Direito Educacional Vicente Martins



Baixar 466,54 Kb.
Página6/10
Encontro11.09.2017
Tamanho466,54 Kb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10

municipais e o Distrito Federal. Decerto, o equilíbrio federativo passa pela unidade ou harmonia de competências expressas na Constituição Federal. É a

Lei Maior que contém as bases constitucionais da educação para as entidades federativas. São aquelas normas gerais da União que vão indicar os espaços

em branco a serem suplementados pelos Estados-membros e estes, por sua vezes, oferecem as bases as normas infra-estruturais e indicarão, por sua vez, as

brechas suplementares a serem preenchidas pelas leis orgânicas municipais. Esse "encadeamento" normativo que vai do respeito aos princípios da Constituição

Federal à prerrogativa de construção, reconstrução e ampliação das normas constitucionais que darão a tônica do Estado Federal. Esses procedimentos foram

engenhosamente postos em prática que as normas gerais, contidas na Constituição Federal vigente, com sutis modificações redacionais, são reproduzidas nas

constituições estaduais de 1989 (e nas leis orgânicas de 1990) como veremos mais adiante e que comprovam a tese levantada por nós neste tópico.

Uma outra leitura poderia ser feita resultante também da eficácia das competências concorrentes no âmbito constitucional. Ver-se-ia, nas seções I,

II e III do Capítulo III, do Título VII, da Constituição Federal, uma manifestação da competência privativa da União de legislar privativamente sobre diretrizes

e bases da educação nacional, como determina o artigo 22, inciso XIXI, o que descartaria a necessidade de uma lei complementar. Em outras palavras, uma

lei complementar contendo as diretrizes e bases da educação nacional, expressamente já contidas na própria Constituição Federal, não faria mais sentido

ou, senão, teria pouco de ciência do Direito. Como diz Nicola Matteuci (1991), a ciência não pode afirmar tautologia. Para pôr ordem em seu material empírico,

e a Constituinte, a nosso ver, é uma experiência concreta da sociedade civil e da sociedade política de construção do Estado. Assim, a "complementaridade"

do que não necessita de regulamentação, resultaria em tautologia, em truísmo jurídico. Ainda observamos que o constituinte, como quer evitando tautologia

ou truísmo jurídico, ordenou os títulos, capítulos, incisos e alíneas, valendo-se de seções diversas, no esforço de tornar a Constituição uma manifestação

material da 'própria estrutura da comunidade política organizada" (MATTEUCI: 1991, p. 247), lançando mão das classificações e tipologias. Outro dado que

chamaríamos a atenção é o seguinte: em momento algum do texto constitucional se diz que o artigo 22, XXIV, é uma matéria cuja eficácia dá-se em lei complementar.

Diz-se, sim, que "Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo" (Artigo 22,

parágrafo único). Além do mais, as bases e as diretrizes da educação nacional estão na própria Constituição, no seu capítulo específico de Educação. Este,

sim, é passível de leis (não necessariamente complementares) para regulamentar diversos tópicos como a questão dos níveis de ensino, distribuição de recursos

financeiros, gestão escolar e que podem, a nosso ver, ser pela via da legislação ordinária.

Em substância, estamos certos de que a norma jurídica contida no Artigo 22 não indica a lei complementar, mas movidos pela tradição, derivada do mesmo

equívoco exegético na constituição Federal de 1946, fomos levados a crer que a competência privativa da União para legislar sobre diretrizes e bases da

educação nacional é uma lei complementar à Constituição. Deixa-se de lado um positivismo jurídico em nome de um juízo de valor de ordem mais ideológica

e que revela, na estrutura de poder, correlação de forças conflitantes e antagônicas, manifestas, como sabemos, no processo de discussão e elaboração e

aprovação da Lei Complementar no 4.024/61, que, supostamente, deu eficácia a uma norma ou competência constitucional. Tal desconfiança procede, ainda,

quando lembramos que a Constituição Federal de 1934, no seu artigo 5o, inciso XIV, refere-se a um "traçar as diretrizes da educação nacional", mas sem

que isso tenha conduzido a uma mobilização do legislador ou dos educadores para a promulgação de uma LDB. A Lei 4.024/61 e, agora, a Lei 9.394, de 20/12/96

atendem, historicamente, a interesses de ordem política, de ordem programática e governamental, do que a necessidades jurídicas ou exegéticas das normas

constitucionais.

As considerações acima nos levam a crer o seguinte: a educação enquanto matéria constitucional manifesta-se, no âmbito dos dispositivos constitucionais,

sem exclusividade na matéria por parte das entidades federativas, conseqüentemente, não há monopólio do Estado Federal ou centralização política e, por

outra conseqüência, não se fala em descentralização da educação no âmbito das entidades federativas. A privatividade (normas privativas), a comunilidade

(normas comuns) e a concorrencialidade (normas concorrentes) são indicativos, no âmbito das competências constitucionais, de descentralização política,

uma vez que, nessa repartição de competências, há repartição de poder, de autoridade, posto que "na teoria do federalismo costuma-se dizer que a repartição

de poderes autônomos constitui o núcleo do conceito do Estado federal" (SILVA: 1992, p. 433).
2. DESCRIÇÃO NORMATIVA DA EDUCAÇÃO NACIONAL
Tomando por base as cinco categorias de elementos estruturantes das constituições

[42]


contemporâneas escritas (elementos orgânicos, elementos limitativos, elementos sócio-ideológicos, elementos de estabilização constitucional e elementos

formais de aplicabilidade), propostas por José Afonso da Silva (1992)

[43],

observamos, historicamente, o campo de expansão da educação como norma constitucional na evolução das constituições brasileiras, no período de 1824 a 1967,



e na Constituição Federal de 1988, conformes Tabelas no 1 e 2, respectivamente.

O estudo comparativo, a partir destas cinco categorias de elementos estruturantes, leva-nos a crer que a Educação como norma constitucional vai aumentando

seu campo de expansão, isto é, seu registro normativo e formal, na proporção em que as cinco categorias de elementos vão se integrando nas Constituições

no decorrer da evolução histórica e à medida que o Estado absorve novas finalidades e se torna, assim, mais social e intervencionista. Em 1988, quando

o Estado Federal configura um federalismo de equilíbrio

[44]


a Educação alcança, plenamente, as cinco categorias de elementos, agora sob a égide da descentralização legislativa, com repercussão direta na auto-organização

constitucional de 1989 dos Estados-Membros, entes fundamentais da arquitetura federativa brasileira.

Para a sistematização da norma educacional na evolução constitucional (1824-1967) e na Constituição Federal de 1988, faz-se necessária a discriminação

de cada uma das cinco categorias de elementos estruturantes, como forma de melhor visualizar o lugar das normas referentes à Educação lato sensu (educação

como direito social) e a educação stricto sensu (educação escolar) no âmbito das constituições brasileiras.

As matérias relacionadas no âmbito das cinco categorias de elementos estruturantes, após um processo de rastreamento da educação como norma constitucional,

estão assim distribuídas:
l) ELEMENTOS ORGÂNICOS:

a) competência expressa e repartição competencial em matéria de Educação;

b) acumulação excepcional de cargos de professor para os membros do Poder Judiciário;

c) acumulação excepcional de cargos de magistério para os funcionários da Administração Pública e

d) limitação do poder de tributar sobre instituições de educação;
2) ELEMENTOS LIMITATIVOS:

a) afirmação do princípio liberal da educação como direito social e de cidadania;


3) ELEMENTOS SÓCIO-IDEOLÓGICOS:

a) responsabilidade social pela educação escolar,

b) aposentadoria especial para os professores,

c) promoção do desporto educacional,

d) educação como princípio da comunicação social,

e) promoção da educação ambiental,

f) educação como princípio do planejamento familiar,

g) garantia da educação à criança e ao adolescente,

h) dever dos pais da educação aos filhos menores e

i) garantia do acesso do trabalhador adolescente à escola;


4) ELEMENTOS DE ESTABILIZAÇÃO CONSTITUCIONAL:

a) técnica da intervenção estadual nos municípios no caso de não aplicação do percentual mínimo no desenvolvimento e manutenção do ensino fundamental;


5) ELEMENTOS FORMAIS DE APLICABILIDADE:

a) vantagens pessoais aos professores dos institutos oficiais de ensino superior,

b) assistência educacional ao ex-combatente da Segunda Guerra Mundial,

c) não aplicação do princípio da gratuidade do ensino público em instituições parcialmente mantidas com recursos públicos,

d) inovações curriculares,

e) Manutenção sob órbita federal do Colégio Pedro II,

f) mobilização da sociedade organizada para eliminação do analfabetismo e universalização do ensino fundamental,

g) descentralização das atividades das universidades públicas,

h) recebimento excepcional dos recursos públicos por entidades educacionais privadas e

i) promoção da edição popular da Constituição à disposição das escolas.


No processo de rastreamento das normas educacionais no âmbito das Constituições brasileiras (1824-1967) e da Constituição Federal de 1988, levando-se

em conta o texto constitucional em sua totalidade normativa, constatamos que o Poder Legislativo, constituinte ou não, recorreu desde a Carta Outorgada

de 1824, ao expediente da recepção, isto é, levou, para a Constituição, normas já feitas, produzidas por ordenamentos diversos e precedentes

[45].


A recepção das normas precedentes registra-se em dois níveis: exógeno e endógeno. Pelo nível exógeno, encontramos exemplo na nítida influência da Revolução

Francesa, especialmente o documento Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão da Assembléia Nacional francesa (1789) na formulação da norma educacional

que se localiza na categoria de elemento limitativo da Carta de 1824, em que consagra: "A instrução pública é gratuita a todos os cidadão" (Art. 179, XXXII).

Estabelecido o ordenamento jurídico no Brasil-Império, a partir da Carta de 1824 e do Ato Adicional de 1834, o expediente de recepção dá-se a nível

endógeno, isto é, as duas fontes legislativas influenciarão o ordenamento constitucional resultante da fase republicana. Essse grau de influência poderá

ser percebido a partir da Constituição de 1891, apesar de esta sofrer mais diretamente a influência da Constituição e doutrina federativa norte-americanas.

A partir do regime republicano, especialmente com a promulgação da Constituição de 1934, recorre-se, com mais nitidez, ao expediente de delegação

[46]


em que há um esforço por parte da sociedade política, no caso o constituinte, de promover a autonomia política no âmbito da Federação, tendo-se registro

histórico desse maior esforço ou reforço da afirmação federativa na Constituição de 1988, quando são contempladas várias formas de competências (privativa,

concorrente e comum) para dar vazão ao processo de descentralização legislativa.

Ao chegarmos à Nova República, a estrutura normativa da Constituição Federal de 1988 não nos parece ser obra original, incomum ou ímpar do Poder Constituinte,

instaurado em 1987. Isto significa dizer que, no que se refere à Educação, muito pouco se acrescentou à estrutura dos ordenamentos constitucionais anteriores

à Constituição de 1988, uma vez que, ao fazermos o rastrear das normas na formação histórica dos ordenamentos constitucionais muitas delas, especialmente

às referentes à categoria de elementos orgânicos (organização do Estado), já estavam registradas nos textos anteriores. Confirma-se, daí, a assertiva de

Noberto Bobbio de que o ordenamento positivo é concebido como um direito emergente de um estado jurídico mais antigo que continua a subsistir

[47].

No caso brasileiro, a reafirmação de muitas normas foi, na verdade, um esforço do constituinte para dar-lhes eficácia na sociedade estatal, como ocorre,



por exemplo, com o princípio da gratuidade, de 1824 (Art. 179, XXXII) a 1988 (Art. 6o), conservados na estrutura organizativa do Estado. Ou, em outro momento,

reafirma-se a técnica de intervenção estadual nos municípios que desrespeitarem o mínimo de aplicação dos recursos públicos no ensino fundamental, registrado

inicialmente em 1967 (Art. 15, 3o, f) e reafirmado em 1988 (Art. 36, III).

Em três das cinco categorias de elementos estruturantes das Constituições (orgânicos, limitativos e estabilização constitucional) teremos normas de

reprodução dentro deste expediente de recepção a que me referi a pouco. São estas normas, segundo Raul Machado Horta (1995) que refletem a expansividade

do modelo federal que vem se configurando ao longo de nossa formação histórica constitucional. Assim como a Constituição Federal reproduz, primariamente,

estas normas preexistentes, as constituições estaduais conforme veremos a seguir, reproduzirão, secundariamente, também o mesmo conteúdo normativo, seguindo

o caráter ou a orientação compulsória da norma constitucional superior. Não há, porém, nesta reprodução normativa, seja a nível de Constituição Federal

de 1988 com relação às constituições anteriores seja a nível de Constituições Estaduais de 1989 com relação à Constituição Federal de 1988 uma adesão voluntária

e automática à orientação normativa federal, de modo a sugerir normas de imitação que comprometam o princípio de autonomia dos Estados-Membros, entes fundamentais

da organização federativa

[48].
Ao lado das categorias constitucionais acima descritas, oferecemos, a seguir, as normas referentes à educação em dois planos: a) Na evolução constitucional

(1824-1967) e b) Na Constituição Federal de 1988.
1) ELEMENTOS ORGÂNICOS

1.1.) Na evolução constitucional (1824-1967) e na Constituição Federal de 1988:

a) Competência expressa e repartição competencial em matéria de Educação: (Art. 110, Art. lll, BRASIL: 1824); (Art. 10, §2o, BRASIL: Ato Adicional

de 12 de agosto de 1834), (Arts 34, 30 e 35, BRASIL:1891); (Art. 5o, XIV; Art. 39, 8, e, BRASIL: 1934); (Art.16, XXIV, BRASIL: 1937); (Art 5o, XV, d, e

Art. 6o, BRASIL: 1946): ( (Art. 8o, XVII, q e parágrafo único, BRASIL: 1967) E (Art. 22, XIXI; Art. 23, V, XII; Art. 24, IX; Art. 30, VI, BRASIL: 1988);

b) Acumulação excepcional de cargos de professor para os membros do Poder Judiciário: (Art. 96, I, BRASIL: 1946); (art 99, i, BRASIL: 1967); (Art.

95, parágrafo único, I; Art. 128, §5o, II, d, BRASIL; 1988);

c) Acumulação excepcional de cargos de magistério para os funcionários da Administração Pública: (Art. 185, BRASIL: 1946); (Art 99, III, BRASIL: 1967)

e (Art.37, XVI, a, b, BRASIL: 1988) e

d) Limitação do poder de tributar sobre instituições de educação: (Art. 19, III, c, BRASIL: 1967) e (Art. 150, VI, c, BRASIL: 1988).


2) ELEMENTOS LIMITATIVOS:

2.1.) Na evolução constitucional (1824-1967) e na Constituição Federal de 1988:

a) Afirmação do princípio liberal de educação como direito social e de cidadania: (Art. 179, XXXII e XXXIII, BRASIL: 1824) e (Art. 6o; Art. 7o, IV,

XIXI, BRASIL: 1988)


3) ELEMENTOS SÓCIO-EDUCACIONAIS:

3.1) Na evolução constitucional (1814-1967) e na Constituição Federal de 1988:

a) Responsabilidade social pela educação escolar: (Art. 148 a Art. 158, BRASIL:1934); (Art. 128 a art. 134, BRASIL: 1937); (Art. 166 a Art. 175, BRASIL:

1946): (Art.176 a Art. 178, BRASIL: 1967) e (Art. 205 a Art. 2l4, BRASIL: 1988).

b) Aposentadoria especial para os professores: (Art. 165, XX, BRASIL: 1967) e (Art. 202, III, BRASIL: 1988);

c) Promoção do desporto educacional: (Art. 217, II, BRASIL: 1988);

d) Educação como princípio da comunicação social: (Art. 22l, I, BRASIL: 1988);

e) Promoção da educação ambiental: (Art. 225, VI, BRASIL: 1988); f) Educação como princípio do planejamento familiar: (Art. 226,§7o, BRASIL: 1988);

g) Garantia da educação à criança e ao adolescente: (Art. 227, caput, BRASIL: 1988);

h) Dever dos pais da educação aos filhos menores (ART. 229, BRASIL: 1988) e

i) Garantia do acesso do trabalhador adolescente à escola: (Art. 227, §3o, III, BRASIL;1988).
4) ELEMENTOS DE ESTABILIZAÇÃO CONSTITUCIONAL

4.1.) Na evolução constitucional (1824-1967) e na Constituição Federal de 1988:

a) Técnica da intervenção estadual nos municípios no caso de não aplicação do percentual mínimo dos recursos municipais no desenvolvimento e manutenção

do ensino fundamental: (Art. 15, 3o, f, BRASIL: 1967) e (Art. 36, III, BRASIL: 1988).


5) ELEMENTOS FORMAIS DE APLICABILIDADE:

5.1.) Na evolução constitucional (1824-1967) e na Constituição federal de 1988.

a) Vantagens pessoais aos professores dos institutos oficiais de ensino superior: (Art. 20, DT, BRASIL: 1934);

b) Assistência educacional ao ex-combatente da Segunda Guerra Mundial: (Art. 197, d, BRASIL: 1967) e (Art. 53, IV, BRASIL: 1988): c) Não aplicação

do princípio da gratuidade do ensino público (Art. 2O6, IV) em instituições parcialmente mantidas com recursos públicos: (Art. 242, DCG, BRASIL: 1988);d)

Inovações curriculares: (Art. 242, §1o, BRASIL: 1988);e) Manutenção sob a órbita federal do Colégio Pedro II: (Art. 242, §2o, BRASIL: 1988); f) Mobilização

da sociedade organizada para eliminação do analfabetismo e universalização do ensino fundamental: (Art. 6O, caput, DCT, BRASIL: 1988); g) Descentralização

das atividades das universidades públicas: (Art. 60, parágrafo único, DCT, BRASIL: 1988); h) Recebimento excepcional dos recursos públicos por entidades

educacionais privadas: (Art. 61, DCT, BRASIL: 1988) e

i) Promoção da edição popular da Constituição à disposição das escolas: (Art. 64, DCT, BRASIL: 1988)


3. AÇÕES DECORRENTES DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DO BRASIL DE 1988
Emenda Constitucional e Leis Complementares são os dois processos legislativos

[49]


que caracterizam as principais ações reformistas da União na Nova República, na área educacional, decorrentes da Constituição Republicana de 1988. Um dado

a assinalar é que a compatibilidade entre legislação federal, de caráter superestrutural, e a legislação estadual (e municipal), de natureza infra-estrutural,

passa a ser, na Nova República, marca fundamental do regime federativo no País.

A Emenda Constitucional no 14, de 13/09/96, altera a redação do Art. 60 e seu parágrafo único

[50],

contido no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), da Constituição Federal. Na nova versão, o novo texto possui sete parágrafos e dá as



diretrizes às entidades federativas, especialmente os Estados, para aplicação de recursos financeiros previstos no caput do art. 121 da Constituição federal,

que prevê, para tanto, a criação de um Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, de natureza contábil,

no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal.

A Lei 9.394, de 20.12.1996, estabelece as diretrizes e bases da educação nacional. A Lei 9.424, de 24.12.1996, dispõe sobre o Fundo de Manutenção e

Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, na forma prevista no art. 60, § 7o, do ADCT. As duas leis, porém, carecem de regulamentação

de algumas questões, o que as torna mais flexíveis e sujeitas a adaptações programáticas do governo federal.


PARTE ESPECIAL
4. EDUCAÇÃO NAS CONSTITUIÇÕES ESTADUAIS
Esta parte especial refere-se à análise das repercussões da Educação na Constituição de 1988 no âmbito das Constituições Estaduais de 1989.

O caráter autonômico, manifesto na capacidade de auto-organização, autolegislação, autogoverno e de auto-administração, é o principal traço dos Estados

como entidades federativas na nova ordem constitucional do país estabelecida a partir de 1988. A expressão desse conjunto de poderes, outorgada pela Constituição

Federal de 1988, manifesta-se dentro de uma zona de limitações jurídicas

[51],

só explicitamente rompida nas competências de ordem social, especialmente na seção educacional, em que os Estados expandem, suplementam e até "subvertem"



a ordem constitucional da Educação, de caráter nacional e superestrutural.

A Constituição Federal de 1988, no capítulo referente à organização político-administrativa, dentro da chamada organização do Estado Federal, determina

que "A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos

autônomos, nos termos desta Constituição" (Artigo 18). Da leitura do artigo, poderíamos deduzir que as quatro entidades federativas, isto é, União, Estados,

Distrito Federal e Municípios, estão dentro de um mesmo paradigma autonomista

[52].


Reforça esse autonomismo a capacidade de auto-administração contida no dispositivo que diz: "São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam

vedadas por esta Constituição" (Artigo 25, §1o) e na capacidade de autogoverrno contida nos artigos 27, 28 e 125, que dispõem sobre os princípios de organização

da sociedade política, ou seja, dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário.

A compreensão destes poderes reservados

[53]

pode passar por duas leituras dentro do contexto jurídico-constitucional de 1988. A primeira leitura é a de que os poderes foram outorgados pela Constituição



Federal e o momento em que essas entidades federativas exerceram o poder ou capacidade de auto-organização, através do Poder Constituinte Estadual, em

1989, é, juridicamente limitado, porque fora outorgado por um Poder Constituinte Originário, de 1987, e que, original e soberanamente, promulgou a Constituição

Federal vigente. A autonomia dos Estados-Membros seria, portanto, relativa, porque outorgada pela Constituição Federal. A outra leitura, e essa será a

nossa no presente trabalho, revelaria o seguinte: o conjunto de poderes explícitos e enumerados na Constituição Federal em favor dos Estados, apesar do

discurso liberal-outorgante que a orientou, não foi uma dação (exceto formalmente), mas resultou de múltiplas determinações históricas, sociais, culturais

e jurídicas na evolução constitucional do país cuja maior referência histórica é o Ato Adicional de 1834 que reformou a Constituição Imperial de l824.

Entedemos que os poderes reservados dos Estados se forjaram na luta emancipatória e autonomista das províncias, no ideal federalista das revoluções brasileiras,

notadamente o período imperial, onde estão as raízes profundas e históricas do nosso federalismo

[54].

É dentro dessa perspectiva que o Ato Adicional de 1834 não deve ser visto, apenas, como um conjunto de normas jurídicas em favor das províncias, mas como



um conjunto de normas jurídicas que refletem reinvindicações emancipatórias e federalistas no período imperial

[55].


Pensamos, como Petr Ivanovich Stucka (1988), que o Direito é uma forma de organização das relações sociais e, como tal, reflete, historicamente, a luta

de classes, portanto, tem um conteúdo revolucionário no processo de definição da organização jurídica ou constitucional do País

[56].
A Constituição de 1988 não levou, em conta, porém, essa historicidade de "rebeldia" dos Estados-membros, desde o período imperial. Dentro da estrutura



1   2   3   4   5   6   7   8   9   10


©livred.info 2017
enviar mensagem

    Página principal