Direito Educacional Vicente Martins



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as diretrizes estabelecidas pela União (Artigo 151), especialmente as enumeradas no artigo 150, de competência exclusiva da União. Os Estados estabelecerão,

nas formas das leis respectivas, e para o exercício de sua competência na matéria educacional, Conselhos de Educação com funções similares às do Conselho

Nacional de Educação e departamentos autônomos de administração do ensino (Artigo 152, parágrafo único). As funções do Conselho Nacional de Educação são

enumeradas no caput do artigo 152.

A Constituição de 1934 estabelece que os Estados apliquem nunca menos de vinte por cento da renda resultante dos impostos, na manutenção e no desenvolvimento

dos sistemas educativos, enquanto a União e os Municípios apliquem nunca menos de dez por cento (Artigo 156). Determina o texto constitucional que os Estados

reservarão uma parte dos seus patrimônios territoriais para a formação dos respectivos fundos de educação, procedendo da mesma forma a União e o Distrito

Federal. As sobras das dotações orçamentárias, acrescidas das doações, percentagens sobre o produto de vendas de terras públicas, taxas especiais e outros

recursos financeiros constituirão, nos Estados, os fundos especiais, a serem aplicados exclusivamente em obras educativas determinadas em lei (Artigo 157,

§1o).

No plano dos Municípios, entre as competências privativas dos Estados, a Constituição de 1934 assinala a garantia do princípio da autonomia dos Municípios



na promulgação de sua constituição e leis estaduais. Reforça a Constituição de 1934 que "A lei assegurará a autonomia dos Municípios em que se dividir

o território" (Artigo 16, §2o). O artigo 13, sem dúvida, é determinante no que toca à consolidação do princípio de autonomia municipal ao determinar que

"Os municípios serão organizados de forma que lhes fique assegurada a autonomia em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse, e especialmente (...)",

citando, entre outras prerrogativas das municipalidades, a de "organização dos serviços de sua competência" (Artigo 13, III). Não descarta, porém, a intervenção

estadual no município, seja a nível assistencial ou político, quando diz: "É facultado ao Estado a Criação de um órgão de assistência técnica à administração

municipal e fiscalização das suas finanças" (artigo 13, §3o). Não descarta a intervenção estadual nas franquias locais em caso de impontualidade na prestação

de serviço e inadiplência municipal (Artigo 13, § 4o).

As normas acima, portanto, tratam da intervenção excepcional nos negócios peculiares aos Estados. A partir daí, duas especulações são lançadas por

nós. A primeira é a de que a norma precedente, para a prerrogativa da intervenção estadual nos Municípios, exposta na Constituição de 1967 e, mais recentemente,

na de 1988, no que toca a não aplicação de recursos financeiros no ensino fundamental, estaria no artigo 13, §4o, da Constituição de 1934. Esta Constituição

também não teria levado para a constituição subseqüente, a de 1946, o mesmo conteúdo intervencionista? Cremos que sim.

A Constituição de 1934, como já assinalamos em outro tópico deste trabalho, traz, pela primeira vez, na história constitucional brasileira, um capítulo

específico de Educação, ou seja, um capítulo contendo normas sócio-ideológicas para a Educação e a Cultura (Artigo 148 e 158) voltadas aos Municípios.

Entre as prerrogativas asseguradas aos Municípios, na seção educacional, temos a que determina que cabe aos Municípios, e, da mesma forma à União e aos

Estados, "favorecer e animar o desenvolvimento das ciências, das artes, das letras e da cultura em geral, proteger os objetos de interesse histórico e

o patrimônio artístico do país, bem como prestar assistência ao trabalho intelectual" (Artigo 148). Este artigo, a nosso ver, está em comunhão com o artigo

10, da Constituição de 1934, em que há um aparente reforço federativo da descentralização dos poderes entre as entidades federativas, isto é, a autonomia

da União e dos Estados, dando-lhes competência legislativa concorrente de difundir a instrução pública em todos os graus, o que, implicitamente, acabar

por envolver também os municípios como entidades administrativas dos Estados (Artigo 10, VI). O que deixa claro, no entanto, no capítulo específico da

Educação, na Constituição de 1934, é que não se reconhece, ainda, nos Municípios, a competência de organizar e manter o sistema educativo na rede municipal

de ensino. Se de um lado, a Constituição reconhece a autonomia dos Municípios, do outro não os reconhece como entidades federativas com capacidade política

de organizar suas redes de ensino, tendo, pois, de seguir as diretrizes estabelecidas pela União, pelos Estados e pelo Distrito Federal (Artigo 151).

Entre as "amarras" do financiamento educacional, a Constituição de 1934 dispõe que os Municípios, assim como a União, aplicarão nunca menos de dez

por cento da renda resultante de impostos, na manutenção e no desenvolvimento dos sistemas educativos (Artigo 156, caput). Em caso do ensino nas zonas

rurais, a União é que se encarregará de reservar "no mínimo, vinte por cento das quotas destinadas à educação no respectivo orçamento anual" (Artigo 156,

parágrafo único).

Pela Constituição de 1934, os Municípios não participam da competência de reservar, como farão a União, os Estados e o Distrito Federal, uma parte

dos seus patrimônios territórios para a formação dos respectivos fundos de educação (Artigo 157). Garante, porém, a Constituição de 1934 que as "sobras

das dotações orçamentárias, acrescidas das doações, percentagens sobre o produto de vendas de terras públicas, taxas especiais e outros recursos financeiros,

constituirão, na União, nos Estados e nos Municípios, esses fundos especiais, que serão aplicados exclusivamente em obras educativas determinadas em lei"

(Artigo 157, §2o).
1.4. Constituição Republicana de 1937
A Constituição Federal de 1937, outorgada, reserva o Artigo 16 para determinar que "Compete privativamente à União o poder de legislar sobre as seguintes

matérias: (...) XXIV - diretrizes de educação nacional" (Artigo 16, XXIV). No artigo 17, o legislador determina, com relação às matérias de competência

exclusiva da União, "a lei poderá delegar aos estados a faculdade de legislar, seja para regular a matéria, seja para suprir as lacunas da legislação federal,

quando se trate de questão que interesse, de maneira predominante, a um ou alguns estados. Nesse caso, a lei votada pela Assembléia estadual só entrará

em vigor mediante aprovação do Governo Federal" (Artigo 17).

Essa aparente disposição de descentralização legislativa por delegação aos Estados, pode ser verificada no artigo 18, embora sem referência explícita

à matéria educacional. Determina-se que "independentemente de autorização, os estados podem legislar, no caso de haver lei federal sobre a matéria, para

suprir-lhes as deficiências ou atender às peculiaridades locais, desde que não dispensem ou diminuem as exigências da lei federal, ou, em não havendo lei

federal e até que esta os regule, sobre os seguintes assuntos" (Artigo 18), citando, em seguida, sete blocos de matérias, sem qualquer referência explícita

à educação nacional. A seção "Da Educação e da Cultura", por sua vez, envolve artigos sócio-ideológicos, compreendidos entre o artigo 128 a 134, não faz

qualquer menção às competências da União para a área educacional.

Quanto aos Estados-Membros, a Carta de 1937 parece-nos ignorar a participação estadual nas tarefas educacionais. Entre as matérias ou assuntos em que

os estados poderão legislar, enumerados no artigo 18, não é citada a da diretrizes da educação nacional. A omissão refletirá o centralismo da União no

que toca às competências legislativas na área educacional? Cremos que sim. Outro sintoma claro do centralismo e autoritarismo da Carta de 1937 dá-se, como

podemos constatar, nos artigos 128 e 134, que tratam Da Educação e da Cultura. Aqui, não se faz repartição de competências entre as entidades federativas.

A palavra Estado, no capítulo educacional da Carta de 1937, é usada sempre no singular, traduzindo, decerto, a unidade ou centralismo estatal. Lembremos,

ainda que, na abertura da carta constitucional, que "O Brasil é uma república", mas não uma república federativa e, assim, não se justifica fazer referências

explícitas à capacidade legislativa dos Estados. Em substância, o que observamos é que os Estados sofrem um processo de intervenção da União no tocante

à manutenção dos serviços públicos. Estabelece-se que "A cada estado caberá organizar os serviços do seu peculiar interesse e custeá-los com seus próprios

recursos" (Artigo 8o, caput) e, de maneira autoritária, determina que "O estado que, por três anos consecutivos, não arrecadar receita suficiente à manutenção

dos seus serviços será transformado em território até o restabelecimento de sua capacidade financeira" (Artigo 8o, parágrafo único). As competências estaduais

limitam-se ao cumprimento de obrigações estabelecidas pela Constituição, sempre com risco, de uma vez não cumpridas em tempo estabelecido, de uma intervenção

federal. Determina-se, a propósito, que "Os estados têm a obrigação de providenciar, na esfera de sua competência, as medidas necessárias à execução dos

tratados comerciais concluídos pela União. Se o não fizerem em tempo útil, a competência legislativa para tais medidas se devolverá à União" (Artigo 10).

Conserva-se, em dispositivo similar, na Constituição de 1937, a competência residual dos Estados para as competências privativas da União, entre as

quais a de legislar sobre a matéria de diretrizes da educação nacional (Artigo 16, XXIV). No entanto, uma leitura mais cuidadosa fará constatarmos que

a Constituição refere-se à questão da competência exclusiva da União e não à competência privativa, esta, modalidade que deveria estar, tecnicamente, como

dispositivo relativo às diretrizes da educação nacional. Determina-se que, nas matérias de competência exclusiva da União aos Estados, poder-se-á delegar

a faculdade de legislar. O poder legislativo outorgado aos Estados tanto pode estar a serviço da "regulação jurídica", diante de questões que lhes dizem

respeito de maneira predominante ou a alguns Estados. Nesse caso, condiciona a Constituição que "a lei votada pela Assembléia estadual só entrará em vigor

mediante aprovação do Governo Federal" (Artigo 17).

A Constituição de 1937 traduz, enfim, o espírito autoritário e outorgante contra os Estados ao determinar que "as constituições estaduais serão outorgadas

pelos respectivos governos, que exercerão, enquanto não se reunirem as Assembléias Legislativas, as funções destas nas matérias da competência dos Estados"

(Artigo 181).

A Constituição de 1937 veio nominal e retoricamente a assegurar que "Os municípios serão organizados de forma a ser-lhes assegurada autonomia em tudo

quanto respeite ao seu peculiar interesse, e especialmente (...)", para citar, em seguida, entre uma de suas prerrogativas, a da "organização dos serviços

públicos de caráter local" (Artigo 26, c). Determina ainda que "Os municípios de mesma região podem agrupar-se para a instalação, exploração e administração

de serviços públicos comuns. O agrupamento, assim constituído, será dotado de personalidade jurídica limitada a seus fins" (Artigo 29, caput). Reforça

o regime regulatório dos Estados ao prescrever que "Caberá aos estados regular as condições em que tais agrupamentos poderão constituir-se, bem como a

forma de sua administração" (Artigo 29, parágrafo único).

O capítulo reservado à Educação e à Cultura, na Constituição de 1937, compreendido entre os artigos 128 e 134, não faz qualquer menção ao Município.

A palavra Estado, como já dissemos em outro momento, também não é referente à entidade federativa, mesmo porque o golpe ditatorial getulesco não reconhece

a República como sendo federativa, tendente à descentralização política, isto é, não reconhece a estrutura de organização estatal em Estados-Membros e,

destes, em Municípios. O que existe é o Estado, uma unidade centralizadora política. A expressão peculiar interesse, tradicionalmente dirigida aos Municípios

é, na Constituição de 1937, destinada aos Estados, quando se diz: "A cada estado caberá organizar os serviços do seu peculiar interesse e custeá-los com

seus próprios recursos" (Artigo 8o), o que sugere a redução dos Estados a condição inexpressiva de entidades não-federativas, à guisa dos Municípios.

No regime ditatorial do Estado Novo, os Municípios perderam sua autonomia emergente mais ainda do que no período imperial. Neste, pelo menos, as questões

de interesse local eram debatidas nas Câmaras de Vereadores e levadas ao conhecimento dos governos ou das Assembléias Legislativas das Províncias, ao passo

que, no sistema interventorial do Estado Novo, não havia qualquer "respiradouro" para as manifestações locais, visto que os prefeitos eram discricionários

e governavam sem qualquer colaboração de órgão de representação popular

[32].
1.5. Constituição Republicana de 1946
A Constituição liberal de 1946 traduz, no âmbito das competências da União, a centralização política, através da técnica explícita de competências

exclusivas (Artigo 5o), entre as quais a matéria educacional, o que é aparentemente contraditório para uma Constituição de cunho liberal e federalista.

Determina o legislador que compete à União legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional (Artigo 5, XV, d). A competência exclusiva justifica,

com certeza, o fato do governo federal, através do Ministério da Educação, ter enviado, em 1948, um projeto de LDB. Observamos, porém, que o artigo seguinte,

ou seja, o artigo 6o, determina descentralizadamente que a competência federal para legislar sobre as matérias do artigo 5, que envolve nove matérias,

entre as quais a de "diretrizes e bases da educação nacional", não exclui a legislação estadual supletiva ou complementar. Tem-se, na Constituição de 1946,

a confirmação da tendência centralizante da União, ao se elencar, pelo menos, 25 matérias sob sua competência legislativa exclusiva.

Num estudo comparativo entre as Constituições de 1934 e de 1946, observamos que esta faz um enxugamento constitucional do Capítulo II (em ambas, contendo

normas sócio-ideológicas para a educação), prescrevendo, apenas, dispositivos de ordem socio-ideológica e não fazendo, como a de 1934, a exposição de dispositivos

orgânicos, relativos à organização do Estado. Essa tendência mais seletiva dos artigos que cuidam especificamente da educação e do ensino permanecerá nos

textos constitucionais subseqüentes, especialmente o atual, de 1988

Na perspectiva dos Estados-Membros, a Constituição de 1946 assegura aos Estados a volta à condição de co-participantes ou coadjuvantes dos poderes

ou competências da União podendo, para a matéria de diretrizes e bases da educação nacional, legislar de forma supletiva ou complementar, nos termos do

artigo 6o: "A competência federal para legislar sobre as matérias do artigo 5o, no XV, letra d (diretrizes e bases da educação nacional) não exclui a legislação

supletiva ou complementar."

Reza a Constituição de 1946 que, nos Estados, é vedado lançar imposto sobre instituições de educação (Artigo 31, V, b).

O capítulo II, do Título VI (Da Família, Da Educação e Da Cultura), específico da matéria educacional, reserva dispositivos sócio-ideológicos para

a educação, determinado, entre outras coisas, que "anualmente os estados aplicarão nunca menos de vinte por cento da renda resultante dos impostos na manutenção

de desenvolvimento do ensino (Artigo 169), garantindo-lhes, também, a competência de organizar os seus sistemas de ensino (Artigo 171).

A participação dos Estados, na política educacional, reflete, enfim, o regime representativo, a Federação e a República, resgatados e consagrados pela

democracia liberal dos constituintes de 1946.

No tocante aos Municípios, ao contrário da Carta de 1937, a Constituição de 1946 resgata o princípio de autonomia municipal. Assegura-se a autonomia

das franquias locais sob pena de, uma vez não levada em conta pelos Estados, mover-se uma ação intervencionista do Governo Federal (Artigo 7o, VII, e).

Os Estados, por sua vez, terão a prerrogativa do regime interventorial nos Municípios, nos casos de irregularidade de suas finanças. Determina-se, explicitamente,

que "Os estados não intervirão nos municípios senão para lhes regularizar as finanças, quando (...)", ocorrer os seguintes casos: (a) verificar-se a impontualidade

nos serviços de empréstimo garantido pelo estado; (b) deixar o Município de pagar, por dois anos consecutivos, e sua dívida fundada (Artigo 23). O artigo

31, no que toca à tributação, veda aos Municípios lançar imposto sobre instituições de educação e de assistência social, desde que as suas rendas sejam

aplicadas, integralmente, no país, para os respectivos fins educacionais (Artigo 31, V, b).

O capítulo reservado à Educação e à Cultura, o que envolve os artigos 166 a 175, traz, como novidade, a alteração do percentual de recursos destinados,

pelos Municípios, ao ensino. Os municípios, segundo o artigo 179, aplicarão nunca menos de vinte por cento da renda resultante dos impostos na manutenção

e desenvolvimento do ensino, equiparando o mesmo percentual dos Estados e do Distrito Federal, enquanto os dez por cento a cargo da União. O Município

não poderá, contudo, organizar o sistema de ensino, ficando o "sistema federal de ensino em caráter supletivo, estendendo-se a todo o país nos estritos

limites das deficiências locais" (Artigo 170, parágrafo único).
1.6. Constituição Republicana de 1967
A Constituição de 1967 veio a adotar o federalismo, mas uma forma de Estado Federal que deu maior expansão à própria União em detrimento dos Estados-Membros.

O federalismo de 1967 não se caracterizou por partilha equilibrada de competências constitucionais.. Os poderes enumerados da União eram tantos que pouco

restava de prerrogativa para os Estados-Membros da Federação. Confirmou-se, mais uma vez, a centralização política em torno da União.

A educação, como matéria exclusiva na União é posta, no texto constitucional de 1967, nos seguintes termos: "Compete à União legislar sobre diretrizes

e bases da educação nacional e normas gerais sobre desportos" (Artigo 8o, XVII, q). Como competência que omite, no próprio texto, o qualificativo "exclusivo",

leva-nos a conjeturar, à primeira leitura, descentralização legislativa ao lermos a seguinte determinação: "A competência da União não exclui a dos estados

para legislar supletivamente sobre as matérias "q ", e mais outras (c, d, e, n, v), respeitada a lei federal". Na prática, tal descentralização se constituiu

em retórica, em letra morta. Um dado a considerar, a respeito dessa desconfiança, está, também, na matéria do item "q", é que as diretrizes e bases da

educação nacional, agora, nivela-se a legislação que trata das normas gerais sobre desportos. O desportismo, peculiar à formação militar, passa a ter uma

relação de contiguidade com a educação nacional laica.

A depender da estrutura normativa da Constituição de 1967, os Estados participam da competência da União para legislar sobre diretrizes e bases da

educação nacional, acrescida, ainda, das normas gerais sobre desportos. Determina-se, em substância, que "A Competência da União não exclui a dos estados

para legislar supletivamente sobre as matérias das alíneas (...) (diretrizes e bases da educação nacional e normas gerais sobre desportos, respeitando

a lei federal" (Artigo 8o, XV, parágrafo único).

A Constituição de 1967 garante que os Estados organizar-se-ão e reger-se-ão pelas constituições e leis que adotarem (Artigo 13), mas ressalva que,

para auxílio da União aos Estados, estes deverão entregar, previamente, um plano de sua aplicação (Artigo 13, §5o). Ou seja, os estados deverão justificar,

com projeto de investimento, a solicitação de auxílio financeiro à União.

Com relação aos recursos a serem aplicados ao setor educacional, a Constituição de 1967 reafirma a obrigação compulsória dos Estados em aplicar nunca

menos de vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, na manutenção e desenvolvimento do ensino (Artigo 176, §4o). Os Estados

organizarão os seus sistemas de ensino, garantida a assistência técnica e financeira da União, mas de modo que "Cada sistema de ensino terá, obrigatoriamente,

serviços de assistência educacional, que assegurem aos alunos necessitados condições de eficiência escolar" (Artigo 177, §1o e 2o).

A novidade, com relação à Constituição de 1946, refere-se à intervenção dos Estados nos municípios por questões de ordem educacional. A Constituição

prescreve que a Constituição Estadual pode regular sobre intervenção nos Municípios em casos que ocorra a não aplicação dos recursos tributários no ensino

primário. Propõe a intervenção estadual quando "não tiver havido aplicado, no ensino primário, em cada ano, de vinte por cento, pelo menos, da receita

tributária municipal" (Artigo 15, f).

No tocante aos Municípios, a Constituição de 1967, outorgada, assegura, nominalmente, a autonomia municipal, determinando o regime de intervenção federal

nos Estados no caso de não respeito ao princípio já assegurado na tradição constitucional (Artigo 10, VI, e). A autonomia municipal será assegurada, segundo

o texto constitucional, pela organização dos serviços públicos locais (Artigo 15, VI, e). Não descarta, porém, a intervenção dos Estados nos Municípios,

regulada na Constituição do Estado, "somente quando o município não tive havido aplicado, no ensino primário, em cada ano, vinte por cento, pelo menos,

da receita tributária municipal" (Artigo 15, §3o, f), de modo a assegurar a eficácia do dispositivo que determina, no capítulo contendo normas sócio-ideológicas,

"Anualmente, a União aplicará nunca menos de treze por cento, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, vinte e cinco por cento, no mínimo, da

receita resultante de impostos, na manutenção e desenvolvimento do ensino" (Artigo 176, §4o).

Levantemos, agora, uma questão a esse respeito: não seria um contra-senso o Estado intervir no Município no caso deste não aplicar vinte por cento

da receita tributária municipal no ensino primário, se os Municípios, assim também como os Estados e o Distrito, estariam obrigados, anualmente, a aplicar

nunca menos de vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino? Terá havido um cochilo

da Junta Militar? Ou; a aplicação compulsória dos Municípios de aplicar vinte por cento, pelo menos, da receita tributária municipal, em cada ano, no ensino

primário é de diferente interpretação quando se toma, como base de percentual tributário destinado ao setor educacional, o artigo 176 que diz:"Os Municípios

aplicarão nunca menos de vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, na manutenção e desenvolvimento do ensino"?

A nosso ver, a correção dessa dúbia interpretação, gerada pela superposição e ambigüidade dos dispositivos constitucionais, será feita, no ordenamento

constitucional, somente na Constituição de 1988, quando se diz que "O Estado não intervirá em seus Municípios quando não tiver sido aplicado o mínimo exigido

da receita municipal na manutenção e desenvolvimento do ensino" (Artigo 36, III). O mínimo exigido, como determina a Constituição Federal, é de vinte e



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