Estado do rio grande do sul



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ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

PODER JUDICIÁRIO



TRIBUNAL DE JUSTIÇA

VBV


Nº 70064357361 (N° CNJ: 0121114-71.2015.8.21.7000)

2015/Cível




Ação Direta de Inconstitucionalidade


Órgão Especial

Nº 70064357361 (N° CNJ: 0121114-71.2015.8.21.7000)


Comarca de Porto Alegre



PREFEITO MUNICIPAL DE CACHOEIRA DO SUL

PROPONENTE



CAMARA MUNICIPAL DE VEREADORES DE CACHOEIRA DO SUL


REQUERIDa



PROCURADOR-GERAL DO ESTADO


INTERESSADO



DECISÃO


Vistos.

1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo PREFEITO MUNICIPAL DE CACHOEIRA DO SUL a fim de que seja declarada a inconstitucionalidade da Lei n. 4.354, de 11 de dezembro de 2014. Alega o proponente a violação aos artigos 8º, “caput”, 10 e 177, § 5º, da Constituição Estadual. Informa que o diploma legal impugnado adveio de proposta do Poder Legislativo Municipal. Alega que a competência municipal para legislar sobre planejamento urbanístico deve ser exercida por iniciativa privativa do Poder Executivo. Aduz que a lei foi elaborada sem a efetiva participação popular. Postula a concessão de medida liminar para suspender os efeitos da lei impugnada. Vieram os autos conclusos. É o relatório.

2. Não se trata ainda de lançar avaliações sobre a matéria de fundo, mas estabelece o artigo 30, inciso VIII, da Constituição Federal que compete aos Municípios “promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano”.

Na forma do artigo 182 da Constituição Federal, “A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes”. O § 1º do referido dispositivo constitucional dispõe que “O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana”.

A propósito da política urbana, a Constituição Estadual, em seu artigo 177, prevê que “Os planos diretores, obrigatórios para as cidades com população de mais de vinte mil habitantes e para todos os Municípios integrantes da região metropolitana e das aglomerações urbanas, além de contemplar os aspectos de interesse local, de respeitar a vocação ecológica, o meio ambiente e o patrimônio cultural, serão compatibilizados com as diretrizes do planejamento do desenvolvimento regional”. O § 5º de tal artigo determina que “Os Municípios assegurarão a participação das entidades comunitárias legalmente constituídas na definição do plano diretor e das diretrizes gerais de ocupação do território, bem como na elaboração e implementação dos planos, programas e projetos que lhe sejam concernentes”.

Depreende-se dos dispositivos constitucionais acima mencionados que não há norma que confira ao chefe do Poder Executivo Municipal a exclusividade de iniciativa quanto às questões referentes à política urbana. Com efeito, a apresentação de projeto de lei versando sobre tal matéria é de iniciativa concorrente do Poder Executivo e do Poder Legislativo Municipais.

Na lição de Hely Lopes Meirelles1, “Leis de iniciativa exclusiva do prefeito são aquelas em que só a ele cabe o envio do Projeto à Câmara. Nessa categoria estão as que disponham sobre a criação, estruturação e atribuição das secretarias, órgãos e entidades da Administração Pública Municipal; a criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração direta e autárquica, fixação e aumento de sua remuneração; o regime jurídico dos servidores municipais; e o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, os orçamentos anuais, créditos suplementares e especiais”.

Já Nelson Nery Costa2 entende que “O plano diretor deve ser aprovado através de Lei Municipal, com a participação do Poder Executivo e Legislativo em seu processo de apresentação, discussão, aprovação, sanção e publicação. A iniciativa deve ser, preferencialmente, do Prefeito, por ter condições de apresentar soluções técnicas para os diversos problemas de planejamento urbano e de elaboração do plano diretor das cidades. Os Vereadores, não obstante, também podem ter iniciativa para apresentar projeto de lei, instituindo plano diretor (...)”.

Nesse sentido, também, o magistério de Regina Maria Macedo Nery Ferrari3, a qual afirma que “o projeto de lei do plano diretor pode ser de iniciativa geral, isto é, não é de iniciativa privativa do Prefeito, podendo ser de autoria de qualquer membro ou comissão da Câmara, do Prefeito e até mesmo dos cidadãos, nos termos do inciso XII, do art. 29, da Constituição Federal (...)”.

No mesmo diapasão é a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, conforme demonstra o julgamento do RE 218110, Rel. Min. Néri da Silveira, ao apreciar a constitucionalidade de lei municipal que versava sobre o uso e a ocupação de solo urbano, cujo acórdão restou assim ementado: “Recurso extraordinário. Ação direta de inconstitucionalidade contra lei municipal, dispondo sobre matéria tida como tema contemplado no art. 30, VIII, da Constituição Federal, da competência dos Municípios. 2. Inexiste norma que confira a Chefe do Poder Executivo municipal a exclusividade de iniciativa relativamente à matéria objeto do diploma legal impugnado. Matéria de competência concorrente. Inexistência de invasão da esfera de atribuições do Executivo municipal. 3. Recurso extraordinário não conhecido.”

Esse Órgão Especial também possui entendimento nesse sentido, exarado no julgamento da ADI 599163367, Rel. Des. Vasco Della Giustina, de seguinte ementa: “599163367. ADIN. CANOAS. Lei n.4347, que acrescentou o parágrafo quinto ao art.14 da lei n.1447/72, que dispõe sobre o plano de desenvolvimento urbano. Iniciativa de lei não reservada ao executivo pela carta estadual. Competência concorrente. A infringência de lei municipal, não a carta estadual, mas tão somente aos cânones da lei orgânica do município ou aos preceitos de outra lei ordinária municipal, não caracteriza hipótese de inconstitucionalidade, eis ausente afronta a disposição constitucional. ADIM julgada improcedente.”

No caso, a Lei Municipal n. 4.354, de 11 de dezembro de 2014, alterou dispositivos do Plano Diretor do Município. Tal diploma normativo foi apresentado por iniciativa do Poder Legislativo.

Com efeito, ausente previsão de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para a propositura de leis municipais que versem sobre política urbana, não há falar em inconstitucionalidade, por vício de iniciativa, da lei ora impugnada.

Quanto à necessidade de prévia realização de audiência pública para a discussão de projeto de lei que tenha por objeto o planejamento municipal, tanto a Constituição Federal (artigo 29, inciso XII), quanto a Constituição Estadual (artigo 177, § 5º) asseguram a participação popular no processo de elaboração e aprovação de leis que disciplinam tal matéria.

O artigo 29, inciso XII, da Constituição Federal dispõe que “O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos: (...) XII - cooperação das associações representativas no planejamento municipal”.

A Constituição Estadual, por sua vez, estabelece no § 5º de seu artigo 177 que “Os Municípios assegurarão a participação das entidades comunitárias legalmente constituídas na definição do plano diretor e das diretrizes gerais de ocupação do território, bem como na elaboração e implementação dos planos, programas e projetos que lhe sejam concernentes”.

Na espécie, conforme se depreende dos documentos de fls. 61-63, antes da aprovação da Lei Municipal n. 4.354, de 11 de dezembro de 2014, houve a realização de audiência pública, tendo sido assegurada a participação da comunidade no processo legislativo.

Registre-se que a realização de apenas uma audiência pública não acarreta a inconstitucionalidade da mencionada lei municipal, uma vez que não há disciplina constitucional acerca da forma como a participação popular deva ocorrer.

Ademais, sequer o diploma legal que regulamentou os artigos 182 e 183 da Constituição Federal e estabeleceu diretrizes gerais da política urbana (Lei n.º 10.257, em 10 de julho de 2001 – Estatuto da Cidade) determinou a forma de exercício da participação popular.

Portanto, ainda que se admitisse a existência de vício quanto à forma de participação popular, seria de ilegalidade e não de inconstitucionalidade, não cabendo a sua análise em sede de controle concentrado.

Já se decidiu: “ADIN. PLANO DIRETOR. PARTICIPAÇÃO POPULAR. ESTATUTO DA CIDADE. AUDIÊNCIAS PÚBLICAS. PROCESSO LEGISLATIVO. VÍCIO FORMAL. INOCORRÊNCIA. PARTICIPAÇÃO POPULAR. FORMA. AUTONOMIA MUNICIPAL. 1. Segundo a Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto da Cidade) - que regulamentou o artigo 182 da Constituição da República - deve ser garantida a gestão democrática por meio de audiências públicas, debates, publicidade e amplo acesso a documentos e informações, no processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização. Não disciplinou, todavia, o Estatuto da Cidade o procedimento a ser seguido. 2. É da competência dos Municípios, no exercício da autonomia municipal, definir a forma a ser adotada para garantir a participação popular na elaboração do plano diretor. 3. Na falta de definição legal pelo Município da participação popular no processo de elaboração do plano diretor, a realização de audiências públicas, antes da remessa do projeto à Câmara de Vereadores, é suficiente para garantir a exigência da participação popular. Hipótese em que eventual deficiência na participação importaria em ilegalidade por violação à lei nacional nº 10.257/2001, e não em violação direta à Constituição. Ação julgada improcedente.” (ADI 70019551563/Maria Isabel)

Também: “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DO MUNICÍPIO DE GRAVATAÍ, QUE AUTORIZA A CONCESSÃO, A TÍTULO PRECÁRIO, DO USO DE ÁREAS PÚBLICAS DE LOTEAMENTOS. ALEGADA AUSÊNCIA DE PARTICIPAÇAO POPULAR NO PROCESSO DE ELABORAÇÃO LEGISLATIVA. ART. 177, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. 1) NECESSIDADE DE PRESERVAÇÃO DA PARTICIPAÇÃO POPULAR. PRECEDENTES DESTA CORTE. 2) O DISPOSITIVO DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL - ART. 177, § 5º, NÃO ESTABELECE COMO SERIA A FORMA DE PROCEDER À EXIGÊNCIA DE PARTICIPAÇÃO POPULAR. APENAS ESTABELECE A NECESSIDADE DE PARTICIPAÇÃO DAS ENTIDADES COMUNITÁRIAS LEGALMENTE CONSTITUÍDAS NA DEFINIÇÃO DAS POLITICAS URBANAS. 3) LEI COMPLEMENTAR Nº 10.257/2001 E RESOLUÇÕES DO MINISTÉRIO DAS CIDADES, QUE EMITEM ORIENTAÇÕES E RECOMENDAÇÕES SOBRE O PROCESSO PARTICIPATIVO DE ELABORAÇÃO DO PLANO DIRETOR. A EVENTUAL INCONSTITUCIONALIDADE REFLEXA - A CUJO RESPEITO NÃO SE PRESTA A AÇÃO DIRETA - SE MATERIALIZARIA QUANDO O VÍCIO DE ILEGITIMIDADE RESULTARIA DA VIOLAÇÃO DE NORMA INFRACONSTITUCIONAL INTERPOSTA, A CUJA OBSERVÂNCIA ESTARIA VINCULADO PELA CONSTITUIÇÃO. DISPOSIÇÕES QUE NÃO SÃO VINCULATIVAS AO MUNICÍPIO, CUJA AUTONOMIA DEVE SER RESPEITADA. 4) NA AUSÊNCIA DE REGRAS LEGAIS, QUER NACIONAIS QUER MUNICIPAIS, DISCIPLINADORAS DA PARTICIPAÇÃO POPULAR NA ELABORAÇÃO DE LEIS QUE DIZEM RESPEITO À ORGANIZAÇÃO DA URBE, É DE SE TER COMO LEGÍTIMO O PROCESSO LEGISLATIVO QUE, DE FORMA RAZOÁVEL, DEU ENSEJO À DISCUSSÃO DO TEMA PELOS ÓRGÃOS REPRESENTATIVOS DA COMUNIDADE LOCAL. 5) PROCESSO LEGISLATIVO QUE ENSEJOU AMPLA DISCUSSÃO DO TEMA, EM AUDIÊNCIAS, ATRAVÉS DO CONSELHO MUNICIPAL DO PLANO DIRETOR DE DESENVOLVIMENTO URBANO, NO QUAL TÊM ASSENTO DIVERSAS ENTIDADES REPRESENTATIVAS DA COMUNIDADE LOCAL. ATAS DAS REUNIÕES QUE ACOMPANHARAM O PROJETO-DE-LEI ENCAMINHADO À CÂMARA DE VEREADORES. INCONSTITUCIONALIDADE NÃO RECONHECIDA. AÇÃO IMPROCEDENTE.” (ADI 70020914131/Aquino).

Desse modo, em sede de cognição sumária, não visualizo vício formal de iniciativa ou violação ao princípio da separação dos poderes, tampouco vício quanto à forma de participação popular, sendo possível ao legislativo municipal derrubar o veto do chefe do executivo e promulgar, na omissão deste, lei que altera o Plano Diretor do Município de Cachoeira do Sul.

Por tais razões, indefiro a medida liminar.

Notifique-se o Ilustre Senhor Presidente da Câmara Municipal de Vereadores de Cachoeira do Sul, a fim de que, no prazo de 30 (trinta) dias, apresente as informações que entender necessárias.

Cite-se, com prazo de 40 (quarenta) dias, o Dr. Procurador-Geral do Estado.

Após, dê-se vista ao Ministério Público.

Int.


Porto Alegre, 26 de junho de 2015.
Des. Vicente Barroco de Vasconcellos,

Relator.

RV


1 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 701.

2 COSTA, Nelson Nery.Curso de Direito Municipal Brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, 1999, p. 237.

3 FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Direito Municipal. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005, p. 237.







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