Grupo I classe V plenário



Baixar 383,72 Kb.
Página1/5
Encontro05.03.2018
Tamanho383,72 Kb.
  1   2   3   4   5

GRUPO I - CLASSE V - Plenário

TC 003.152/2002-2 (com 19 volumes)

Apenso: TC 016.645/2001-4

Natureza: Relatório de Auditoria

Entidade: Departamento de Estradas de Rodagem - DER/SC

Interessado: Congresso Nacional

Advogado: não houve
Sumário: Fiscobras 2002. Obras de construção da Via Expressa Sul. Constatação de diversas irregularidades na execução do contrato nº 267/94 e nas concorrências nºs 124/01 e 004/02. Audiência dos responsáveis. Caracterização de superfaturamento em relação a alguns itens da obra a que se refere o contrato nº 267/94. Extrapolação do limite de 25% para acréscimos no contrato nº 267/94. Revogação da concorrência nº 124/01. Irregularidades na concorrência nº 004/02, no que se refere ao item ‘escavação, carga, transporte e espalhamento de material’, obra que vem sendo custeada, até o momento, somente com recursos estaduais. Conversão em TCE. Citação. Determinações ao DER/SC. Ciência à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, à Presidência do Senado Federal, ao Ministro dos Transportes, ao Governador de Santa Catarina, ao Presidente da Assembléia Legislativa de Santa Catarina e ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina.
RELATÓRIO
Cuidam os autos de auditoria incluída no Fiscobras 2002, realizada nas obras de construção da Via Expressa Sul, que liga o centro de Florianópolis à região sul da ilha e ao Aeroporto Hercílio Luz. O Programa de Trabalho é o PT 15.451.0805.1920.2194 (implantação, ampliação ou melhoria de obras de infra-estrutura urbana na região da Grande Florianópolis-SC);

2.A equipe que realizou a auditoria registra que a obra tem como objetivo “ampliar a oferta viária das ligações entre a área central de Florianópolis e a parte Sul da Ilha, onde se situam o Aeroporto Hercílio Luz, o Estádio da Ressacada e as praias da Armação e Campeche, melhorando, nesses percursos, os padrões de circulação e permitindo o desenvolvimento urbano do município de forma mais equilibrada entre as regiões Norte e Sul da Ilha” (fl. 2.100, v.9).

3.Encontra-se apensado aos autos o TC 016.645/2001-4, que trata de solicitação do Senado Federal, requerendo a este Tribunal a realização de auditoria nas obras da Via Expressa Sul. Como a obra já havia sido incluída no Plano de Auditorias para o 1º semestre de 2002, tal informação foi encaminhada à Presidência do Senado Federal.

4.Realizada a auditoria, foram constatados fortes indícios de diversas irregularidades, conforme consignado no Relatório de fls. 2177/2248, v.9. Foi então realizada a audiência dos diversos responsáveis envolvidos. Transcrevo, a seguir, a instrução feita pelo ACE André Kresch, da Secex/SC, em que foram analisadas as razões de justificativa encaminhadas:


I - INTRODUÇÃO

A obra objeto do presente processo é a construção da VIA EXPRESSA SUL, que liga o centro de Florianópolis/SC à região sul da Ilha e ao Aeroporto Hercílio Luz. O referido processo originou-se de auditoria realizada no âmbito do FISCOBRAS de 2002.

2.Em Despacho de fls. 2.258, o Exm° Sr. Ministro Ubiratan Aguiar determinou a realização de Audiência e diligência, as quais foram regularmente providenciadas (fls. 2.407 a 2.431 do Volume 10) e respondidas (fls. 2.489 e seguintes), exceto a Audiência à empresa PROENGE a qual não foi localizada, apesar de todos os esforços da SECEX/SC nesse sentido, mas cuja ausência não resultará em prejuízo ao processo, como se verificará no decorrer da instrução.

3.Trata-se, ainda, de assunto introdutório a preliminar aventada pelos Srs. Edgar Antônio Roman, Prudêncio Valentim Wust e Ovande Flemming, às fls. 4.066/4.077 do Volume 18.

4.Os responsáveis mostram-se inconformados com o fato de o Exm° Sr. Ministro-Relator ter determinado Audiência em vez de ter transformado o feito diretamente em processo de Tomada de Contas Especial, baseando a argumentação na Lei Orgânica e no Regimento Interno deste Tribunal.

5.É de se estranhar a referida preliminar, tendo em vista que o normal é o oposto, ou seja, haver a transformação do feito em TCE e os responsáveis mostrarem-se irresignados pelo fato de não terem podido apresentar justificativas anteriormente, com base na ampla defesa e no contraditório.

6.Seria simples atender os responsáveis. Bastaria acolher a preliminar enunciada e transformar o processo diretamente em TCE. Entretanto não é isso que manda o bom senso, segundo o qual, tendo sido determinada a Audiência e apresentadas as justificativas, estas devem ser efetivamente analisadas e o processo transformado em TCE apenas se não elididas as irregularidades, corrigindo-se, eventualmente, a quantificação do débito e a identificação dos responsáveis.

7.A seguir, a análise das respostas.

II - ANÁLISE DAS JUSTIFICATIVAS

A) Autorização para início da obra de construção da Via Expressa Sul com amparo em projeto básico absolutamente insuficiente para servir de base para a obra, tendo em vista as alterações que foram necessárias, posteriormente, de tal forma que não poderia ser considerado como aquele que a Lei das Licitações exige (Contrato n° PJ 267/94).

8.Sr. Edgar Roman:

9.Reconhece que “Não há como negar que realmente o projeto básico utilizado para a realização da concorrência teve que sofrer diversas alterações”, acrescentando que as razões foram técnico-econômicas, “as quais o Administrador Público foi solucionando no decorrer da execução da obra, buscando, sobretudo, atender ao interesse público” (Vol. 11, fls. 2.523).

10.Apresenta como exemplos de quão comum é a ocorrência de grandes alterações em projetos que envolvem a execução de túneis as obras do Metrô de Brasília, do Rio de Janeiro, do Eurotúnel e do Metrô de Los Angeles, nas quais houve aumentos entre 80 % e 200 % do valor contratado inicialmente (Vol. 11, fls. 2.524).

11.Informa que “à medida que as escavações propiciaram o desmonte do maciço junto ao emboque lado Saco dos Limões, verificou-se que o modelo geológico adotado para a indicação da solução projetada não se confirmou totalmente, especialmente na aplicação em serviços relacionados a solo, o que determinou a mudança parcial da metodologia e do tratamento inicialmente proposto” (Vol. 11, fls. 2.524).

12.Continua: “A execução da obra revelou que as encostas, tanto no emboque Saco dos Limões como no Prainha, apresentavam condições de instabilidade muito mais graves do que aquelas que os parâmetros do projeto original permitiriam prever” (Vol. 11, fls. 2.525), acrescentando, nos parágrafos seguintes de suas justificativas, outros exemplos de situações diferentes das previstas no projeto inicial.

13.Sobre o Projeto de Drenagem, informa que “a necessidade de sua reformulação só se tronou patente e evidente com a ocorrência da enchente de Dezembro de 1995” (Vol. 11, fls. 2.526). Adiciona que, com o acréscimo da área aterrada, houve aumento dos comprimentos dos canais.

14.Quanto ao aumento do volume dragado na execução do Aterro Hidráulico, relaciona quatro razões às fls. 2.527 do Volume 11, observando, a seguir, que “Os estudos de Mecânica dos Solos têm um grau de imprecisão razoavelmente elevado quando as argilas possuem coesão muito baixa. No caso específico da Via Expressa Sul, devido ao comportamento das fundações do aterro hidráulico observado durante a sua execução, com ocorrências de rupturas e pré-rupturas localizadas, ficou demonstrada a necessidade de se adotar fatores de segurança superiores àqueles originalmente previstos. Por este motivo, foi necessária a construção de bermas de equilíbrio mais extensas do que aquelas originalmente previstas, para dar maior garantia à estabilidade do aterro” (Vol. 11, fls. 2.527).

15.Após considerações técnicas descritas às fls. 2.528 e 2.529 do Volume 11, conclui que “Sendo assim, tomou-se a prudente e acertada decisão de elevar a cota final do aterro hidráulico em aproximadamente 60 cm em média, para minimizar os efeitos dos recalques mencionados”.

16.Conclui afirmando que “as alterações de projetos havidas tanto para a construção do aterro hidráulico quanto para os túneis decorreram fundamentalmente de condições construtivas imprevistas e imprevisíveis, provocadas basicamente pela não confirmação das condições geológicas, geomecânicas e geotécnicas previstas no projeto da obra, como já demonstrado” (Vol. 11, fls. 2.530).

17.Afirma, ainda, que “Pode-se até falar que seria possível a elaboração de um projeto que permitisse prever exatamente todos os quantitativos necessários para a execução da obra e, consequentemente, ter conhecimento do valor a ser gasto, pois nenhuma alteração ou muito pouco seria necessária. No entanto, o custo e o tempo despendidos para a elaboração deste projeto seriam demasiadamente altos, o que implicaria na inviabilidade econômica e técnica de elaborá-lo desta forma” (Vol. 11, fls. 2.530).

18.Sr. Colombo Machado Salles:

19.Informa que a Comissão constituída para supervisionar, coordenar e fiscalizar as obras em questão foi assessorada pelo empresa FIGUEIREDO FERRAZ CONSULTORIA E ENGENHARIA DE PROJETOS LTDA (Vol. 11, fls. 2.489).

20.Acrescenta que determinou à Gerência de Obras o estudo e verificação de todos os documentos componentes do Projeto Final de engenharia, elaborado pela empresa PROENGE, resultando em parecer emitido recomendando a análise e reformulação, se necessário fosse, do projeto como um todo, ficando tal Gerência e o DIEP-DER/SC responsáveis pelos projetos de terraplenagem, pavimentação, obras de artes correntes, drenagem e serviços complementares e a empresa FIGUEIREDO FERRAZ pelos projetos de túneis, dragagem e obras de artes especiais (Vol. 11, fls. 2.490/2.491).

21.Alega que, com base nos fatos relatados, recomendou o imediato atendimento das recomendações (Vol. 11, fls. 2.491).

22.Reitera que todo o processo foi regular e que os projetos que embasaram o início da obra eram suficientes para caracterizá-la, contando com o nível de precisão adequado à complexidade do empreendimento (Vol. 11, fls. 2.492/2.493).

23.Finaliza ressalvando que o início da obra deu-se após o seu afastamento da Superintendência, desconhecendo, portanto, os detalhes que levaram os Superintendentes sucessores a reformular o projeto.

24.Análise das justificativas:

25.Quanto aos gestores, Sr. Edgar Roman e Sr. Colombo Machado Sales, é esclarecedora a opinião esposada pelo Exm° Sr. Ministro-Relator Ubiratan Aguiar no processo n° TC 003.719/2001-2, no Voto que fundamentou o Acórdão 580/2002 - Segunda Câmara - TCU:

Tendo em vista os inúmeros erros posteriormente detectados, estou certo de que o projeto apresentado ao gestor pelas áreas técnicas do DER/SC e do extinto DNER não era suficiente para licitar a obra. No entanto, não nos parece razoável puní-lo por esse fato, quando se sabe que existem unidades com atribuições específicas pela elaboração desses trabalhos, seja diretamente seja mediante contratação de empresa especializada. No caso, creio que ao gestor cabe apenas verificar se está sendo utilizado um projeto para realizar a licitação e não examiná-lo detalhadamente com vistas a constar a existência ou não de possíveis erros”.



26.No que se refere à empresa PROENGE, a qual não foi localizada, também pode-se tomar emprestada a opinião contida no mesmo Voto:
Não obstante ter autorizado a realização da audiência da empresa Ecoplan Engenharia Ltda, vejo agora que, tendo em vista o tempo decorrido, mais de 21 anos, é praticamente impossível responsabilizar aquela empresa pelos possíveis erros existentes no projeto, pois existe a dúvida se de fato ocorreram por incorreções na sua elaboração ou se são conseqüências de sua execução mais de vinte anos depois”.

27.Conforme exposto pelo Exm° Sr. Ministro-Relator, ainda no mesmo Voto, deveriam ter sido chamados aos autos os responsáveis técnicos pela análise do projeto antigo e pela supervisão da obra. Entretanto, sua audiência, no momento, não seria adequada, vide trecho do multicitado Voto:

Deixo, no entanto, de determinar a audiência dos mesmos tendo em vista que a adoção desse procedimento só irá atrasar o desfecho final do processo, e não trará nenhum benefício ao erário, especialmente se considerarmos o estágio em que se encontra”.



28.Ante o exposto, e, considerando as providências determinadas no TC 003.719/2001-2, no sentido de se realizarem estudos a serem encaminhados ao Congresso Nacional, com o objetivo de coibir as práticas descritas nos autos, acolhem-se as justificativas dos responsáveis.

29.Antes de continuar o relatório, o signatário quer deixar claro que não concorda com o responsável quando diz que é inviável se elaborar projetos mais confiáveis, por causa do custo e do tempo despendidos. É notório que em países desenvolvidos, o tempo gasto com projetos é até mesmo maior que o relativo à execução das obras. O correto é, sim, se elaborar projetos o mais próximos possíveis da realidade, sem, obviamente, exageros. Mas se fosse verdade o que afirma o responsável, então o projetos de obras na Alemanha e Japão, por exemplo, seriam tão inúteis quanto os que se têm visto no Brasil atualmente, pois o que é inviável aqui seria inviável lá também. Mesmo países ricos não desperdiçam recursos públicos.

B) Indícios de participação do DER/SC na irregularidade conhecida como “jogo de preços”, tendo em vista a assinatura de aditivos nos quais os itens com preço muito acima dos de mercado tiveram seus quantitativos substancialmente acrescidos enquanto os itens com preços reduzidos foram completamente eliminados ou bastante reduzidos. Desta forma, se considerados os quantitativos finais acrescidos ao contrato, a proposta de preços apresentada pela licitante que obteve a 2ª colocação no certame teria sido aproximadamente R$ 4.500.000,00 menor que aquela apresentada pela licitante vencedora; a proposta de preços apresentada pela 3ª colocada, R$ 6.000.000,00; e a proposta de preços apresentada pela 4ª colocada, aproximadamente R$ 3.000.000,00, tudo a preços de outubro de 1994. Tal constatação justificaria a instauração de nova licitação em outubro de 1999, e não o aumento indefinido do valor contratual por meio de aditivos (Contrato n° PJ 267/94).

30.A presente irregularidade tem estreita correlação com a de letra “C” a seguir. Além disso, foi respondida em conjunto, razão pela qual será analisada da mesma forma.

C) Majoração dos custos mediante o aumento de quantitativos de itens inicialmente licitados, sendo mantidos os preços inicialmente contratados, reajustados monetariamente até a data de assinatura dos termos aditivos, sem que fosse realizada a compatibilização dos respectivos valores com os preços praticados pelo mercado naquela data, conforme itens a seguir (Contrato n° PJ 267/94):

Preço licitado - atualizado para out/1999

Preço de mercado em outubro/1999

Quantidade acrescida ao contrato por meio de aditivos

Prejuízo à Administração a preços de out/99 (R$)

Transporte de material de 1ª e 2ª categorias - DT = 5 a 25 km (*)

R$ 0,46

0,34

12.195.684 m³xKm (226 % de acréscimo)

1.463.482,08

Conceto projetado fck=18 Mpa

R$ 527,53

209,79

4.006,27 m³ (134 % de acréscimo)

1.272.952,23

Tirantes de aço especial com resina Ø1" x 4,5 m

R$ 339,04

196,36

9.261,00 unidades (445 % de acréscimo)

1.321.359,48

TOTAL










4.057.793,79


31.Sr. Edgar Roman, Sr. Prudêncio Valentim Wust e Sr. Ovande Flemming:

32.Alegam que os “preços de mercado adotados pela SECEX são equivocados, pois a forma como foram calculados não traduz o preço efetivamente praticado naquele momento” (Vol. 18, fls. 4.081).

33.Em relação ao item “Transporte de materiais de 1ª e 2ª categorias - DT =5 a 25 km”, informam que o valor de referência do DER/SC para os serviços era de R$ 0,36 em maio de 1999, preço esse compatível com o preço pago ao consórcio contratado em setembro de 1999 - mês em que o aditivo A-5 estava sendo elaborado -, que era de R$ 0,39. A compatibilidade seria resultado tanto da proximidade dos valores quanto do fato de a Via Expressa Sul ser uma obra urbana, “onde as interferências são consideráveis, causando significativa queda da produtividade, principalmente para os serviços de transportes” (Volume 18, fls. 4.082/4.083).

34.Acrescentam que apenas em outubro de 1999 houve o reajustamento do preço, o qual passou para R$ 0,46, preço este que vigorou por 12 meses (Volume 18, fls. 4.082).

35.Asseveram que a densidade do material “in natura” é de 1,70 toneladas por metro cúbico e não 1,50 conforme afirmado no Relatório de Auditoria, tendo em vista que tal densidade ocorre apenas para materiais sem umidade.

36.A seguir utilizam outro método para calcular o mesmo preço. Partindo dos preços do SICRO para Escavação, Carga e Transporte de materiais entre 2,0 e 3,0 Km e entre 3,0 e 5,0 Km, excluem da composição os custos relativos a Escavação e Carga e, em seguida, fazem uma projeção do custo do transporte para distância de 15 Km (Volume 18, fls. 4.083/4.084).



37.Assim, chegam aos preços de R$ 0,56 para material de 1ª categoria e R$ 0,70 para material de 2ª categoria, a preços de outubro de 1.999.

38.Sobre o “concreto projetado” e os “tirantes de aço especial”, alegam que o primeiro estava somente 9,98 % acima da média de todos os licitantes, enquanto o segundo estava apenas 14,02 % acima dessa média (Volume 18, fls. 4.087 e tabela às fls. 4.088).

39.Mostram, com base na tabela de fls. 4.088 do Volume 18, que não houve “jogo de preços”, tendo em vista que os preços unitários de outros serviços, como “Concreto moldado fck = 18 Mpa”, “Forma comum plana”, “Forma comum curva com cimbramento” eram bem mais baratos que a média das empresas concorrentes (respectivamente 43,36 %, 21 % e 47,84 %) e, no momento dos aumentos de quantitativos (respectivamente 144 %, 377,3 % e 2,6 %), tiveram os preços mantidos, embora bem abaixo da média (Vol. 18, fls. 4.089).

40.Informam que havia diferença entre a forma de pagamento do concreto projetado no Morro do Boi (utilizado como paradigma pelos auditores) e na Via Expressa. Nesta, o pagamento seria pelo volume teórico previsto, enquanto naquela o pagamento seria pelo concreto passado na bomba, incluindo os volumes utilizados para o preenchimento dos vazios e imperfeições resultantes das detonações (Volume 18, fls. 4.090).

41.Acrescentam que a empresa vencedora da licitação para a obra do Túnel do Morro de Boi foi contratada para executar o serviço de “Concreto projetado” por valor 62 % acima do orçado, “o que, por si só, demonstra a inconsistência da comparação com o preço orçado pelo DNER e considerado como ‘de mercado’ pelos auditores para compará-lo com o preço contratado para a obra da Via Expressa Sul” (Vol. 18, fls. 4.090).

42.Concluem a comparação com Túnel do Morro do Boi dizendo que este é rodoviária enquanto o da Via Expressa é urbano, com características de estética, ventilação, iluminação e sistemas de utilidade públicas diferentes.

43.Finalizam esclarecendo que não se deve fazer comparações com base, isoladamente, em preços unitários, pois o contrato é licitado por preço global; demonstrando que não houve “jogo de preços” porque o projeto previra tudo o que era possível, sendo impossível ter conhecimento das mudanças; salientando que a licitação transcorreu na absoluta normalidade, sem se levar em consideração os preços unitários, mas os globais e, por último, trazendo a informação de que o “Concreto projetado” e os “Tirantes” já haviam ultrapassado os quantitativos licitados em 52,5 % e 120,8 %, respectivamente, quando os responsáveis assumiram a obra em 1999 (Vol. 18, fls. 4.090/4.091).

44.Consórcio CBPO/CNO:

45.Quanto ao “Transporte de materiais de 1ª e 2ª categorias - DT = 5 a 25 Km”, traz as mesmas argumentações constantes dos itens e acima, bem como a alegação de que a produtividade em área urbana é menor.

46.Sobre o “Concreto projetado”, o consórcio, além de repetir o argumento relativo ao concreto utilizado para preencher os vazios que decorrem do processo de escavação do túnel, acrescentam que há as perdas relativas ao volume refletido durante a projeção do concreto (Volume 18, fls. 4.119).

47.Acrescenta que o preço da contratada para o Túnel do Morro do Boi foi de R$ 339,19, a preços de outubro de 1999 e o da contratada na obra do Rodoanel foi de R$ 292,08 (base out/1999) sem contar com as perdas por vazios e reflexões.

48.Quanto aos tirantes faz também comparação com os preços do Rodoanel, mostrando que são bem superiores ao preço da Via Expressa Sul.

49.Afirma que “Não se pode afirmar que o preço acima é de mercado. (...) Ou seja, ao estabelecer como preço de mercado um preço ofertado por uma licitante quando da apresentação de sua proposta em uma outra licitação, que envolvia uma obra com outras características e exigências, comete-se um grave engano. Este preço isoladamente jamais traduz o que é um preço de mercado” (Vol. 18, fls. 4.119).

50.Finaliza alegando que “Os preços pagos foram os preços justos e contratados de acordo com a planilha de preços apresentada no momento ainda da apresentação das propostas, quando do procedimento licitatório. Ou seja, não há que se falar em revisão de preços, pois ao aumentar os quantitativos de itens já previstos inicialmente nos contratos, o pagamento é feito exatamente através deles, tendo em vista a necessidade de se manter o equilíbrio econômico-financeiro do contrato. Caso contrário, seria o particular que iria arcar com custos maiores do que os previamente pactuados” (Vol. 18, fls. 4.120).

51.Análise das justificativas:

52.Quanto ao “Transporte de materiais de 1ª e 2ª categorias - DT = 5 a 25 Km”, primeiramente, não restou claro como os responsáveis, partindo das composições para as distâncias entre 2,0 e 3,0 Km e 3,0 e 5,0 Km, chegaram aos valores de R$ 2,74 e R$ 1,90 (Volume 18, fls. 4.084), após a exclusão dos equipamentos de escavação e carga.

53.Em segundo lugar, é preciso dizer que tanto o SICRO quanto o próprio DER, ao licitar a obra, consideraram que, para distâncias maiores que 5 Km, seria pago o momento de transporte, ou seja, um valor por cada unidade de metro cúbico transportado por um quilômetro.

54.Tanto isso é verdade que o SICRO contempla itens do tipo ECT apenas até 5 Km e também o DER/SC dividiu o serviço em dois: ECT até 5 Km e Momento de Transporte entre 5 Km e 25 Km.

55.Logo, não há como se utilizar da composição de “Escavação, Carga e Transporte” para distâncias até 5 Km para se chegar ao preço apenas do “Transporte” para distâncias que vão até 25 Km.

56.Há uma grande diferença entre as composições, que não desaparece apenas com a exclusão dos equipamentos de escavação e carga. Da mesma forma, não se pode afirmar que, apenas excluindo tais custos e projetando-se uma reta para um ponto distante (15 Km), encontra-se o custo do transporte nesse ponto. Projeções são admissíveis para pontos próximos fora do intervalo analisado ou interpolações dentro do referido intervalo.

57.Todavia, partir-se de custos que levam em conta equipamentos, produção de equipe e mão-de-obra para um serviço (Escavação, Carga e Transporte até 5 Km) para se projetar o custo apenas do transporte, no qual a mão-de-obra tem custo diverso, a produção da equipe é diferente, etc, e para uma distância três vezes maior parece ser um contra-senso.

58.É verdade que a Relatório de Auditoria considerou uma composição na qual o equipamento considerado é um caminhão com carroceria de madeira, e levou em conta uma densidade de material equivalente a 1,5 t/m³ e não 1,7 t/m³. Entretanto, o DER/SC apresenta, neste momento, informação valiosa com a qual a equipe de auditoria não contou durante os trabalhos: o preço de referência utilizado como base para o aditivo foi de R$ 0,36 por m³.Km, a preços de maio de 1999.

59.Contudo, os responsáveis informam que aceitaram o preço de R$ 0,39 em comparação com os R$ 0,36 de referência porque a diferença seria devido às interferências pelo fato de a obra ser urbana.

60.Ocorre que não se pode aceitar que os responsáveis façam a comparação tendo por base o mês de setembro de 1999

  1   2   3   4   5


©livred.info 2017
enviar mensagem

    Página principal