Direito Educacional Vicente Martins



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orgânica do texto constitucional federal, reconheceu-se a autonomia e a capacidade política dos Estados de se auto-organizarem, mas não à guisa de uma

soberania parcial, ou seja, de um Poder Constituinte também originário. Determinou-se que "Cada Assembléia Legislativa, com poderes constituintes, elaborará

a Constituição do Estado, no prazo de um ano, contado da promulgação da Constituição Federal, obedecidos os princípios destas" (Artigo 11, caput), condição

outorgante dada também aos municípios, quando se diz que "Promulgada a Constituição do Estado, caberá à Câmara Municipal, no prazo de seis meses, votar

a Lei Orgânica respectiva, em dois turnos de discussão e votação, respeitado o disposto na Constituição Federal e na Constituição Estadual" (Artigo 11,

parágrafo único, ADT).

Decerto, a autonomia outorgada aos Estados anula seu caráter autonomista, mas não seu caráter autonômico

[57]

de modo a reforçar a tese de alguns constitucionalistas de que o Estado Federal, no Brasil, resultaria, historicamente, de um Estado unitário descentralizado



em unidades federadas autônomas. Para o governo central ou federal, nessa perspectiva, são enumerados poderes que a constituinte entendera convenientes

ou próprios para o exercício na estrutura federal, deixando o resto, a sobra, isto é, o que remanescia da enumeração dos poderes da União e da indicação

dos poderes municipais, para os Estados. Essa condição passiva ou objetal dada aos Estados revelará que nosso modelo de Federação não é definitivamente

o mesmo da técnica tradicional resultante do Direito Constitucional americano, em que são enumeradas as competências da União, mas cabe também à União

o reconhecimento das competências reservadas dos Estados-membros

[58].
Poderíamos, também, enxergar no novo ordenamento jurídico do País, um novo federalismo. Se o federalismo dual (Império/províncias) exposto no Ato Adicional

de 1834 e reafirmado nas Constituições de 1891, 1934 e 1946, constituições promulgadas, tinha como função a garantia das autonomias regionais, agora, o

federalismo de equilíbrio (União/Estados/Distrito Federal e Municípios), resultante da Constituição de 1988 "assume uma função essencialmente política,

como um dos instrumentos de garantia da democracia participativa " (LOBO: 1989, p.88).
4.1. As Constituições Estaduais de 1989
Durante as discussões da Constituinte Estadual e na elaboração da Constituição Estadual, as constituintes comportaram-se à guisa de entidades historicamente

federativas com uma atitude de autonomia que se confunde, se tomarmos os dispositivos constitucionais ali consagrados nos textos estaduais, com uma soberania

em que há uma autodeterminação plena e que não leva em conta fronteiras constitucionais estabelecidas em 1988 ou a determinantes jurídicos extrínsecos

e alheios à vontade dos Estados-Membros, estes, agora, uma sociedade política aliada à sociedade civil organizada. Ora, isso foi possível por conta de

um princípio levado a sério por muitos constituintes estaduais, o da participação popular na legitimação do texto constitucional e do reconhecimento dos

agentes não-governamentais como sujeitos do processo histórico de autodeterminação estadual. Foi, enfim, a participação popular que veio legitimar o poder

constituinte outorgado, dando-lhe soberania frente às limitações ou fronteiras impostas pelo constituinte federal dentro da nova ordem organizatória do

país


[59].

É, em outras palavras, a soberania popular e, por ela, que se funda a sociedade política dos Estados-Membros na nova organização jurídica do País. Se tomássemos,

apenas, o exemplário de preâmbulos das constituições estaduais, promulgadas em 1989, observaríamos o esforço dos constituintes de respaldarem suas Constituições,

dentro da nova ordem constitucional, com o princípio da soberania popular e da historicidade federalista.

A capacidade política ou legislativa assegurada aos Estados são, juridicamente, traduzida nas chamadas competências reservadas

[60].


Na verdade, essas competências reservadas são competências remanescentes com relação à União e aos Estados. A nomenclatura competências reservadas é, tecnicamente,

infeliz, porque, como já assinalamos em outro momento do nosso trabalho, os Estados, no Brasil, foram, juridicamente, criados na versão imperial de províncias

(Artigo 2o, da Constituição de 1824) ou, na versão republicana de Estados (Artigo 2o, da Constituição de 1891) e, sendo assim, suas competências são remanescentes

e não reservadas, resultantes (e não restantes) de uma autonomia política, historicamente, consagrada na evolução constitucional brasileira. Sabemos que,

no Império, as manifestações populares para a existência de uma autonomia política através das rebeliões provinciais e republicanas foram brutalmente abafadas

e, com elas, uma autonomia política emergente ou em gestação também foi abafada no âmbito das províncias.

Entre as competências remanescentes outorgadas aos Estados, estão, segundo a classificação adotada por José Afonso da Silva (1992), as competências

econômica, social, administrativa, financeira e tributária

[61].

São as competências sociais, especialmente as relativas ao direito ao serviço educacional, que darão um campo de expansividade normativa, portanto, de capacidade



política, aos Estados. Não existiria possibilidade de se afirmar a existência de uma autonomia política nos Estados, pressuposto do próprio regime federativo,

sem que houvesse essa capacidade política manifesta na legislação estadual, posto que "não existe autonomia federativa sem capacidade normativa sobre determinada

área de competência" (SILVA: 1992, p.529).

Abriu-se um leque de atribuições aos Estados, mas conforme veremos adiante, em quadro comparativo dos dispositivos constitucionais, a Educação, em

particular, expressou, do ponto de vista quantitativo, um conjunto expressivo de normas, dando à Federação brasileira uma tipicidade política singular,

uma vez que os artigos materializados, na seção educacional da Ordem Social, são elementos sócio-ideológicos, isto é, normas que revelam o caráter de compromisso

de uma Constituição moderna perante a um Estado Social e intervencionista

[62].
As bases constitucionais dos dispositivos sócio-ideológicos dos Estados-membros estão na seção I, Da Educação, Capítulo III, Título VIII, Da Ordem

Social. Um levantamento do número de dispositivos referentes à política educacional, contidos no capítulo específico da Educação, quando comparados ao

dos Estados-Membros, dá-nos uma idéia do grau de expansividade de artigos educacionais, nas constituições estaduais promulgadas em 1989, numa expressividade

quantitativa que, em muitas delas, chega a 8,9%, como na Constituição do Estado do Rio Grande do Sul; 8,6% na do Estado do Tocantins; 7,4% na do Estado

de São Paulo e apenas uma Constituição estadual, a do Amazonas, que tem um índice abaixo da média de dispositivos legais relativos à educação, na ordem

de 2,5%, mas que, em número absolutos, chega a ser também muito expressivo. Para se ter uma idéia, apenas as Constituições do Amazonas, Rio Grande do Norte,

Alagoas e Goiás têm um número de dispositivos legais relativos à educação menor do que o da Constituição Federal. A Federal possui 245 artigos gerais e

destes, estão no capítulo específico da Educação apenas 10 dispositivos, o que eqüivale a dizer 4,1% dos artigos contidos no texto constitucional. Estamos

convencidos de que quantidade de artigos não é sinônimo de qualidade ou de eficácia jurídica, mas, em muitos casos, revela capacidade legislativa e, portanto,

capacidade política do Estado (exercida bem ou mal) no tocante a sua autonomia no planejamento estadual e na política educacional de caráter local. Em

síntese: os Estados-Membros foram obedientes aos princípios estabelecidos na Constituição Federal, mas, por serem ordens jurídicas parciais autômomas,

ampliaram as normas constitucionais.

Ao se analisar o lugar dos Estados-Membros no âmbito das competências constitucionais do Estado Federal, configurado a partir da Constituição Federal

de 1988, é-nos possível retomar a reflexão sobre a competência legislativa, a título de aprofundamento, ao ponto sobre a educação como competência privativa

no âmbito da Constituição Federal de 1988. Entre as competências enumeradas no artigo 22 da Constituição Federal de 1988, à União compete, privativamente,

legislar sobre 29 matérias, entre as quais a de diretrizes e bases da educação nacional (Artigo 22, XXIV). Seguiu-se, na técnica de repartição competencial,

a enumeração da educação como matéria da competência legislativa da União. Reservou-se a educação nacional como campo específico da União, mas com privatividade,

porque o constituinte não tenciona dar a exclusividade de monopólio educacional à União. Deu-se a possibilidade de um a competência legislativa privativa

por delegação aos Estados, entidades federativas, ao se definir que "Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas

das matérias relacionadas ente artigo" (Artigo 22, parágrafo único).

Observamos que as matérias contidas no artigo 22 não são delegadas aos Estados, mas delegáveis, ou seja, são privativas, potencialmente descentralizáveis,

uma vez que Lei Complementar poderá autorizar os Estados a legislarem sobre questões específicas das matérias relacionadas no referido artigo. Grifamos

as expressões "poderá autorizar" e "questões específicas" para reforçar a seguinte dedução: (a) Uma Lei complementar, a ser votada pelo Congresso e se

uma vez for provocado para tal, por iniciativa parlamentar ou da sociedade civil, poderá autorizar os Estados a legislarem sobre questões específicas das

diretrizes e bases da educação nacional. A autorização outorgada pelo Congresso não seria equivalente a uma delegação plena, a uma descentralização política

plena, posto que essa autorização teria por conta uma eficácia restrita às questões não gerais, mas específicas sobre a matéria educacional. Os Estados

receberiam, pois, uma espécie de consentimento expresso ou permissão do Congresso para legislarem sobre questões específicas ou exclusivas da educação

estadual. Procedendo assim, o Congresso estaria conferindo poder ou competência aos Estados, ou seja, o poder de agir juridicamente sobre questões específicas

da educação nacional, certamente, com enfoque ou interesse regional. Assim, poderíamos batizar essa competência de "competência legislativa privativa autorizável".

A este propósito, qual foi a compreensão do constituinte estadual em 1989? O constituinte, na maioria dos Estados-Membros, tomou a matéria contida

no inciso XXIV, do artigo 22, da Constituição de 1988, como competência legislativa privativa da União, de natureza orgânica, porque a matéria está definida

ou explícita para a organização do Estado, e daí, assumiu matéria educacional como uma competência legislativa privativa delegável ou autorizável e antecipou

as questões específicas das diretrizes e bases da educação nacional com repercussão no âmbito estadual.

As matérias de competência material comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios estão enumeradas no artigo 23 da Constituição

Federal, o total de doze assuntos ou serviços de natureza social. Ao se determinar que tais serviços são de competência manterial comum das quatro entidades

federativas, quis o constituinte federal revelar que os assuntos do setor social, especialmente àqueles referidos, antes, como de competência da União,

não lhe são exclusivos, de modo a abrir a possibilidade não só aos Estados, mas ao Distrito Federal e aos Municípios, compartilhando com a União a prestação

de serviços nessas áreas (SILVA: 1992, pág 438). O compartilhamento de prestação de serviço é uma forma de descentralização administrativa no campo educacional

lato sensu entre as entidades federativas. Dá-se, pois, aqui, uma descentralização intergovernamental na prestação do serviço educacional.

Os constituintes estaduais irão reproduzir ipsis literis ou, às vezes, com sutis alterações redacionais, o inciso V do artigo 23, de modo a evidenciar

que não há exclusividade da União na prestação de serviços de proporcionar os meios de acesso à cultura, educação e ciência. O artigo 23 é revelação explícita

de que a União não tenciona exclusividade nas demandas de ordem social. No caso específico da área educacional, determina o artigo 23, que é de competência

comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios "proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência" (Artigo 23, V) e

ainda a de "estabelecer e implantar político de educação para a segurança do trânsito" (Artigo 23, XII). O fato novo é o de o constituinte estabelecer

no artigo 23 : Lei Complementar fixará normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio

de desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional" (Artigo 23, parágrafo único).

Acima, observamos que prevalece na repartição de competência material comum a descentralização como princípio de cooperação do trabalho em comum, da

ação das entidades federativas de forma simultânea, coordenada e co-participantes, daí esse agir coordenado

[63]


refletir-se na introdução dos doze incisos ali enumerados através de ações diversas (zelar, cuidar, proteger, impedir, proporcionar, proteger, preservar,

fomentar, promover, combater, registrar, acompanhar, fiscalizar, estabelecer e implantar) em que a colaboração solidária das entidades federativas é fundamental

para o cumprimento das demandas reclamadas apela sociedade. Assim, a lei da cooperação intergovernamental deve levar em conta o princípio de equilíbrio

do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. Para tanto, o constituinte determina que "Para efeitos administrativos, a União poderá articular

sua ação em um mesmo complexo geoeconômico e social, visando a seu desenvolvimento e à redução das desigualdades regionais" (Artigo 43, caput) e que uma

"Lei Complementar disporá sobre: I - as condições para integração de regiões em desenvolvimento; II - a composição dos organismos regionais que executarão,

na forma da lei, planos regionais, integrantes dos planos nacionais de desenvolvimento econômico e social, aprovados juntamente com estes (Artigo 43, §1o,

I, II). A pergunta que nós levantamos, nessas alturas, é a seguinte: na lei complementar de cooperação intergovernamental, fundamentada numa norma de competência

material comum, não estaria aí a perspectiva de uma descentralização administrativa como exigência de um federalismo como forma de superação das desigualdades

regionais?

A descentralização administrativa, certamente, resulta da existência de déficits educacionais expressam os desequilíbrios entre as regiões, o que vem

ensejar políticas com base na Constituição de 1988. A Educação pode atuar como instituição reguladora e convenientemente operativa do planejamento regional.

A descentralização administrativa do serviço educacional é, no âmbito das competências comuns das entidades efederativas, proposta concreta do Estado Federal

de correção do desequilíbrio regionais, posto que uma das formas de atenuação dos desequilíbrios regionais está na descentralização dos serviços educacionais.

Não é por demais uma reflexão também sobre a competência concorrente no âmbito dos Estados. Vimos, anteriormente, que a competência legislativa pode

ser exclusiva, privativa, concorrente e suplementar. Interessa-nos, aqui, a competência legislativa concorrente dos Estados. A Constituição Federal excluiu

os municípios da competência legislativa concorrente. Parece-nos, à primeira vista, ferir a autonomia federativa dos Municípios e proclamar, na discriminação,

que os Estados juntamente com com a União e o Distrito Federal é que são os lídimos entes federativos. De acordo como o artigo 24, compete aos Estados,

com a União e o Distrito Federal legislar, concorrentemente, sobre educação, cultura, ensino e desporto (Artigo 24, IX). O que observamos, de logo, é que,

na passagem, através de artigos, da concorrência privativa da União à competência comum das quatro entidades federativas, e desta à competência concorrente,

envolvendo três entidades federativas, um progressivo aumento de atribuições das entidades federativas e dos assuntos relativos ao campo educacional lato

sensu, em que os Estados são sobremaneira bem aquinhoados.

Vemos que, no artigo 22, quando a Constituição Federal estabelece a diretrizes e bases da educação nacional como competência privativa da União; há,

a rigor, apenas uma matéria a ser tratada pelo legislador ordinário, o da educação lato sensu. No artigo 23, em que se estabelece a competência comum da

União, Estados, distrito Federal e Municípios, caberá ao legislador ordinário debruçar-se sobre quatro questões de ordem cultural lato sensu: a cultura,

a educação, a ciência e a política de educação para a segurança do trânsito. No artigo 24, que trata das competências concorrentes, entre União, Estados

e Distrito Federal, os assuntos são os seguintes: educação, cultura, ensino e desporto, fechando um círculo de complexidade de competências sociais e culturais.

Esse processo de distribuição de matérias entre as entidades federativas, de forma gradual, no âmbito das competências constitucionais (privativa, comum

e concorrente) chamaríamos de descentralização das competências sociais cujo único assunto interseccional é a educação comum, distribuída, no conjunto

competencial, na sucessão linear dos artigos da Constituição Federal. E o único ente interseccional, isto é, entidade federativa contemplada pelas três

modalidades de competências sociais, é o Estado-Membro.

O artigo 24 da Constituição Federal traz dezesseis assuntos dos mais diversos entre si, destacando, aqui, o princípio de competência legislativa concorrente

como competência legislativa concorrente suplementar dos Estados e, estes, em particular, podendo exercer a competência legislativa plena na inexistência

de lei federal sobre normas gerais. Nesse caso, a competência legislativa plena visa a atender as peculiaridades estaduais ou regionais. Outro dado importante,

com relativa ao artigo 24, é que a lei estadual terá suspensa sua eficácia somente em caso de contrariedade às normas gerais da lei federal, que, na hierarquia

normativa, tem superveniência sobre uma norma infraconstitucional. É esta a leitura que fazemos dos quatro parágrafos do artigo 24.

É importante ainda observar que o artigo discrimina os assuntos do inciso IX, assim: educação, cultura, ensino e desporto. Ou seja, as entidades federativas,

no caso, a União, os Estados e o Distrito Federal têm a competência de legislar concorrentemente sobre estes assuntos ou matérias constitucionais. Nossa

compreensão é a de que a manifestação dessa legislação concorrente dá-se a nível superestrutural, ou seja, dar-se a nível constitucional e não por meio

de leis ordinárias, exceto aquelas derivadas e condicionadas no próprio texto constitucional, em capítulo e seções específicas. Acreditamos que a legislação

concorrente à Educação, Cultura, Desporto e ensino está na seção relativa à Educação, conforme já insistimos em outra oportunidade na presente pesquisa.
5. DESCRIÇÃO NORMATIVA DA EDUCAÇÃO ESTADUAL
A norma educacional como elemento tipificador do Estado Federal brasileiro pode ser apreendida a partir do conjunto de dispositivos orgânicos, isto

é, das disposições referentes ao funcionamento da estrutura de poder, das Constituições Estaduais.

Os incisos V e XII, do artigo 23 da Constituição Federal de 1988 foram incorporados no conjunto de matérias que formam a competência comum dos Estados

e demais entidades federativas no âmbito das Constituições Estaduais de 1989. Determina-se, pelo artigo 23, que "é competência comum da União, dos Estados,

do Distrito Federal e dos Municípios: (...) V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência e XII - estabelecer e implantar política

de educação para a segurança do trânsito".

Nos Mapas Regionais das Normas Educacionais, observamos a aplicação do expediente da recepção

[64],


através da reprodução ipsis litteris do dispositivo Art. 23 nas Constituições Estaduais. Por ser norma principiológica e orgânica, os constituintes estaduais,

de modo geral, pouco inovaram ou, pelo menos, incidiram no que se refere ao conjunto de matérias arroladas no âmbito federal. Cremos que isso ocorreu por

serem normas contidas no âmbito dos elementos orgânicos da Constituição, o que, para o constituinte estadual, traduz-se como diretriz principiológica a

ser seguida na organização federativa do País.

Na Região Norte, os Estados de Rondônia e Pará acrescentaram assuntos aos dispositivos adaptados da Constituição Federal. A Constituição do Estado

de Rondônia determina, no capítulo referente à competência do Estado que ao " Estado compete exercer, em seu território, todos os poderes que, implícita

ou explicitamente, não sejam vedados pela Constituição Federal, especialmente difundir o ensino" (Art. 8o, XI) e a competência de "estabelecer e implantar

política de educação para a segurança do trânsito e ecologia nas escolas do ensino fundamental e médio" (Art. 8o, XXI). A Constituição do Estado do Amazonas

acrescenta o serviço de tecnologia ao lado do da cultura, educação e ciência. A Constituição do Estado de Roraima diz ser competência do Estado proporcionar

e ministrar o ensino público, inclusive profissional (Art. 11, IX). Os demais Estados, Acre e Pará, reproduzem o teor do texto da Constituição Federal.

Na Região Nordeste, os Estados do Ceará e da Bahia ampliam o conteúdo das normas do texto federal. A Constituição do Estado do Ceará, após enumerar

as duas competências básicas e comuns do Estado, acrescenta em parágrafo único que "os sistema de cooperação entre as entidades políticas para aplicação

das normas previstas neste artigo far-se-á em conformidade com lei complementar federal" (Art. 15, parágrafo único).

A Constituição do Estado da Bahia diz, na seção relativa à competência do Estado, que "Compete ao Estado, além de todos os poderes que não lhes sejam

vedados pela Constituição federal proporcionar os meios de acesso à educação, cultura, ciência e tecnologia e ministrar o ensino público, inclusive profissional"

(Art. 11, XII). Cita, em seguida: "estabelecer e implantar política de educação e segurança do trânsito" (Art. 11, XII), acrescentando o dispositivo de

"cooperar, técnica e financeiramente, com os serviços escolar e de ensino fundamental" (Art. 11, XVII) e ainda o de "exercer as atribuições que lhe são

delegadas pela União, na conformidade da Constituição federal" (Art. 11, XIX). As 29 matérias do artigo 11 da Constituição da Bahia dão conotação da competência

comum acrescida de competência exclusiva, sem que tal mescla seja advertida ou expressa no texto estadual. Os demais textos da Região Nordeste reproduzem

os incisos da Constituição federal.

Na Região Sudeste, o que nos chama a atenção é o enxugamento que a Constituição do Estado de São Paulo faz dos artigos atinentes às competências estaduais.

A Constituição paulista não se utiliza da técnica da repartição competencial (exclusiva, privativa, comum e concorrente), de maneira explícita. O Título



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