Grupo I classe VII plenário



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GRUPO I - CLASSE VII - Plenário

TC 015.588/2003-8 (com 2 volumes)

Natureza: Representação

Unidade: Agência Nacional de Cinema - Ancine

Responsáveis:

Gustavo Dahl (CPF 267.276.607-00);

Zélia Maria Barreto (CPF 167.561.006-10);

Sueli Oliveira Costa da Rocha (CPF 690.627.737-53);

Ronaldo Leite Pacheco Amaral (CPF 226.322.471-87);

José Ribeiro Mendes (CPF 090.316.347-00);

Mário Luiz Borges da Cunha (CPF 756.027.847-72);

Ricardo Paiva Cavalcante (CPF 719.500.797-91);

José Roberto Pereira Gomes (CPF 753.041.207-87).

Interessado: Bureau Tecnologia Ltda.

Advogado: Zélio Maia da Rocha - OAB/DF 9.314


Sumário: Representação interposta pela empresa Bureau Tecnologia Ltda. contra irregularidades ocorridas na Concorrência nº 002/03, promovida pela Agência Nacional do Cinema - Ancine, tendo por objeto a contratação de serviços técnicos especializados de informática, com vistas à modernização da gestão da Agência, abrangendo serviços de especificação e desenvolvimento de sistemas de informação e de aplicativos para WEB, de infra-estrutura e administração de redes, de operação de computadores e help desk, de modelagem e administração de banco de dados, de produção de informação e estatística, e de treinamento de informática. Diligência. Distorções na formulação do edital, restringindo a competitividade do certame. Suspensão do processo licitatório. Audiência dos responsáveis e das empresas participantes da licitação. Acatamento parcial das justificativas. Vícios graves no edital com violação ao princípio da isonomia e frustação do caráter competitivo da licitação. Conhecimento. Parcialmente procedente. Fixação de prazo para anulação do edital. Determinações. Ciência ao interessado.




RELATÓRIO

Trata-se de Representação formulada pela empresa Bureau Tecnologia Ltda., em 27/08/2003, nos termos do art. 113, § 1º, da Lei nº 8.666/93, contra irregularidades identificadas no edital da Concorrência nº 002/03 (Processo nº 52800.001672/2003-71), promovida pela Agência Nacional do Cinema - Ancine, tendo por objeto a contratação de serviços técnicos especializados de informática, com vistas à modernização da gestão da Agência, abrangendo serviços de especificação e desenvolvimento de sistemas de informação e de aplicativos para WEB, de infra-estrutura e administração de redes, de operação de computadores e help desk, de modelagem e administração de banco de dados, de produção de informação e estatística, e de treinamento de informática.

2Alegou o representante que o edital da concorrência apresentaria os seguintes vícios (fls. 02/16):

Fixação de valores mínimos de remuneração das categorias profissionais abrangidas pela contratação, em desrespeito ao princípio da legalidade, bem como aos artigos 3º e 40, inciso X, da Lei de Licitações;

Exigência de que a contratada forneça a seus empregados plano de saúde e vale-refeição conforme condições específicas determinadas pela Agência, violando os princípios da legalidade, da competitividade e da seleção da proposta mais vantajosa, bem como invadindo a esfera de atuação do particular;

Exigência de submissão dos empregados da contratada ao regime da CLT, o que se configuraria também em ingerência indevida da Administração nos negócios do particular;

Existência de requisitos técnicos desproporcionais ao objeto da licitação ( itens 11.1, alíneas “b” e “c”, 11.2, alínea “b”, 11.3, alínea “b” , e 11.5, alínea “a” do Termo de Referência).

2.1.Em face dessas ocorrências, solicitou que, liminarmente, fosse sustada a abertura da licitação, marcada para o dia 01/09/2003.

3.Preenchidos os requisitos de admissibilidade, os presentes autos foram encaminhados à 6ª Secex (fls. 01) que, após instrução (fls. 17/18), promoveu diligência à Ancine, para que fossem remetidos esclarecimentos a respeito, bem como informações sobre o estágio do certame, cópias do edital e demais documentos relativos à licitação (fls. 20).

4.Em resposta, de 19/09/2003, o Diretor-Presidente da Ancine, Sr. Gustavo Dahl (fls. 21/136) apresentou os seguintes argumentos:

- a Medida Provisória nº 2.228-1, de 06/09/2001, que criou a Ancine, atribuiu-lhe, entre outras competências, o fomento, a regulação e a fiscalização da indústria cinematográfica e videofonográfica, exigindo da instituição, por conseguinte, elevado investimento em tecnologia da informação, tanto em equipamentos e desenvolvimento de sistemas, quanto na alocação de recursos humanos altamente especializados e experientes (fls. 94);

- apesar dessas atribuições, a Ancine não disporia de equipe de informática, quer pelo aspecto qualitativo, quer pelo quantitativo (fls. 102). Salvo iniciativas pontuais e de caráter precário, promovidas com o apoio da Casa Civil/PR (fls. 97), a Ancine não possuiria sistema de informações capaz de lhe permitir cumprir minimamente as suas competências legais (fls. 102);

- assim, em vista do disposto no art. 16, daquela MP - que instituiu o Sistema de Informações e Monitoramento da Indústria Cinematográfica e Videofonográfica, de responsabilidade da Ancine, “podendo para sua elaboração e execução ser conveniada ou contratada entidade ou empresa legalmente constituída” (fls. 94) - optou-se por dotar a Ancine do instrumental necessário por meio da terceirização de mão-de-obra (fls. 102/103), sendo, para tanto, elaborado edital, com base “nas experiências exitosas de outras entidades da administração pública federal” (fls. 103/104);

- no que concerne às exigências contidas no instrumento convocatório, a fixação dos valores mínimos dos salários e as imposições relativas a plano de saúde e vales-refeição objetivariam que a empresa contratada oferecesse vantagens capazes de atrair os profissionais mais qualificados, sendo o patamar salarial estabelecido compatível com os valores vigentes no mercado e contratados por outras Agências do Governo (fls. 54, 107 e 113/115). Ademais, o salário seria apenas um item do preço final, não sendo plausível associar fixação de salários com a fixação de preços vedada pela Lei de Licitações (fls. 111/113);

- quanto à contratação pelo regime da CLT, a exigência teria por objetivo afastar do certame a participação de cooperativas, em vista do Acordo celebrado entre a Advocacia Geral da União e o Ministério Público Federal em Ação Civil Pública. Ademais, estaria em consonância com ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Trabalho do Rio de Janeiro em face da Ancine, quando de licitação para contratar serviços terceirizados de apoio administrativo (fls. 64/86, 116 e 133/134). Com relação à opção sugerida pela representante ( contratação autônoma), não atenderia às necessidades da Agência, ao tempo que exporia a Administração a demandas trabalhistas, nos termos do Enunciado 331 do TST(fls.116/118);

- por fim, com referência aos requisitos técnicos impugnados - tempo de existência da empresa, quantidade de profissionais, certificação ISO, quantidade de atestados de capacidade técnica -, estes contariam com pontuação progressiva, a fim de garantir contratação com alto padrão de qualidade, por meio da seleção de empresas com maior experiência e estrutura de atendimento ao cliente, ante a relevância do objeto (construção de “toda a infra-estrutura computacional e de sistemas da Ancine”), sem prejuízo à competitividade da licitação (fls.119/120).

4.1.Aduziu ainda que a abertura da licitação havia ocorrido em 01/09/2003 e que, quando da resposta à diligência, a licitação se encontrava em fase de análise e julgamento dos recursos relativos à etapa da habilitação (fls. 124).

5.Ao apreciar os argumentos prestados (fls. 137/153), entendeu a Unidade Técnica que as irregularidades levantadas pela representante não teriam sido saneadas pela Ancine, tendo se pronunciado no seguinte sentido:

- quanto à fixação de salários no edital, tal prática comprometeria a competitividade do certame e a obtenção da proposta mais vantajosa, uma vez que o valor dos salários seria o principal elemento definidor do preço final do serviço. Ademais, a prefixação de níveis salariais mínimos contrariaria o art. 3º, do Decreto nº 2.271/97, bem como vasta jurisprudência firmada nesta Corte (Decisões Plenárias nº 461/2001, 577/2001 e 1222/2002 e Acórdão 617/2003 - Primeira Câmara);

- sobre a exigência de fornecimento de plano de saúde e vales-refeição nos moldes especificados, constituir-se-ia em ingerência na política de pessoal da empresa privada, ao tempo que restringiria a competitividade da licitação e a seleção da proposta mais favorável;

- no tocante à vedação à participação de cooperativas, a matéria seria controversa, existindo decisões judiciais, assim como deliberações deste Tribunal (Acórdãos nºs 22 e 23/2003 - Plenário), seguindo direção contrária à da liminar mencionada. Ademais, os serviços ora licitados não constariam do rol contido no Termo de Conciliação Judicial firmado entre o MPT e a União. Portanto, a referida proibição imporia aos licitantes restrições à forma de contratação de seus profissionais;

a) seriam também restritivos à competição os requisitos técnicos questionados pela representante, em vista da jurisprudência desta Corte, em especial a Decisão nº 351/2002 - Plenário.

5.1.A dedicada 6ª Secex verificou ainda que o objeto da licitação promovida pela Ancine comportaria parcelamento, uma vez que os serviços licitados abrangeriam áreas, em geral, autônomas. A adoção desse procedimento iria contra os artigos 3º e 23, §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.666/93, assim como colidiria com o entendimento deste Tribunal (Decisão nº 393/94 - Plenário).

5.2.Diante do exposto, e considerando que a licitação ainda se encontrava na fase de avaliação das propostas (fls. 132), a Unidade propôs a fixação de prazo para anulação do certame, bem como a expedição de determinações.

6.Em apreciação dos autos, entendi presentes o fumus boni iuris e o periculum in mora, julgando necessária a adoção de medida cautelar no sentido de obstar o prosseguimento da licitação. Não obstante, ao invés da anulação do procedimento licitatório, posicionei-me pela sua suspensão, bem como pela audiência dos responsáveis, a fim de que fossem reunidos elementos adicionais para que o Tribunal se pronunciasse acerca do mérito da representação (fls. 158/162). Determinei ainda a oitiva das empresas participantes da concorrência, para que estas se manifestassem acerca da medida cautelar adotada e das questões suscitadas em meu Despacho, se assim o desejassem (fls. 163).

6.1.Cumprindo a determinação, a zelosa 6ª Secex efetuou comunicação à Ancine para a adoção das medidas necessárias à suspensão da concorrência (fls. 197), bem como promoveu a audiência dos responsáveis (fls. 166/189) e das empresas interessadas (fls. 190/194).

7.A Ancine, em atendimento à comunicação, suspendeu a Concorrência nº 002/03, conforme Aviso publicado no DOU, Seção 3, de 17/10/2003 (fls. 200/201). As respostas às audiências foram recebidas pela Unidade Técnica (fls. 226/270, 272/324 e 326/330) e examinadas pelo Analista Sérgio Braga Machado, nos termos a seguir transcritos - saliente-se que, dentre as empresas ouvidas, apenas a CTIS Informática se pronunciou a respeito:
“Os membros da Comissão Permanente de Licitação (CPL) - exceção do Sr. José Ribeiro Mendes - e o superintendente de Tecnologia da Informação da autarquia apresentaram, em conjunto, o Ofício/Ancine 001/2003, em que adotam os esclarecimentos prestados pelo diretor-presidente da agência (fls. 227/270) para as ocorrências listadas nas audiências respectivas. Teceram, porém, os seguintes comentários adicionais:

- o procedimento administrativo foi instruído tecnicamente pela Superintendência de Tecnologia da Informação (projeto básico), que fixou os requisitos que melhor se adequavam às necessidades da agência, sendo aprovado em reunião da diretoria colegiada;

norteada pelas especificações técnicas, a CPL debruçou-se no trabalho de elaboração do ato convocatório competente, buscando subsídios em editais de outras instituições públicas, cujo objeto guardava consonância com os serviços pretendidos;

- devido à complexidade dos serviços e à urgência na implantação de um ambiente tecnológico capaz de suportar o desenvolvimento das atribuições legais da Ancine e, até mesmo, pela pouca experiência dos membros da comissão na contratação daquele tipo de serviços, adotou-se, no que coube, os modelos de editais expedidos por outros órgãos;

- o ato convocatório foi aprovado pelo procurador-geral.

O Diretor-Presidente Gustavo Dahl encaminhou, mediante o Ofício 436/2003/Ancine/DIR-PRES (fl. 226), suas razões de justificativas. Preliminarmente, o responsável apresentou as seguintes considerações gerais:

- a Ancine procurou elaborar um edital que lhe desse plena confiança de que a empresa vencedora fosse aquela que melhor atendesse aos interesses da administração, incluída, nesse conceito, a segurança de execução contratual nos moldes do objeto licitado, com a eliminação de riscos decorrentes de uma indesejada inexecução que pudesse frustar o princípio da continuidade dos serviços públicos em franco prejuízo aos administrados (fl. 233);

- as exigências do edital questionadas buscaram exclusivamente preservar os princípios da competitividade, vantajosidade e legalidade (fl. 233);

- a Ancine, recentemente criada para fomentar, regular e monitorar a indústria de audiovisual, ainda não dispõe de equipe de informática própria e de um sistema informatizado visando dar suporte à sua missão institucional (fl. 234), o que torna necessário conceber e implantar, urgentemente, um modelo de tecnologia da informação que viabilize o funcionamento da entidade.

O Sr. José Ribeiro Mendes apresentou suas justificativas (fls. 326/327) em 11/11/2003 na Secex-RJ, as quais ingressaram nesta unidade técnica somente em 24/11/2003. Manifestou-se da mesma forma dos demais membros da CPL no sentido de acompanhar a defesa apresentada pelo diretor presidente da entidade. Porém, acrescentou que integrou o certame somente como convidado para colaborar na análise dos demonstrativos contábeis, haja vista a sua formação de contador, conforme comprovação anexa às fls. 328/330.

A seguir, são tratadas as alegações apresentadas pelos responsáveis e pela empresa CTIS sobre as questões específicas levantadas nos autos.

Ocorrência:

não-divisão do objeto da licitação em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis, em desacordo com o art. 23, §§ 1° e 2°, da Lei n° 8.666/93, tendo em vista que os serviços licitados abrangem áreas autônomas.



Razões de Justificativas:

a inviabilidade da divisão do objeto da licitação pode ser demonstrada a partir dos seguintes problemas: singularidade do objeto, sua correta definição e o desprovimento de qualquer tecnologia da informação na Ancine; a interdependência das atividades que constituem o objeto da licitação; a ausência da viabilidade econômica da divisibilidade (fl. 234);

segundo descreve o edital, o objeto da licitação é a contratação de serviços técnicos especializados de informática, com vistas à modernização da gestão da Agência, abrangendo serviços de especificação e desenvolvimento de sistemas de informação e de aplicativos para WEB; infra-estrutura e administração de redes; de operação de computadores e help desk; de modelagem e administração de banco de dados; de produção de informação e estatística; e de treinamento de informática, a serem prestadas de forma continuada.... A essência do objeto do certame é a modernização da agência, a partir daí, o edital lista as atividades que integram o objeto da licitação. A visão dada pela unidade técnica do Tribunal, ou seja, a de que os produtos da divisão do objeto seriam a ‘infra-estrutura’, ‘administração de redes’, ‘operação de computadores’ e ‘help desk’, não condiz com as reais necessidades da agência (fls. 235/236);

as atividades referentes a ‘serviços de especificação e desenvolvimento de sistemas de informação e de aplicativos para a WEB’ são interdependentes das atividades ‘infra-estrutura e administração de redes’, onde tais aplicativos serão em larga escala utilizados. Por seu turno, ‘a operação de computadores’ e ‘help desk’ são interdependentes das atividades ‘modelagem e administração de banco de dados’, sem comentar a ‘produção de informação e estatística’ que se dará em relação a todo o sistema. A última atividade, treinamento, dar-se-á em todos que integram o objeto da licitação (fl. 237);

o objeto é composto por atividades de grande complexidade e absolutamente interdependentes umas das outras, de tal modo que o desenvolvimento e a prestação de tais serviços por empresas diversas trariam enorme prejuízo para a administração (fl. 237);

é difícil imaginar um licitante executando o serviço de ‘desenvolvimento de sistema de informação’ e outro o ‘desenvolvimento de aplicativos da internet’ e um terceiro efetivando o serviço de ‘help desk’ em sistema que foi desenvolvimento por outra empresa, o ‘treinamento de informática’ por empresa para capacitação pessoal em sistema desenvolvido por outra, quando uma só empresa poderia, com melhor técnica e preço, executar todas as atividades descritas no objeto (fls. 238);

sob o aspecto econômico, o parcelamento proporcionará inquestionável prejuízo no que pertine ao ganho de escala e ainda em decorrência da atuação da administração na gestão de vários contratos (fls. 238);

a economia para administração é um dos grandes fatores da não-divisão do objeto licitatório, diante da redução de custos com a alocação de maior quantidade de profissionais em um mesmo contrato (fls. 239);

a contratação de empresa com maior abrangência nos serviços licitados facilita o processo de pesquisa e resolução de problemas, uma vez que os serviços são interdependentes (fls. 239);

a presença de fornecedores diferentes implica na dificuldade de identificar o responsável por problemas ocorridos, inclusive comprometendo sua solução (fls. 240);

ao contrário do que expõe a instrução da 6ª Secex (item 51), o não-parcelamento do objeto prescinde de comprovação da sua necessidade, uma vez que não é obrigatório e, sim, desejável, conforme entendimento do doutrinador Jessé Torres (fls. 242).

Manifestação da CTIS:

a Ancine evitou dividir o objeto eis que, como é cediço, a área de informática não tem serviços estanques entre si, uma vez que um determinado serviço depende diretamente de outro, razão pela qual a divisão se mostra desarrazoada (fl. 273);

o serviço a ser executado pela empresa vencedora do certame é um apenas, qual seja, ‘prestação de serviços técnicos de informática, com vista à modernização dos serviços da agência’ (fl. 273);

há conclusão incorreta do Tribunal de que cada um dos itens do objeto manifesta um serviço autônomo. Tratam-se, na verdade, de fases executivas de um único serviço (fl. 273);

as fases executivas citadas até podem ser executadas e desenvolvidas separadamente e por empresas distintas, mas esse proceder conduz a uma inquestionável perda em escala dos custos e ainda terá que agregar outros gastos que, uma vez executado pela mesma empresa, não seriam suportado pela Ancine (gestores diversos para acompanhamento dos diversos contratos) - fl. 274;

Análise:

Conforme consta no edital de concorrência, os serviços especificados no objeto da licitação referem-se às seguintes áreas:

- especificação e desenvolvimento de sistemas;

- desenvolvimento de aplicativos para internet (Web);

- infra-estrutura e administração de redes;

- processamento de dados;

- operação de computadores;

- help desk;

- modelagem e administração de banco de dados;

- produção de informação e estatística;

- treinamento de informática.

O dirigente da Ancine alegou haver singularidade do objeto e a interdependência das atividades que o compõem, porém não apresentou argumentos convincentes de que essas características estejam presentes.

Tentou justificar a singularidade sustentando que o objeto, na verdade, é prestação de serviços técnicos, com vistas à modernização dos serviços de informática da agência, sendo que “infra-estrutura”, “administração de redes”, “operação de computadores” e “help desk” são seus componentes, interligados.

O art. 40, inciso I, da Lei 8.666/93, estabelece que o edital deve indicar o objeto da licitação, em descrição sucinta e clara. Caso o objeto fosse “prestação de serviços técnicos, com vistas à modernização dos serviços de informática da agência”, não estaria evidente o que se pretendia contratar, dada a generalidade do conteúdo.

No entender de Marçal Justen Filho, “a descrição do objeto da licitação contida no edital não pode deixar margem a qualquer dúvida nem admite complementação a posteriori. Entre a opção de uma descrição sucinta e uma descrição minuciosa, não pode haver dúvida para a Administração Pública: tem que escolher a descrição completa e minuciosa. Certamente, a descrição deve ser clara. No caso, ‘sucinto’ não é sinônimo de ‘obscuro’. Se a descrição do objeto da licitação não for completa e perfeita, haverá nulidade”.

A definição do objeto no edital está, de forma geral, aderente a esse entendimento (fl. 5 - anexo I). Se fosse aplicado rigor na interpretação, no entanto, o objeto deveria ser melhor detalhado para ser completo, definindo, por exemplo, os sistemas aplicativos, bancos de dados e treinamentos a serem desenvolvidos.

A interdependência alegada pelos responsáveis e pela CTIS carece de fundamentação que comprove a necessidade da unicidade do objeto. Serviços de especificação e desenvolvimento de sistemas de informação e de aplicativos para a WEB são independentes das atividades de infra-estrutura e administração de redes. Da mesma forma, serviços de operação de computadores e help desk em relação à modelagem e administração de banco de dados. Prova disso é que, quase sempre, são realizados por equipes diferentes. Outro equívoco é alegar interdependência da ‘produção de informação e estatística’ e ‘treinamento’ com os demais serviços.

Admite-se a existência de alguma relação de funcionalidade entre as áreas, contudo não há qualquer vinculação técnica e lógica entre elas, conforme se depreende da leitura das especificações contidas nos itens 4.1/4.7 do Termo de Referência (fls. 36-41, anexo I).

Os sistemas, aplicativos e banco de dados devem ser concebidos para atender as necessidades do cliente, cada qual com suas características específicas. A sua posterior operação deve se dar por meio de qualquer profissional habilitado para tanto. Quanto ao help desk, abrange desde a solução das dúvidas sobre funcionamento dos equipamentos até aquelas referentes aos programas utilizados pelas entidades, os quais podem já existir no mercado ou ser desenvolvidos especialmente para contemplar determinadas demandas. Apenas no último caso, seria justificada a presença de funcionários responsáveis pela criação do programa. Em relação aos treinamentos, tal presença também somente é imprescindível na hipótese de funcionalidades geradas pela empresa contratada. Na situação em comento, como não foram detalhados os treinamentos, o contrato poderia ser utilizado até mesmo para cursos sobre programas básicos já existentes.

Para resolver os problemas e dúvidas resultantes de cada uma das áreas, a administração logicamente deve prever obrigação nesse sentido por parte do contratado, conforme, inclusive a Ancine, fez, em parte, no caso dos serviços de especificação e desenvolvimento de sistemas (fls. 36-7, anexo I, alínea “f”) e infraestrutura e administração de redes (fls. 37-8, anexo I, alíneas “q” e “s”). Relativamente à identificação do responsável pela correção dos problemas, não se vê maiores problemas se o objeto de cada contratação for suficientemente detalhado, na forma prevista na legislação.

Sobre as dificuldades decorrentes da execução do objeto por mais de uma empresa, certamente demandaria algum esforço adicional por parte da Ancine, principalmente no controle da gestão dos contratos, porém essa prática seria salutar, pois refletiria num maior domínio da agência sobre as ações desenvolvidas pelas empresas prestadoras de serviços, o que é fundamental para a continuidade e autonomia do setor.

Quanto à alegação da economicidade proporcionada pela não-divisão do objeto, não foram apresentados argumentos que induzam a essa conclusão, pois não há comprovação da economia de escala gerada pela contratação de maior quantidade de profissionais em um mesmo contrato, até porque foram fixados, no edital, ainda que indevidamente, valores mínimos de remuneração dos empregados da empresa a serem alocados na execução do ajuste. Pelo contrário, a maior competitividade do certame poderia resultar em preços mais vantajosos para a administração.

Aliás, a competitividade da licitação foi bastante prejudicada pela abrangência do objeto. Como conseqüência, por exemplo, foi requerido para avaliação da proposta técnica o mínimo de quatro contratos celebrados pela licitante com pessoas jurídicas, cujas atividades fossem compatíveis com o objeto da concorrência, ou seja, conforme resposta da CPL à consulta de licitante (fl. 119 - anexo I), a empresa deveria comprovar quatro prestações de serviços para cada uma das sete áreas definidas às fls. 36/40 - anexo I. A baixa competição fica patente com a habilitação inicial de apenas três empresas na licitação (fl. 139/140 - anexo I), num setor sabidamente concorrido, que é a prestação de serviços de informática.

Em caso semelhante (TC 008.693/2003-3), o ministro relator, Augusto Sherman Cavalcanti, demonstrou sua preocupação com a terceirização de forma abrangente de serviços de informática, conforme a seguinte transcrição do seu voto:

32....são muitos os casos em que licitações de serviços de informática vêm sendo promovidas pela Administração Pública sem que se proceda ao parcelamento do objeto, apesar de tal alternativa se mostrar viável. A título de exemplo, cito alguns processos sob a minha Relatoria, como o TC 10.220/2000-8 (representação referente a licitação realizada pelo Ministério da Justiça), o TC 015.588/2003-8 (representação relativa a concorrência promovida pela Ancine) e o TC 007.247/2003-4 (representação atinente a licitação realizada pelo Ministério do Trabalho).

33.Algumas contratações equivalem a um CPD completo e terceirizado no âmbito do órgão ou entidade contratante. Verifico no caso do MDIC, em tela, que o contrato abrange planejamento e modelagem, coordenação-geral de projetos, administração e suporte de redes, suporte a usuários, projetos e desenvolvimento de sistemas, administração de dados e serviços e administração de banco de dados (se há diferença entre essas atividades, não consegui bem compreendê-la), serviço especializado (não se encontra bem definido), documentação de projetos, processamento de imagens, serviços técnicos de processamento de dados, serviços de digitação, operação de microcomputadores (muito semelhante aos “serviços técnicos de processamento de dados”, não se compreende bem a diferença).

34.Minha primeira preocupação, em relação a esses contratos, é a perfeita identificação desses serviços, com o estabelecimento das especificações de cada um, sem intercessão entre eles. A segunda, a perfeita identificação das necessidades do órgão ou entidade em cada um dos serviços. Como há serviços de natureza contínua, como suporte técnico, e serviços de natureza não-contínua, com prazo determinado ou fixo, como o desenvolvimento de projetos, tenho sérias dúvidas se a expressão dessas necessidades em “homem-hora” é a mais adequada para ambos os tipos de serviço.

35.Na hipótese de desenvolvimento de projeto, por exemplo, a contratação por “homem-hora” conduz ao paradoxo do lucro-incompetência. Ou seja, quanto menor a qualificação e capacitação dos prestadores do serviço, maior o número de horas necessário para executá-lo e, portanto, maior o custo para a Administração-contratante e maior o lucro da empresa contratada. Será que não há outras maneiras de contratar tais serviços, eliminando essa disfunção?

36.São muitas as preocupações com essa espécie de contrato faz-tudo, já mencionei também a necessidade da adjudicação por itens. Mas devo ressaltar uma outra da maior relevância: a segurança do Estado e da Administração. Sabe-se que o que há de mais valioso no momento atual é a informação. A informação precisa ser bem adquirida, tratada e bem guardada, às vezes com o devido sigilo. As informações do Estado e da Administração Pública são digitalizadas, tratadas e guardadas nos seus computadores. Transitam nos computadores do Governo federal informações sobre comércio externo e interno, sobre agricultura, educação, saúde, infra-estrutura, e outras mais. Questiono-me se a terceirização de todos os serviços de informática não compromete a segurança dessas informações. Nessa linha, fico a indagar quais serviços de Informática a Administração Pública deve preservar para execução por seus servidores devidamente habilitados? Quais podem ser terceirizados sem riscos para o Estado?

37.Para não alongar, a última preocupação é o custo desses serviços. Tais contratos, em regra, são de valores altíssimos. Para que se possa ter idéia, estimo que o contrato em tela, entre o MDIC e a Poliedro, durante os seis anos de vigência, tenha custado à Administração mais de R$ 30 milhões, considerando que em 1999 o total pago foi de R$ 6,701 milhões. Fico a refletir sobre o custo-benefício dessa terceirização, em detrimento da utilização de servidores pelo menos em algumas dessas atividades, em que se exige maior qualificação técnica. Vale lembrar que os custos com novos servidores será reduzido em face da atual Reforma da Previdência.

38.Estando tal relevante problema generalizado no âmbito da Administração Pública Federal, penso que o Tribunal não pode deixar de se manifestar sobre o assunto de modo a fornecer orientações de conduta aos gestores. A fim de propiciar os elementos para fundamentar essa manifestação, há a necessidade de se realizar estudos mais aprofundados sobre os parâmetros que devem balizar a contratação de tais serviços técnicos de informática, levando em consideração as preocupações que mencionei, bem como os critérios de delimitação e parcelamento do objeto licitado, a forma de execução desses serviços - se contínua ou não - e o regime de contratação dos empregados das empresas prestadoras de serviços (celetistas, cooperados), entre outros aspectos. Para tanto, entendo que esse estudo deva ser deixado a cargo da Segecex, que deverá contar também com o auxílio da Setec na realização do trabalho. (...)

O Plenário acatou o voto do relator, mediante o Acórdão 1558/2003 - Plenário, determinando à Secretaria-Geral de Controle Externo - Segecex que, com auxílio da Secretaria de Tecnologia da Informação - Setec, realize estudo sobre os parâmetros que devem balizar a contratação de serviços técnicos de informática, levando em consideração os fatores mencionados nos itens 33 a 38 do voto, bem com os critérios de delimitação e parcelamento do objeto licitado, a forma de execução desses serviços, se contínua ou não, e o regime de contratação dos empregados das empresas prestadoras de serviço (celetistas, cooperados, etc.), entre outros aspectos, a fim de propiciar elementos para manifestação do Tribunal sobre o assunto.

Sem dúvida, esse estudo (ainda não realizado) irá subsidiar o Tribunal nas suas deliberações sobre o tema. No entanto, no caso em questão, em virtude de as fundamentações da unicidade do objeto, seja no projeto básico, seja nas razões de justificativas e nas manifestações da CTIS, terem se mostradas inconsistentes e da farta jurisprudência desta Corte em relação ao assunto, conclui-se que o parcelamento é obrigatório, conforme preceitua o §1º do art. 23 da Lei 8.666/93, e o parágrafo único do art. 2º do Decreto 1.070/94





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