Direito Educacional Vicente Martins



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ponto de vista do Direito Constitucional, o Estado não reclamaria a Educação enquanto disciplina constitucional específica, autônoma. É, doutra perspectiva,

a da organização escolar, até mesmo anti-pedagógico, anti-civilizacional que a Educação seja formalmente exposta nos textos constitucionais, dentro de

um padrão rígido, em que condiciona a política educacional à ação do Estado, especialmente às ações de interesse do governo na estrutura de poder. Qualquer

texto escrito na Constituição é um padrão rígido para a sociedade, é tirar não apenas a liberdade de ação e de engajamento da sociedade como também de

seus representantes na sociedade política, em especial do legislador ordinário

[8].


Aprofundemos, então, a educação, como norma jurídica, no âmbito da Constituição Imperial de 1824.

Comecemos a nível do Governo Imperial. A Constituição Política do Império, a chamada Carta de Lei de março de 1824, reconheceu como poderes políticos

os seguintes: (a) o Poder Legislativo; (b) o Poder Moderador; c) o Poder Executivo e (d) o Poder Judiciário. O Poder Legislativo é delegado à Assembléia

Geral, composta pela Câmara dos Deputados e pela Câmara de Senadores. Tinha, pelo menos, dezesseis matérias de sua atribuição, isto é, sob sua competência

legislativa. A Educação não é contemplada como matéria de atribuição expressa da Assembléia Geral (Art. 15)

Já revelando a tendência do Estado brasileiro, em que a Colônia

[9],

no regime de capitanias, apresentava as bases para o processo de centralização política e cultural do país, a Educação, no Império, surge como matéria de



competência do Poder Moderador. O Poder Moderador, pelo artigo 98 da Constituição de 1824, é considerado como a "chave de toda a organização política"

do Império. É um poder delegado privativamente ao Imperador. Interessante notar que o advérbio privativamente é que, decerto, justifica a delegação outorgada

pelo Imperador à Assembléia, quando se determina, no texto constitucional, que "Os mestres dos príncipes serão da escolha, e nomeação do Imperador, e a

Assembléia lhes designará os ordenados, que deverão ser pagos pelo Tesouro Nacional" (Artigo 110) e delega, em seguida a missão coercitiva ao Parlamento

para que "Na primeira sessão de cada Legislatura, a Câmara dos Deputados exigirá dos Mestres uma conta do estado do adiantamento dos seus augustos discípulos"

(Artigo 111). São dois elementos orgânicos que formalizam e resguardam a estrutura de poder imperial. Vale lembrar que a delegação do Imperador à Câmara

dos Deputados, para exigir a qualidade de ensino ministrado pelos Mestres aos "augustos", cumpria a competência privativa da Câmara dos Deputados, que

tinha, entre outras atribuições, a de recrutamentos (Artigo 36, II). O adjetivo augustos é sintomático da ideologia imperial. Revela o tom de majestade

agraciada aos discípulos-príncipes. Interessante é que os Mestres, que servem à estrutura do poder, são apenas Mestres, sem nenhum qualificativo, homens

que muito sabem, mas apenas ensinam, sem que recebam, para tanto, nenhum adjetivo majestático.

Nas Disposições Gerais da Carta de 1824, a matéria educacional será registrada em dois incisos do artigo 179, que trata da inviolabilidade dos direitos

civis e políticos dos cidadãos brasileiros, em que determina que "a instrução pública é gratuita a todos os cidadãos" (Artigo 179, XXXII), de cunho liberal,

e "Colégios e Universidades, aonde serão ensinados os elementos das Ciências, Belas Letras e Artes" (Artigo 170, XXXIII), de cunho elitista e humanista.

Aqui, as duas normas estariam inseridas nos chamados elementos formais de aplicabilidade, segundo a tipologia adotada por José Afonso da Silva (1992),

como já tivemos oportunidade de enumerar antes.

No plano das províncias, as raízes da educação como matéria de competência legislativa infraconstitucional devem ser buscadas no período regencial.

Voltemos à Carta de Lei de 25 de março de 1824, outorgada por Dom Pedro I. Determina-se no seu artigo 2o que o território do Império do Brasil é dividido

em Províncias na forma em que se achava no ano de 1824, as quais, segundo o preceito constitucional, poderiam ser subdivididas, como a bem pedir do Estado

(Artigo 2o).

A estrutura de poder político é extremamente tutelada pelo Poder Moderador, delegado, privativamente, ao Imperador, posto que "Cada Província dará

tantos senadores, quantos forem metade de seus respectivos deputados, com a diferença de que, quando o número dos deputados da Província for ímpar, o número

dos seus senadores será metade do número imediatamente menor, de maneira que a Província, que houver de dar onze deputados, dará cinco senadores" (Artigo

41). Tal estrutura de composição senatorial resultava da organização da eleição provincial cujo Senador era composto de membros vitalícios (Artigo 40).

Entre as exigências para ser senador, o cidadão deveria ser uma "pessoa de saber" (Artigo 45, II), além da capacidade e virtudes. O senador, uma vez indicado,

tinha atribuições exclusivas (Artigo 47).

As Províncias tinham, através dos Conselhos Gerais de Províncias, atribuições enumeradas uma vez que "a Constituição reconhece, e garante o direito

de intervir todo o cidadão nos negócios da sua Província, e que são imediatamente relativos a seus interesses peculiares" (Artigo 71). O Conselho Geral

da Província, estabelecido em cada Província, era exercitado pelas Câmaras dos Distritos e pelos Conselhos (Artigo 72). As províncias do Pará, Maranhão

e Ceará, Pernambuco, Bahia, Minas Gerais, São Paulo e Rio Grande do Sul, as mais numerosas, tinham vinte e um membros em cada um dos seus Conselhos Gerais.

Segundo o estabelecido na Constituição de 1824, o Presidente da Província instruiria, a cada instalação do Conselho Geral, o presidente do Conselho

para tomar providências no que se refere ao estado dos negócios públicos e das medidas que a mesma Província mais precisaria para seu melhoramento (Artigo

81), o que, decerto, implicitamente, a educação local estaria incluída no rol dos "negócios públicos" da Província. Determina ainda a Constituição imperial

que, após ouvir "o estado dos negócios públicos" instruído pelo Presidente da Província, o Conselho teria por "principal objeto propor, discutir, e deliberar

sobre os negócios mais interessantes das suas Províncias; formando projetos peculiares, e acomodados às suas localidades, e urgências" (Artigo 81). Estabelecia-se

também que os negócios que iniciados nas Câmaras e remetidos oficialmente ao Secretário do Conselho, aonde seriam discutidos a portas abertas, bem como

os que tiverem origem nos mesmos Conselhos. As suas resoluções serão tomadas à pluralidade absoluta de votos dos membros presentes (Artigo 82).

Que negócios eram esses ? Afinal, que são, no Império, "negócios" públicos? E que "negócios mais interessantes das províncias" poderiam levar os Conselhos

a proporem projetos peculiares e acomodados às suas localidades e urgências? Na verdade, havia atribuições, direitos, poderes outorgados às províncias,

mas sem que tais prerrogativas resultassem em matérias de natureza jurídica. Diríamos que esses negócios não eram negócios jurídicos; certamente, na relação

Imperador e Presidente da Província, havia uma relação de dependência ou de subordinação deste com relação àquele, os "negócios públicos e mais interessantes

das províncias" seriam espécies de negócios de compadres ou até negócios de pai para filho, de modo a assegurar uma situação de vassalagem

[10].


Não eram, portanto, negócios jurídicos, porque não havia competência constitucional e, a rigor, as províncias não tinham capacidade legislativa. Daí porque

ainda que a educação nacional fosse um "negócio interessante da província" não era enumerada como matéria constitucional a ser atribuída à estrutura de

poder provincial.

Essa camuflagem das competências expressas, levada a efeito pela Constituição de 1824, não era à toa. Justifica-se pelo esforço do Imperador, que a

outorgou, de "estabelecer um alto grau de centralização das províncias em torno do Rio de Janeiro, capital do Império" (MATTOS MONTEIRO: 1990, p.122).

Temia-se com a repartição de competências constitucionais entre Governo Imperial e províncias a descentralização política que seria uma estratégia dos

não partidários do Imperador para limitar seu poder real. Favorecer a descentralização, por via da repartição competencial, seria uma ameaça ao absolutismo

e uma flagrante tentativa de diminuir da intervenção do Estado imperial.

A Constituinte Imperial, de 1823, como sabemos, havia quebrado um pacto com o Imperador de respeitar sua soberania e de manter a aliança entre brasileiros

e portugueses. Na Constituinte, os liberais quebraram o acordo preestabelecido com o Imperador porque já não defendiam a centralização imperial e passaram

a advogar um projeto constitucional que trazia no seu bojo um forte controle do parlamento sobre o soberano e um certo grau de autonomia das províncias,

portanto, de reserva de competências para as unidades provinciais

[11].
O medo de ser controlado pelo parlamento e dar autonomia às províncias levou Dom Pedro a determinar que o Conselho Geral da Província, na proposição

de projetos peculiares, não poderia apresentar nem deliberar projetos sobre: (a) interesses gerais da Nação; (b) quaisquer ajustes de umas com outras Províncias;

(c) imposições cuja iniciativa é a da competência particular da Câmara dos Deputados (Artigo 36) e (d) execução de leis, devendo dirigir-se a esse respeito

representação motivada à Assembléia Geral e ao Poder Executivo conjuntamente, restrições contidas no artigo 83 e incisos I, II, III e IV.

A centralização do governo imperial era especialmente sintomática com relação aos governos provinciais. A concentração de poder chegava a tal ponto

de se determinar que "as resoluções dos conselhos Gerais de Província serão remetidas diretamente ao Poder Executivo, pelo intermédio do Presidente da

Província" (Artigo 84) e que, se nesse caso, "a Assembléia Geral se achar a esse tempo reunida, lhe serão imediatamente enviadas pela respectiva Secretaria

de Estado, para serem propostas como Projetos de Lei, e obter a aprovação da Assembléia, por uma única discussão em cada Câmara" (Artigo 85).É explícita

a possibilidade de intervenção direta do Imperador quando "não se achando a esse tempo reunida a Assembléia, o Imperador as mandará provisoriamente executar,

se julgar que elas são dignas de pronta providência, pela utilidade, que de sua observância resultará ao bem geral da Província" (Artigo 86).

As restrições impostas pelo governo imperial ao Conselho Geral da Província têm sido consideráveis para a historiografia da Educação Nacional, como

assinala Maria Luisa Ribeiro (1987) que considera "curioso" que, pelo Artigo 83, da Constituição de 1824, fique vedado às Assembléias Provinciais a proposição

e a deliberação sobre assuntos de interesse geral da nação, o que a leva a supor que a instrução, em seus níveis elementar e secundária, não era considera

como "assunto de interesse geral da nação" (RIBEIRO: 1987, p.47). Não é bem isso. Faz-se necessário um esclarecimento.

Concentrar o descaso educacional no poder imperial é de uma visão simplista e aistórica que merecesse aqui alguns reparos. Não há desinteresse, e sim,

receio do Imperador de perder poderes, atribuições e competências legislativas e políticas, o que vale não apenas para a educação mas a quaisquer outras

matérias de interesse provincial. A carência de recursos do Estado Imperial e a falta de interesse educacional e cultural das elites provinciais ou regionais

são fatores estrutural e conjuntural que impediam a organização de uma rede eficiente de escolas, especialmente as primárias, nas províncias. Daí, o ensino

secundário ter sido assumido, em grande parte, no Império, pela iniciativa privada.

Assim, não nos parece apreciável supor que a omissão da educação como matéria constitucional, na Carta Imperial de 1824, deva receber este juízo de

valor de Maria Luisa Ribeiro (1987), ou seja, de que a educação não era considerada como assunto de interesse geral da Nação e, daí, sua vedação entre

as prerrogativas das Assembléias Províncias. Certo é que, ao camuflá-la, dissimula-se, na verdade, a ameaça do conflito de poder, das forças que estão

na estrutura de poder, do acirramento ideológico que se travava entre forças monarquistas e antimonarquistas, daqueles, enfim, que defendiam a centralização

de poder no Imperador e daqueles que queriam a descentralização de poder através da outorga de autonomia provincial. O descaso dado pelo governo imperial

à instrução não estaria, pois, fundamentalmente, encobrindo seu medo de perder o controle de aparelho do Estado imperial? Cremos que sim.

A Nação


[12],

se tomada na acepção dada pela Constituição Imperial, é reduzida ao Império. A associação política de todos os cidadãos forma uma Nação livre que "não admite

com qualquer outro laço algum de união ou federação, que se oponha à sua Independência" (Artigo 1). Assim, para a Nação, a educação era, por força da tradição

humanista e livresca, bastante considerada, mas aos olhos da nação stricto sensu, reduzida à sociedade política, o Império precisamente, a instrução pública

era um componente que poderia favorecer as emancipações políticas, no processo de rebeldia e de esclarecimento das províncias. Os níveis de instrução,

sim, como nos ensina Ribeiro (1990), vão sofrer as conseqüências da instabilidade política, da insuficiência de recursos, bem como da visão regionalista

que imperava nas elites provinciais.

A intenção do Imperador de afastar qualquer possibilidade da educação como matéria legislativa das Províncias pode ser sugerida, decerto, pela forma

como se localizam os dois dispositivos que tratam da educação, no Título 8o, ao referir-se sobre "disposições Gerais, e Garantias dos Direitos, e Políticas

dos Cidadãos Brasileiros", especificamente no artigo deste capítulo que trata da "inviobilidade dos Direitos Civis, e Políticos dos cidadãos brasileiros,

que tem por base a liberdade, a segurança individual, e a propriedade, é garantida pela Constituição do Império, pela maneira seguinte" (Artigo 179). Duas

das "maneiras" ou garantias assinaladas no artigo são: (a) A instrução primária é gratuita a todos os cidadãos" (Artigo 179, XXXII) e (b) "Colégios, e

universidades, aonde serão ensinados os elementos das Ciências, Belas Letras e Artes" (Artigo 179, XXXIII). Observemos, ainda, o seguinte: quando a constituinte

vai definir competências, reservará as competências exclusivas em favor da Assembléia Geral (Artigo 110) e da Câmara dos Deputados (Artigo 111) que cuidarão

dos mestres escolhidos e nomeados pelo Imperador, pagos pelo Tesouro Nacional por designação da Assembléia Geral e exigidos ou cobrados, no que toca "ao

estado do adiantamento dos augustos discípulos ", pela Câmara dos Deputados.

Com a abdicação do Imperador Pedro I, os liberais, na estrutura do poder imperial, lançam medidas para a descentralização do poder político em favor

das províncias. Entre as medidas, estava a da aprovação do Ato Adicional à Constituição de 1834, datado de 12 de agosto de 1834, que, em substância, descentraliza

o Império, cria assembléias gerais provinciais, extingue o conselho de Estado e transforma a Regência trina em uma. É esse conjunto de medidas que caracterizará,

segundo Hamilton de Mattos Monteiro (1990), o predomínio liberal até o ano de 1837

[13].

Estes liberais exaltados, denominados farroupilhas ou jurujubas, exigirão mudanças profundas e, para tanto, provocam movimentos de rua e tentam subverter



os escalões inferiores das forças militares. Entre as tendências que dominam o aparelho do Estado imperial, os liberais exaltados filiam-se à Sociedade

Federal em contraposição aos liberais restauradores, os chamados caramurus, pertencentes à Sociedade Conservadores da Constituição Brasileira, estes, aliados

aos liberais direitistas que são contra as reformas constitucionais e defendem a volta de Pedro I e ainda os chimangos, liberais moderados, filiados à

Sociedade Defensora da Liberdade e da Independência Nacional, defensores de uma sociedade política, especialmente a Câmara de Deputados, desde que se leve

em conta o Império ou a unidade imperial.

Para a educação nacional, importa-nos, em particular, a ação reformista dos liberais exaltados, que defendiam a descentralização das províncias. Eles,

engenhosamente, subvertem a centralização imperial na Constituição de 1824, através de uma leitura interpretativa do texto constitucional, de modo a reformá-la

sob o prisma do direito escrito e positivo. Assim, o Ato Adicional não é um ato isolado, e sim, resultará de uma ação estratégica mais ampla de descentralização

do Império em etapas. No primeiro momento, os liberais haviam criado a Guarda Nacional, em 18 de Agosto de 1831, no mesmo ano em que Dom Pedro I abdica

em favor do filho. No segundo momento, aprovam o Código do Processo Criminal, fortalecendo os poderes do Juiz de Paz, este, eleito sob controle dos senhores

provinciais e, no terceiro momento, aprovam o Ato Adicional, uma espécie de golpe político na estrutura do governo imperial, oportunidade em que os liberais

definirão, fartamente, as matérias sob a competência exclusiva das Províncias. Grifamos exclusivamente porque essa, certamente, é a intenção dos liberais

Francisco de Lima e Silva, João Braulio Moniza e Antonio Pinto Chichorro da Gama ao subscreverem o texto que altera a composição de poder e adiciona matéria,

na campo social, à Constituição Política do Império.

Os liberais exaltados, ao fazerem leitura do artigo 71 da Constituição do Império, levam à última conseqüência a disposição legal: "A Constituição

reconhece, e garante o direito de intervir todo o cidadão nos negócios da sua Província, e que são imediatamente relativos a seus interesses peculiares"

(Artigo 71). Interpretam-no, na elaboração do Ato Adicional, como sendo o direito de intervir do cidadão no âmbito da Província. Daí, determinam que "o

direito reconhecido e garantido pelo artigo 71 da Constituição será exercitado pela Câmaras dos Distritos e pelas Assembléias, que substituindo os Conselhos

Gerais, se estabelecerão em todas as Províncias com o título de Assembléias Legislativas Provinciais" (Artigo 1o, do Ato Adicional).

Uma outra medida dos liberais é a seguinte: determinam, com relação ao Presidente da Província, que ele "assistirá à instalação da Assembléia Provincial,

que se fará, à exceção das primeira vez, no dia que ela marcar, terá assento igual ao Presidente dela, e à direita; e aí dirigirá à mesma Assembléia a

sua fala, instruindo-se do estado dos negócios públicos, e das providências, que mais precisar a Província para seu melhoramento" (Artigo 8o, Ato Adicional).

No entanto, os liberais acrescentam ao conjunto de competências remanescentes das províncias, atribuídas pela Constituição Imperial, as de propor, discutir

e deliberar, na conformidade dos artigos 81, 83, 84, 85, 86, 87 e 88 da Carta Política do Império (Artigo 9o, Ato Adicional).

É no Ato Adicional de 1834 que os liberais encontram a oportunidade de definir os negócios públicos das Províncias, de convertê-los em atos jurídicos,

incluindo os de sua exclusividade, o que determina, no campo educacional, que "Compete as mesmas Assembléias legislar sobre instrução pública e estabelecimentos

próprios e promovê-la, não compreendendo as faculdades de Medicina, os Cursos Jurídicos, Academias atualmente existentes e outros quaisquer estabelecimentos

de instrução que para o futuro forme criados por lei geral" (Artigo 9o, § 2o, Ato Adicional).Ao todo são onze matérias que passam a ser definidas, com

clareza, ou seja, através da técnica da competência expressa, para as Assembléias Provinciais.

Um dado importante é a descentralização da sanção da lei provincial. Determina-se, no Ato Adicional, que "As leis e Resoluções das Assembléias Legislativas

Provinciais, sobre os objetos especificados nos artigos 10 e 11, serão enviados diretamente ao Presidente da Província, a quem compete sancioná-las" (Artigo

13, Ato Adicional). A instrução pública não faz parte do conjunto de matérias excepcionais do artigo 13: "Excetuam-se as Leis e Resoluções que versarem

sobre os objetos compreendidos no artigo 10, §4o, §5o e 6o, na parte relativa à Receita e Despesa Municipal, e §7o na parte relativa aos empregos municipais:

e no artigo 11, §1o, 6o, 7o e 9o, as quais serão decretadas pelas mesmas Assembléias, sem dependência da Sanção do Presidente" (Artigo 13, Ato Adicional)

A Lei no 105, de 12 de maio de 1840, interpretará itens do artigo 10 do Ato Adicional, mas sem qualquer referência ou reformulação dirigida ao §2o, que

trata da instrução pública.

Se de um lado o Ato Adicional descentralizou o Império ao definir as competências legislativas das Assembléias Provinciais, entre as quais a instrução

pública, do outro e de forma contraproducente, contribuiu para a recentralização do poder imperial. A Lei no 105 foi um ato de remontagem da centralização

imperial, em que o Ato Adicional, de descentralizador, passa a ser coadjuvante da centralização

[14].


É a partir de 1840 (e se estendendo até o ano de 1850) que vai se reconstruir o Estado Nacional com base fortemente centralizadora. A Lei no 105 significa,

a nível de ordenamento jurídico, uma desmontagem de uma legislação descentralizada, gerada após abdicação do imperador, tendente a fortalecer as províncias.

O Ato Adicional, por sua vez, traz, como ato contraproducente, a alteração da regência trina e uma, nas formas do artigo 27 e 32, que conduziu, por via

eleitoral e com fundamentação no Ato Adicional, o Padre Diogo Feijó, liberal moderado, ao poder imperial e disposto, como fará, a garantir a unidade do

Império.

Por seu turno, os detentores do poder econômico, especialmente, os barões do café, vão mistificar a monarquia, defender o carisma do monarca, defender

a integridade e a centralização do Estado Imperial com base na corrupção e no clientelismo. São eles que revogarão as "leis anarquistas" e irão reforçar

o poder coercivo, a força policial, em todo o território nacional, onde a autoridade governamental e centralizadora do Imperador não seja aceita pelas

forças provinciais emergentes, especialmente intimidando as forças populares manifestas nas rebeliões das províncias como Farroupilhas, Cabanagem, Balaiada,

Sabinada e Praieira. A luta pela definição das competências constitucionais das Províncias alimentou o sentimento revolucionário e federativo dos movimentos

provinciais que, como sabemos, forjaram-se e a ameaçaram a estrutura de poder centralizador no período em que os liberais exaltados e doutrinários lutavam

pelo afastamento das províncias das ações centralizadoras e tuteladas pelo governo imperial.

No plano municipal, a primeira constituição brasileira, dentro de seus princípios constitucionais e delimitação municipal, têm a educação e serviços

sociais como competência implícita do Município, em que pese não fazer referência explícita a qualquer processo de descentralização política ou legislativa

às coletividades territoriais a que denominamos hoje, na República, de Municípios. Segundo Paulo Bonavides (1990), a Constituição Imperial em gestação,



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