, 17489 e 17490, o site Brasil Central Film Comission já se encontrava no ar, em hospedagem temporária no endereço http://www.iselect.com.br/bcfc, conforme consta das propostas e na declaração prestada pela empresa Iselect Serviços de Internet Ltda. Na ocasião, do ponto de vista técnico – com o design e a arquitetura definidos, o site possuía todas as características necessárias para aprovação do serviço.

67. Assegura que somente atestou as notas fiscais após consultar o site e verificar que já estava no ar.

68. Noticia que em fevereiro de 2005 a Coordenação Geral de Informática – CGINF, atendendo a solicitação dos membros da comissão de sindicância instaurada pela Portaria nº 01/Embratur, acessou o endereço de hospedagem definitiva www.bcfc.org.br e afirmou que não havia elementos suficientes para que se fizesse uma avaliação técnica do site e que, portanto, ele não estava concluído. Tal fato ocorreu porque o site ainda estava disponível no endereço temporário.

69. Finaliza reafirmando que em 21/12/2004, data em que ocorreu o ateste, o site já possuía as especificações técnicas de conteúdo contratadas pela Embratur, não sendo correto afirmar que as notas fiscais foram atestadas antes da conclusão e entrega dos serviços ou que tenha havido pagamento antecipado, já que estes ocorreram em 22/12/2004 e em 03/01/2005.

Análise:

70. As informações prestadas pela responsável são controversas quanto ao que consta destes autos, já que indicam como endereço eletrônico temporário http://www.iselect.com.br/bcfc, enquanto o relatório da comissão de sindicância aponta como site consultado o endereço http://www.agcase.com.br/bcfc.

71. Por ocasião da elaboração do relatório de auditoria, a audiência da responsável foi promovida com base nos dados constantes do relatório da comissão de sindicância, que noticiou o posicionamento da CGINF de que o serviço não estava concluído. Contudo, a consulta foi realizada ao endereço http://www.agcase.com.br/bcfc.

72. Na fase de audiência, a responsável trouxe aos autos fatos novos, consistentes na consulta por ela realizada ao endereço temporário http://www.iselect.com.br/bcfc, a fim de verificar se o sítio estava em funcionamento, bem como na declaração acostada ao processo, de autoria da empresa Iselect que hospeda o site, informando que este encontrava-se publicado no endereço temporário desde 21/12/2004 e no endereço definitivo a partir de 20/01/2005 (fl. 364 – vol. 1 – Principal).

73. Ressalte-se que consoante proposta da Dharma Filmes e Produções, empresa vencedora para a execução dos serviços, foi acordada a hospedagem temporária, provedor e registro de domínio por um ano (Anexo 6 – fls. 2113 e 2147 – vol. 10 e 2186 – vol. 11), fato que corrobora a argumentação da responsável.

74. Assim, entende-se possível acatar as justificativas apresentadas pela Sra. Kátia Cristina Alves Bittencourt.



ASSUNTO: Pagamentos de honorários em valores superiores ao previsto nos contratos - Website

Responsável: Senhor Geraldo Lima Bentes

Cargo: Presidente em exercício à época

Ato que ensejou a audiência:

Autorização para realização de serviços com previsão de pagamento de 10% a título de comissão para a Artplan Comunicação S/A, conforme Ordem de Serviço nº 28, de 11/05/2005, quando o contrato prevê o percentual de 5% (Processo 72100.000297/2005-17).

75. O responsável apresentou razões de justificativa por meio do documento às fls. 339/340 – vol. 1 – Principal.

76. De acordo com o gestor, depreende-se da leitura do contrato que a previsão da remuneração é de 5% para outros serviços realizados por terceiros, referentes ao desenvolvimento e execução de ações promocionais, para a elaboração de marcas, de expressões de propaganda, de logotipos e de outros elementos de comunicação visual, nos termos do item 8.1.2 do contrato. A título de exemplo, o responsável cita a criação da ‘Marca Brasil’, em que o honorário pago foi de 5%, por tratar-se claramente de elaboração de marca.

77. Para o caso que motivou a audiência, cujo serviço envolvia a criação, produção e manutenção de um site na internet, não sendo assim uma ação promocional, nem expressão de propaganda, logotipo ou outro elemento de comunicação visual, a contratada não receberia nenhum outro tipo de remuneração, mas tão-somente a prevista no item 8.1.1 do contrato, in verbis:

8.1.1 Honorários de 10% (dez por cento) à produção de peças e materiais cuja distribuição não proporcione à CONTRATADA o desconto padrão de agência concedido pelos veículos de divulgação, de que trata o item 9.1, incidentes sobre os custos comprovados e previamente autorizados de serviços realizados por terceiros, com efetiva intermediação da CONTRATADA’.

78. Assim, o gestor entende que o serviço autorizado estava totalmente enquadrado nos termos acima transcritos, pois se referia à produção, cuja distribuição não proporcionaria o desconto padrão, e não a serviço de mídia ou outros elementos de comunicação visual, como interpretado pela equipe de auditoria.

79. Acrescenta que o Website não é simplesmente outro elemento de comunicação visual, mas sim uma plataforma de multimídia que suporta fotos, vídeos, textos, músicas, gráficos e tabelas, dirigido a todo e qualquer cidadão que acessar a internet.

80. Por derradeiro, ressalta que a gestão do contrato não foi de sua competência, não lhe cabendo o acompanhamento da execução contratual e que a função de fiscalização e aprovação dos serviços era atribuição do Diretor de Marketing, nos termos da Cláusula Sétima do Contrato.



Responsável: Senhor Eduardo Sanovicz, CPF 075.168.938-62

Cargo: Presidente da Embratur

Ato que ensejou a audiência:

- Ter firmado o seguinte instrumento contratual:



Contrato nº 31/1999 – Artplan Prime Publicidade S/A.: Vigésimo Termo Aditivo (fls. 780/781, Anexo 4, Vol. 5), no valor de R$ 2.000.000,00 (dois milhões de reais), ultrapassando no ano de 2003 o limite de 25% estabelecido no art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.666/1993.

- Autorização para realização de serviços com previsão de pagamento de 10%, a título de comissão para a Artplan Comunicação, conforme Ordem de Serviço n.º 16 de 08/04/2005, quando o contrato prevê o percentual de 5% ( Processo 72100.000297/2005-17).

81. No que se tange ao segundo item da audiência, relativa ao pagamento de honorários à Artplan, a defesa possui teor semelhante ao daquela apresentada pelo Sr. Geraldo Lima Bentes para o mesmo questionamento. Dispensa-se, portanto, nova narrativa dos fatos contidos na resposta.

Responsável: Senhor Marco Antônio de Britto Lomanto, CPF 270.782.991-91

Cargo: Diretor de Marketing à época

Ato que ensejou a audiência:

Autorização para realização de serviços com pagamento de 10%, para a Prime DBBS, enquanto o contrato com a agência previa o percentual de 4% a título de honorários, no Processo nº 58400.002509/2002-34.

82. O responsável apresentou razões de justificativa por meio do documento às fls. 355/359 – vol. 1 – Principal.

83. De acordo com a argumentação apresentada, houve equívoco no apontamento feito pelo TCU, ao entender não ter havido produção de materiais destinados à distribuição. As propostas das agências que cotaram preços para a execução dos serviços discriminam os produtos a serem entregues, consistentes na adaptação dos conteúdos constantes do sítio da Embratur e na produção de cinco mil unidades de CDs contendo as referidas informações, traduzidas para o idioma inglês.

84. O responsável evidencia que o pagamento questionado pela equipe de auditoria não envolveu mero serviço, mas sim o fornecimento dos CDs destinados à distribuição. Assevera que o serviço em questão preenche todos os requisitos delineados pela cláusula 8.1.2 do contrato, a saber, é prestado por terceiro, realizado com efetiva intermediação da agência contratada pela Embratur, e referiu-se a materiais cuja distribuição não ensejou o pagamento do desconto de agência concedido pelos veículos de divulgação.

85. Conclui, então, que não há razão para pretender a aplicação do percentual de 4% de honorários definido na cláusula 8.1.3 do Contrato nº 31/1999.

Análise:

86. Depreende-se da análise dos esclarecimentos prestados pelos gestores que as irregularidades referentes ao pagamento de remuneração com base em percentual inadequado decorrem da redação contida nos itens 8.1.1 e 8.1.2 dos contratos de publicidade.

87. Os termos são por demais genéricos, não identificando claramente os serviços enquadrados em cada item. Tanto que, na interpretação da equipe de fiscalização, os serviços relacionados ao website não se destinariam à distribuição e estariam enquadrados em ‘outros elementos de comunicação visual’ cuja remuneração seria de 5%. Já os responsáveis alegam que os serviços se destinam sim à distribuição, não se tratando das ações promocionais previstas no item 8.1.2 que previa honorários de 5%.

88. À primeira vista, seriam procedentes os argumentos apresentados pelos responsáveis, no sentido de que a criação do sítio da Embratur não se constitui em ação promocional, que seria remunerada com base no percentual de 5%, e que por isso foram pagos honorários de 10%.

89. Também é plausível a alegação relativa à confecção de CDs, cuja distribuição não proporcionaria o desconto padrão concedido pelos veículos de comunicação, devendo, portanto, ser remunerados com base no percentual de 10%.

90. O mesmo raciocínio serviria para enquadramento de sites da internet, que possibilitam a veiculação de mídia, mas que não proporcionam qualquer tipo de desconto para a agência.

91. Ressalte-se que, para todos os casos, a intermediação feita pelas agências contratadas pela Embratur restringiu-se à subcontratação de terceiros que executaram os serviços requisitados. Entretanto, considerando-se que a questão da adequação desse modelo de contratação alcança a seara legislativa e que já foi proposta a adoção de medida pela 6ª SECEX, deixa-se de propor determinação relativa ao tema nestes autos.

92. Como dito anteriormente, a argumentação apresentada pelos gestores faz transparecer a dificuldade de enquadramento dos serviços relativos a sites de internet nos itens que regulam a remuneração das contratadas, haja vista a falta de clareza no teor da cláusula.

93. Desse modo, por tratar-se de questão controversa e considerando que os esclarecimentos prestados pelos gestores são razoáveis, entende-se possível acolher as razões de justificativa apresentadas pelos Srs. Eduardo Sanovicz, Geraldo Lima Bentes e Marco Antônio de Britto Lomanto.

94. Por oportuno, sugere-se determinar à Embratur que nas cláusulas contratuais relativas à remuneração das agências de publicidade, especifique adequadamente os serviços por elas cobertos, a fim de possibilitar a correta aplicação dos percentuais referentes aos honorários a serem pagos.


ASSUNTO: Pagamentos efetuados mediante apresentação de cópias e outras vias dos documentos fiscais diferentes da primeira via

Responsável: Senhor Carlos Lino Leal, CPF 698.570.751-34

Cargo: Chefe do Serviço de Liquidação de Despesa

Ato que ensejou a audiência:

Procedeu à liquidação das despesas constantes dos Processos números 5840.000947/2001-87, 3692/2001-12, 3693/2001-59, 3694/2001-01, 963/2001-51, 1200/2002-27 e 1303/2002-97, nº. 5840.000947/2001-87, 3179/2001-13, 3230/2001-97, 3692/2001-12, 3693/2001-59, 3694/2001-01, 963/2001-51, 1200/2002-27 e 1303/2002-97, sem a apresentação das 1ªs vias das Notas Fiscais pelas empresas subcontratadas.

95. O responsável apresentou razões de justificativa que se encontram acostadas às fls. 214/215 do vol. 1 – Principal.

96. Inicialmente, o Sr. Carlos Lino Leal registra que as despesas que motivaram a audiência referentes aos processos de nºs 5840.000947/2001-87, 3693/2001-59, 3179/2001-13 e 3230/2001-97 não foram por ele liquidadas e aponta os servidores responsáveis pela prática do ato, anexando cópia dos processos para fins de comprovação (fls. 216/233 – vol. 1 – Principal).

97. O gestor discordou das conclusões da equipe de auditoria, sob o argumento de que as liquidações questionadas consistiram na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito, quais sejam, as notas fiscais/faturas de serviços de nºs 24.262, 24.257, 26.312, 25.912 e 26.325, expedidas pelas agências, bem como os documentos fiscais apresentados pelas empresas subcontratadas.

98. Colaciona o disposto na IN nº 23, de 02/03/2001, que dispõe sobre retenção de tributos e contribuições nos pagamentos de serviços, dentre eles os de propaganda e publicidade, quando efetuados por intermédio de agência de propaganda, não sendo exigível sequer cópia de nota fiscal.

99. Eis o teor do dispositivo invocado:

Art. 12. Nos pagamentos referentes a serviços de propaganda e publicidade, a retenção será efetuada em relação à agência de propaganda e publicidade e a cada uma das demais pessoas jurídicas prestadoras do serviço, sobre o valor das respectivas notas fiscais.

§ 1º Nesse caso, a agência de propaganda deverá apresentar à unidade pagadora, documento de cobrança, do qual deverão constar, no mínimo:

I – o nome e o número de inscrição no CNPJ de cada empresa emitente de nota fiscal, listada no documento de cobrança;

II – o número da respectiva nota fiscal e o seu valor’.

100. Com base no normativo acima transcrito, o servidor afirma que apenas é exigível a identificação do credor e o número do documento fiscal e que a legislação mencionada pela equipe de auditoria (art. 36, § 2º, alínea ‘c’, do Decreto nº 93.872/1986) não determina que deva ser a 1ª via, muito embora esteja consignado em algumas notas fiscais que a 1ª via é do cliente. Desse modo, não se pode inferir que esta via seja o documento fiscal pertinente citado no decreto, razão pela qual o responsável efetuou a liquidação.

101. Finaliza acrescentando que se a norma que regula a retenção de tributos e contribuições não exige que as agências de propaganda apresentem à unidade pagadora as primeiras vias dos documentos fiscais de cada empresa prestadora de serviços e, considerando que a Lei nº 4.320/1964 e o Decreto nº 93.872/1986 não explicitam tal exigência, entende não ter havido descumprimento das normas.

Responsável: Senhor Nilson Ataíde de Oliveira, CPF 032.447.681-72

Cargo: Chefe do Serviço de Liquidação de Despesa Substituto

Ato que ensejou a audiência:

Procedeu à liquidação das despesas constantes dos Processos números 58400.003179/2001-13 e 58400.003230/2001-97, sem a apresentação das 1ªs vias das Notas Fiscais pelas empresas subcontratadas.

102. As razões de justificativa encontram-se elencadas no documento às fls. 271/273 – vol. 1 – Principal.

103. De início, o gestor informa que, no tocante ao Processo nº 58400.003179/2001-13, não participou da liquidação da despesa, haja vista que o documento foi assinado por terceiros, não lhe cabendo imputação de responsabilidade pela prática do ato.

104. Quanto ao Processo nº 58400.003230/2001-97, destaca o fato de que a empresa Pejota Propaganda Ltda. apresentou a 1ª via da Nota Fiscal nº 023970 (fl. 302 – vol. 1 – Principal), referente aos serviços prestados pela Today Marketing Ltda., no valor de R$ 227.500,00 e aos correspondentes honorários, no valor de R$ 22.295,00, totalizando R$ 249.795,00.

105. O restante da argumentação segue a mesma linha dos Srs. Carlos Lino Leal e Alvino José Leite, dispensando-se, assim, nova abordagem.

Responsável: Senhor Alvino José Leite, CPF 226.733.771-15

Cargo: Chefe da Divisão de Contabilidade

Ato que ensejou a audiência:

Aprovou a liquidação de despesas dos Processos números 5840.000947/2001-87, 3179/2001-13, 3230/2001-97, 3692/2001-12, 3693/2001-59, 3694/2001-01, 963/2001-51, 1200/2002-27 e 1303/2002-97, sem a apresentação das 1ªs vias das Notas Fiscais pelas empresas subcontratadas.

106. O responsável apresentou razões de justificativa por meio do documento às fls. 234/235 – vol. 1 – Principal.

107. Os esclarecimentos trazidos aos autos pelo Sr. Alvino José Leite são semelhantes àqueles apresentados pelo Sr. Carlos Lino Leal, sendo desnecessário relatá-los novamente.

108. Importa registrar que o servidor negou sua responsabilidade pela liquidação das despesas referentes aos processos de nºs 58400.000947/2001-87, 58400.003179/2001-13, 58400.003230/2001-97 e 58400.003693/2001-59, tendo em vista que ocorreram em data anterior à sua nomeação para o cargo de Chefe da Contabilidade, conforme portaria à fl. 240 – vol. 1 – Principal.



Análise:

109. Do exame das informações prestadas pelos gestores ouvidos em virtude da atestação de serviços em documentos fiscais distintos da 1ª via, percebe-se não haver preocupação por parte dos mesmos quanto à possibilidade de ocorrência de burla ao fisco.

110. Além disso, consoante relatório de auditoria, tal conduta permite a utilização da 1ª via dos documentos fiscais para recebimento de valores em outros órgãos ou entidades, públicas ou privadas.

111. Ainda que alguns documentos fiscais omitam a informação relativa à destinação de cada via, as unidades federadas possuem legislação específica quanto à matéria, dispondo sempre que a 1ª via da nota é do cliente.

112. Ressalte-se, ainda, que a instrução normativa invocada na defesa refere-se tão-somente à retenção de tributos e contribuições nos pagamentos de serviços, não se constituindo em norma reguladora da liquidação da despesa, matéria disciplinada pelo Decreto nº 93.872/1986 e pela Lei nº 4.320/1964.

113. Embora o art. 36, § 2º, alínea ‘c’, do Decreto nº 93.872/1986 e o art. 63, § 2º, inciso II, da Lei nº 4.320/1964 não façam menção expressa à 1ª via da nota fiscal como documento hábil para a liquidação da despesa, a conduta do gestor ao aceitar outras vias é inadequada, pois pode propiciar situações favoráveis à sonegação fiscal, bem como permitir fraudes quanto à efetiva prestação do serviço, já que a mesma nota pode ser apresentada a mais de um órgão.

114. A equipe de auditoria detectou, inclusive, ocorrências de notas fiscais apresentadas com valores diferentes para as 1ª e 2ª vias.

115. Assim, entende-se que parte da argumentação trazida aos autos é improcedente, cabendo ao gestor, na qualidade de agente público, zelar pelo cumprimento das obrigações tributárias das empresas que lhe prestam serviços.

116. A despeito de os argumentos apresentados não justificarem, em sua totalidade, a prática do ato, entende-se não estarem presentes requisitos suficientes para ensejar a aplicação de multa e opina-se pelo acolhimento parcial das razões de justificativa apresentadas pelos Srs. Alvino José Leite, Nilson Ataíde de Oliveira e Carlos Lino Leal.

117. Adicionalmente, propõe-se determinar à Embratur que se abstenha de proceder à liquidação de despesas mediante apresentação de documento que não seja a 1ª via da nota fiscal.

118. Em relação à negativa de autoria, verificou-se que, de fato, o Sr. Alvino José Leite não foi responsável pela liquidação dos processos de nºs 58400.000947/2001-87, 58400.003179/2001-13, 58400.003230/2001-97 e 58400.003693/2001-59; que o Sr. Nilson Ataíde de Oliveira não procedeu à liquidação do Processo nº 58400.003179/2001-13 e que o Sr. Carlos Lino Leal não foi responsável nos processos de nºs 5840.000947/2001-87, 3693/2001-59, 3179/2001-13 e 3230/2001-97.

ASSUNTO: Diversos

Responsável: Senhor Edson Antunes Campos, CPF 103.809.668-58

Cargo: Diretor de Marketing – executor do Contrato de Publicidade nº 03/2004 e nº 06/2004



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