Direito Educacional Vicente Martins



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na Constituinte de 1823, teve uma "sensibilidade precursora para o social", destacando-se, na versão do Artigo 150, a promessa de "escolas primárias em

cada termo, ginásio em cada comarca e universidade nos mais apropriados locais", isto é, a descentralização territorial do ensino, ou seja, levar escolas

a locais dos mais diversos e apropriado

[15].
Outorgada a Constituição Imperial, o Município é, não muito diferente do que fora no período colonial, uma sociedade política reduzida a uma câmara

municipal. Na Colônia, o Município resultou de um transplante do Município português para o Brasil-Colônia com as mesmas atribuições e organização políticas,

administrativas e judiciais que desempenhava no Reino. É no período colonial que o sistema de capitanias hereditárias sufocará a tendência descentralizante

dos Municípios enquanto coletividades autônomas

[16].
Na Constituição Imperial de 1824, reforça-se a expressão política das franquias locais com a criação das Câmaras, agora como norma jurídica formalizada

pelo constitucionalismo imperial. Reserva-se o Capítulo II (Das Câmaras) do Título 7o (Da Administração e Economia das Províncias), para a organização

política dos Municípios. Determina-se que "Em todas as cidades, e vilas ora existentes, e nas mais, que para o futuro se criaram haverá Câmaras, às quais

compete o Governo econômico, e municipal das mesmas cidades, e vilas" (Artigo 167); acrescentando, em seguida, que "As Câmaras serão eletivas, e compostas

do número de vereadores, que a Lei designar, o que obtiver maior número de votos, será presidente" (Artigo 168). E ainda que "O exercício de suas funções

municipais, formação das suas posturas policiais, aplicação das suas rendas, e todas as suas particulares, e úteis atribuições, serão decretadas por uma

Lei regulamentar" (Artigo 169).

Com a regulamentação do artigo 169, a Lei de 1o de outubro de 1828, a expectativa de autonomia municipal sugerida no texto constitucional foi descartada

uma vez que "trouxe ela (a lei) para as Municipalidades e mais estrita subordinação administrativa e política aos presidentes das Províncias. Assim, as

franquias locais, que repontavam na Carta Imperial, feneciam na lei regulamentar" (MEIRELLES: 1993, p. 29).

Em que pese o desempenho dos Concelho

[17],


na Colônia, que realizavam, entre outras coisas, obras públicas, tais como nomeação de juízes-almotáceis, criação de arrais, convocação de "juntas do povo"

para discutir e deliberar interesses da capitania e a exigência do comparecimento de governadores aos seus povoados para tratar de negócios públicos, o

que levaria, então, no Império, ao abafamento das prerrogativas autonomistas das Municipalidades? O centralismo provincial, na ânsia centralizadora que

impulsionava o Império, não confiava nas administrações locais, o que acabava por levar o imperador a desprestigiar os governos regionais

[18].
Apesar do centralismo imperial, a Lei de 15 de outubro de 1827 resgatou a tendência para o social, isto é, o constitucionalismo voltado para questões

sociais, posto que, como destaca Paulo Bonavides (1990), os constituintes de 1823 abriram "uma janela para o social, para os direitos humanos do século

XX, fora, portanto, das vistas acanhadas e egoístas do liberalismo imperante, do qual, eles, por força do tempo e da necessidade, se fizeram órgãos ou

instrumentos" (BONAVIDES: 1990, p.101). Assim, como se antecipando ao descentralismo do Ato Adicional de 1824, a Lei de 1827, que acabou por consagrar-se,

nacionalmente, como o Dia do Mestre, trouxe a perspectiva de descentralização territorial da escola primária ao determinar que "Em todas as cidades, vilas

e lugares mais populosos, haverão as escolas de primeiras letras que forem necessárias" (Artigo 1o), ensejando, inclusive, a participação do Município,

através de suas Câmaras, no processo escolar, ao determinar que os Presidentes das Províncias, em Conselho e com audiências das respectivas Câmaras, caso

não estivessem em exercício os Conselhos Gerais, marcassem o número e localidades das escolas, podendo, inclusive, extinguir as escolas que existem em

lugares pouco populosos e removessem os professores para as novas escolas (Artigo 2o, da Lei de l5 de outubro de 1827). Nas capitais das Províncias, a

Lei de 15 de novembro dispõe que as escolas serão do ensino mútuo ; e o serão também nas cidades, vilas e lugares populosos delas, em que for possível

estabeleceram-se (Artigo 3o).

Com o Ato Adicional de 1824, que veio reformar a Constituição de 1824, esperou-se um reforço em favor da autonomia municipal. No entanto, como diz

Hely Lopes Meirelles (1993), a Lei no 16, de 12 de agosto de 1834, a do Ato Adicional, em que pese enveredar-se pela descentralização, subordinou as Municipalidades

às Assembléias Legislativas provinciais em questão de exclusivo interesse local, como determinava seu Artigo 10

[19].
O Ato Adicional de 1834, a rigor, nega as franquias municipais. Esta crítica procede na medida que lemos o artigo 10, do referido Ato, e observamos,

de forma explícita, o centralismo das competências exclusivas das Assembléias Provinciais ao determinar, entre outras coisas, que é de sua competência

legislar "sobre a política e a economia municipal, precedendo propostas das Câmaras" (Artigo 10, §4o, Lei 16/1834). Embora, em outro momento da Lei, tenda

a sugerir a participação ativa das Câmaras quando concede às Municipalidades a competências de legislar sobre a fixação das despesas municipais e provinciais,

e os impostos por elas necessários, desde que "não prejudiquem as imposições gerais do Estado. Poderão, pois, as Câmaras propor os meios de ocorrer às

despesas dos seus Municípios. (Artigo 10, §5o, Lei 16/1834). Os demais dispositivos do Ato Adicional de 1834 determinam que as Assembléias Provinciais

legislação "Sobre repartição da contribuição direta pelos municípios da Província, e sobre a fiscalização do emprego das rendas públicas provinciais e

municipais, e das contas da sua receita e despesa" (Artigo 10, §7o). Em substância, o Ato Adicional anula, por completo, a autonomia financeira municipal,

esta, pressuposto da descentralização políticas das coletividades autônomas.
1.2. Constituição Republicana de 1891
Com a Proclamação da República, nosso sistema constitucional consagrado, na Constituição de 1891, obedeceu à preocupação de delimitar as esferas de

competências. Estabelecia a Constituição as competências para as entidades federativas. Tínhamos as competências exclusiva e privativa

[20]

da União (Art. 7o) e a competência exclusiva dos Estados (Art. 9o) e a competência comulativa



[21]

em favor das duas entidades.

A Educação não é matéria de competência exclusiva ou privativa da União. Não está registrada no elenco de matérias enumeradas no artigo 7o. Será prescrita

como elemento orgânico e matéria do Poder Legislativo, através de atribuição ao Congresso Nacional, que o exerce com a sanção do Presidente da República

(Artigo 16). Como veremos, a Educação vai ser enumerada entre as 35 atribuições do Congresso Nacional, no inciso que determina a competência privativa

de "legislar sobre a organização municipal do Distrito Federal, bem como sobre a polícia, o ensino superior e os demais serviços que na Capital forem reservados

para o governo da União" (Artigo 34, inciso 30). Seguindo a tradição do Império, enfatiza-se, mais uma vez, a nível nacional, o ensino superior.

No Artigo 35 da Constituição de 1891, o legislador incumbe ao Congresso, mas não privativamente (ressalta o próprio texto constitucional), as seguintes

atribuições (...): (a) animar, no país, o desenvolvimento das letras, artes, e ciências, bem como a imigração, a agricultura, a indústria e o comércio,

sem privilégios que tolham a ação dos governos locais (Artigo 35, 2o); (b) Criar instituições de ensino superior e secundários nos estados (Artigo 35,

3o) e (c) Prover a instrução secundária no Distrito Federal (Artigo 35, 4o). Observamos que o legislador, ao estabelecer a incumbência privativa ao Congresso

nas ações de animar, criar e prover não tenciona tolher a ação dos governos locais, portanto, não quer embaraçar a capacidade legislativa dos Estados.

Poderíamos dizer que, aqui, há uma semente para a idéia que temos hoje de competência concorrente em matéria educacional, em que o Congresso participaria

com normas gerais sem negar as peculiaridades dos Estados-Membros.

Apesar de a técnica de delimitar as esferas de competências das entidades federativas (União e Estados) ser uma herança imperial problemática e, parcialmente

resolvida com o Ato Adicional de 1834, a Constituição de 1891 não defende explicitamente, para os Estados, a competência para legislação em matéria educacional.

Subentende-se, porém, que a tarefa educacional dos Estados não terá a intervenção do Governo Federal conforme determina o dispositivo constitucional: "Incumbe

a cada estado prover, expensas próprias, as necessidades de seu governo e administração; a União, porém, prestará socorros ao estado que, em caso de calamidade

pública, os solicitar" (Artigo 5o). No artigo seguinte diz que "O Governo Federal não poderá intervir em negócios peculiares aos estados", salvo, entre

outros casos, para manter a forma republicana federativa (Artigo 6o, 2o). A emenda Constitucional, de 3 de setembro de 1926, reforçará a forma republicana

como princípio constitucional a assegurar a integridade nacional (Artigo 6o, II, a) e autonomia dos Estados.

Como vimos, acima, a Constituição de 1891, atenta ao princípio federativo para a unidade nacional, ressalva que as ações do Congresso Nacional, no

tocante à educação, não serão privativas, mas comulativas, ou seja, levam em conta a ação dos governos locais. Todavia, se nos demorarmos na leitura do

texto constitucional, chegaremos, de logo, à desconfiança de que a União é de um grau de intervenção muito forte, quando diz que, entre as atribuições

contidas no artigo 35, terá o Congresso de criar instituições de ensino superior e secundário nos Estados (Artigo 35, 3o). Nessa condição passiva, estaria

também o Distrito Federal que sofrerá a intervenção federal ao se determinar que o Congresso incumbe "prover a instrução secundária do Distrito Federal"

(Artigo 35, 4o), nivelando-o, portanto, aos Estados-Membros. Aos Estados, na verdade, sobra a responsabilidade social pela organização do sistema primário

de ensino.

Do ponto de vista de capacidade legislativa, os Estados, também, não gozam de autonomia federativa na República Velha

[22].


Tomemos, agora, o Título II, Dos Estados. Lá, cinco artigos tratam de elementos orgânicos para os Estados, ressaltando, de início, que "cada estado reger-se-á

pela Constituição e pelas leis que adotar, respeitados os princípios constitucionais das União" (Artigo 63). Mas, a União interfere na ação legislativa

dos Estados, numa flagrante ação intervencionista e centralizadora, no que toca à elaboração das constituições estaduais. Determina o legislador que "o

estado que até o fim do ano de 1892 não houve decretado a sua Constituição, será submetido, por ato do Congresso, à de um dos outros, que mais conveniente

a essa adaptação parecer, até que o estado sujeito a esse regime e reforma, pelo processo nela determinado" (Artigo 2o, Disposições Transitórias). Retoricamente,

o texto assinala que "à proporção que os estados se forem organizando, o Governo Federal entregar-lhes-á a administração dos serviços, que pela constituição

lhe competirem, e liquidará a responsabilidade da administração federal no tocante a esses serviços e ao pagamento do pessoal respectivo" (Artigo 3, Disposições

Transitórias).

Desde o primeiro momento da República Federativa, houve um processo de anulação das prerrogativas dos Estados-Membros. A tendência de não se explicitar

as competências dos estados pode ser percebida quando do Decreto 01 ao se prescrever que as províncias brasileiras, agora reunidas pelo "laço da federação",

ficam constituindo os Estados do Brasil

[23].


Com tal omissão, os Estados, como entidades autônomos, ficam, federativamente, enfraquecidos.

Destaquemos, também, do Decreto da proclamação provisória da República Federativa, o seguinte: a soberania dada aos Estados, prerrogativa que não corresponde

à historicidade de nossa Federação, difere do modelo norte-americano em que os Estados se uniam numa aliança com o governo federal; aqui, esta aliança

foi condicionada por um decreto, ou seja, decima para baixo, em que se reconhecia, nos Estados, não uma soberania, mas uma autonomia federativa e, vale

dizer, uma autonomia outorgada pelo regime republicano, em que pese o movimento federalista esboçado pelas rebeliões provinciais e sufocadas pelo regime

imperial.

Interessante acompanhar o movimento posterior dos revolucionários de 15 de novembro de 1889, que através do Decreto no 7, de 20 de novembro de 1889,

anularam, formalmente, as competências legislativas dos estados no tocante à instrução pública e a seus estabelecimentos de ensino, como era assegurado

no Ato Adicional de 1834 ao declarar, naquele decreto, que as assembléias provinciais ficam extintas e fixa, provisoriamente, as atribuições dos governadores

dos Estados

[24].
Os decretos subseqüentes, como os de no 802, de 4 de outubro de 1890 e de 848, de 11 de outubro de no 1.030, de 14 de novembro de 1890, limitam-se

a estabelecer elementos orgânicos dos Estados, como a aprovação da emissão constituinte estadual e a consagração da dualidade de jurisdições do poder inicial.

O decreto no 510, de 22 de junho de 1890, contendo o projeto da Constituição Federal, será substituído pelo Decreto no 914, de 23 de outubro de 1890, que

traz na versão original artigo 34, a ser promulgado como o de 35 na Constituição de 1891, que assim reza: "Incumbe, outrossim, ao Congresso, mas não privativamente

animar, no país, o desenvolvimento da educação pública, a agricultura, a indústria e a imigração" (Artigo 34, 1o, Decreto 914) e "Criar instituições de

ensino superior e secundário nos Estados" (Artigo 34, 2o), sem salientar, porém, a participação ativa dos estados. É particularmente importante o resgate

do processo constituinte que veio a promulgar, em 1891, a Constituição Federal. Até a promulgação da Constituição, questões como centralização e descentralização

política, soberania e autonomia federativa, particularmente referente aos recursos do tesouro nacional, estiveram presentes nos debates e no desenvolvimento

dos trabalhos da constituinte.

No plano municipal, observamos que, com a Constituição republicana de 1891, reconheceu-se, formalmente, por força do regime federativo, a autonomia

municipal. O Artigo 68 e o único a tratar, na Constituição de 1891, sobre a organização municipal, diz que "Os estados organizar-se-ão de forma que fique

assegurada a autonomia dos municípios, em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse" (Artigo 68). A partir desta disposição constitucional, os Estados

vão procurar reforçar, do ponto de vista jurídico, a tese da autonomia municipal, mas ainda muito no plano normativo ou superestrutural, sem que isso signifique,

portanto, uma repercussão de ordem prática junto às franquias locais

[25].
Na prática, não houve autonomia municipal no Brasil durante os quarenta nos em que vigorou a Constituição de 1891 por conta de três fatores: (a) hábito

do centralismo; (b) a opressão do coronelismo e (c) a incultura do povo. Foram estas três fatores transformaram os Municípios em feudos de políticos, no

que Helly Lopes Meirelles (1993) compara a um "rebanho dócil ao seu poder político"

[26].


Se a incultura do povo, o que nos faz lembrar o analfabetismo, era base de sustentação do coronelismo

[27]


nos Estados, por que estes fortaleceriam a autonomia municipal? Era tempo para uma reação política, o que só veio a acontecer com a chamada República Nova

[28].
1.3. Constituição Republicana de 1934


Com a Revolução de 1930, o governo revolucionário, sob a égide de uma Assembléia Nacional Constituinte, organizou um regime democrático, mas centralizador,

ou melhor, um centralismo democrático, afastando-se das tendências descentralizantes das oligarquias estaduais.

A Constituição de 1934 traz a educação nacional como matéria de competência privativa à União. Determina-se que "Compete privativamente à União traçar

as diretrizes da educação nacional" (Artigo 5o, XIV). A competência privativa abre brecha para a participação dos Estados-Membros ao dispor que "A competência

federal para legislar sobre as matérias no XIV (...) não exclui a legislação estadual supletiva ou complementar sobre as mesmas matérias" e que 'as leis

estaduais, nestas casos, poderão, atendendo às peculiaridades locais, suprir as lacunas ou deficiências da legislação federal, sem dispensar as exigências

desta" (Artigo 5o, §3o). Um dado a se assinalar é que a legislação supletiva dos Estados não teria, como acontecerá mais tarde com a atual Constituição

Federal, um caráter de legislação plena. Ela é supletiva ou complementar para efeito de suprir lacunas ou deficiências da legislação federal. No elenco

das matérias de competência privativa da União, registram-se, pelo menos, 29 assuntos privativos da União, sendo a educação nacional um dos explicitamente

delegáveis aos Estados.

A instrução pública

[29]


é colocada, ainda, pelo constituinte de 1934, como uma matéria de competência concorrente à União e aos Estados. Determina-se que "Compete concorrentemente

à União e aos Estados difundir a instrução pública em todos os seus graus" (Artigo 10, VI).

A competência de legislar sobre diretrizes da educação nacional passa ser atribuição, a nível da União, do Poder Legislativo. A competência privativa

à União, nos termos do artigo 5o, XIV, da Constituição Federal de 1934, traduz-se como uma descentralização política, revelada na estrutura interna do

texto constitucional, ou seja, na própria estrutura de organização federal, quando se diz, entre as atribuições do Poder Legislativo, que "Compete privativamente

ao Poder Legislativo, com sanção do Presidente da República legislar sobre "todas as matérias de competência da União, constantes do artigo 5o, ou dependentes

de lei federal, por força da Constituição" (Artigo 39, 8, e). Constatamos, no texto constitucional, que há, implicitamente, no item 8 do artigo 39, uma

prerrogativa do Poder Legislativo para legislar sobre as matérias de competência da União, constantes do artigo 5o, que inclui, certamente, o de traçar

as diretrizes da educação nacional. Aliás, o traçar, aqui, deve ser traduzido, subjacentemente, como uma ação centralizadora de demarcar os procedimentos

gerais da educação nacional.

O que mais nos chama a atenção, na Constituição de 1934, é que, no capítulo II (da Educação e da Cultura), que pertence ao Título V (Da Família, da

Educação e da Cultura), um capítulo, portanto, que traz normas sócio-ideológicas, há uma intervenção muito forte da União

[30].

Sendo uma Constituição de feição liberal, contraditoriamente, o artigo 150 traz um elenco de competências exclusivas e centralizadoras da União, descartando,



com um corretivo constitucional, a possibilidade de a matéria trazida no artigo 5o, no XIV, contar com a participação ativa dos Estados. As ações são,

assim, muito centralizadas na União em detrimento da participação dos Estados-Membros. A esse respeito, determina o legislador que "O plano nacional de

educação, de lei federal, nos termos dos Art. 5, no XIV, e 39, no 8, letras a e, só se poderá renovar em prazos determinados, e obedecerá às seguintes

normas" (Artigo 150, parágrafo único), citando, em seguida, as seis normas que condicionam toda a realização do plano educacional através de medidas de

restrições impostas pela ação centralizante federal.

O Artigo 152 da Constituição de 1934 reflete ainda o controle ideológico da União com relação ao plano nacional de educação, que concretiza a ação

de "traçar as diretrizes da educação nacional". Traçam-se diretrizes educacionais em um plano linear sem que leve em conta "desigualdades e peculiaridades

regionais". Assim, a União delega ao Conselho Nacional de Educação

[31]

a elaboração do plano nacional de educação ao determinar que "Compete precipuamente ao Conselho Nacional de Educação, organizado na forma da lei, elaborar



o plano nacional de educação para ser aprovado pelo Poder Legislativo e sugerir ao Governo as medidas que julgar necessárias para a melhor solução dos

problemas educativos, bem como a distribuição adequada aos fundos especiais" (Artigo 152, caput). Tolhe-se, ainda, a participação ativa e autônoma dos

Estados e do Distrito Federal ao se determinar que "Os Estados e o Distrito Federal, na forma das leis respectivas, e para o exercício da sua competência

na matéria, estabelecerão Conselhos de Educação com funções similares às do Conselho Nacional de educação e departamentos autônomos da administração do

ensino" (Artigo 152, parágrafo único).

Assim, chegamos à conclusão, no que se refere à Constituição de 1934, de que o constituinte, ao deslocar uma competência exclusiva da União para um

capítulo que traz artigos socio-ideológicos, tem, em mente, um controle ideológico, utilizando-se, para tanto, de subterfúgios descentralizantes.

No plano dos Estados-Membros, a Constituição de 1934, ao definir a educação nacional como competência privativa da União, determina a não exclusão

da legislação estadual supletiva ou complementar sobre a mesma matéria constitucional, isto é, a competência de traçar as diretrizes da educação nacional,

ressalvando que "as leis estaduais, nestes casos, poderão, atendendo às peculiaridades locais, suprir as lacunas ou deficiências da legislação federal,

sem dispensar as exigências desta" (Artigo 5o, §3o). Reforça tal prerrogativa ao determinar que compete privativamente aos Estados a elaboração de leis

supletivas ou complementares da legislação federal, conforme o artigo 7o, III, tendo prescrito, no inciso anterior, que a União prestaria socorros aos

Estados que em caso de calamidades públicas e desde que os solicitasse (Artigo 7o, II). A educação nacional fica implícita nos dispositivos acima descritos.

A Constituição de 1934 traz, como inovação em relação à Constituição de 1891, a explicitação da competência concorrente à União e aos Estados no "difundir

a instrução pública em todos os graus" (Artigo 10, VI). Os estados, no caso do descumprimento do preceito constitucional, poderão sofrer a intervenção

federal (Art.. 12, §1o). Com este artigo, procura-se dar estabilização à norma constitucional.

A Constituição de 1934 reserva o Capítulo II, do Título V (Da Família, Da Educação e Da Cultura) à educação e cultura. Define, no conjunto de dispositivos

ou normas sócio-ideológicas no campo educacional, que à União, aos Estados e Municípios cabem a tarefa de "favorecer e animar o desenvolvimento das ciências,

das artes e da cultura em geral, proteger os objetos de interesse histórico e o patrimônio artístico do país, bem como prestar assistência ao trabalhador

intelectual" (Artigo 148).

O legislador determina, ainda, que é de competência estadual a organização e manutenção de sistemas educativos nos territórios respectivos, respeitadas



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