Conselho de direitos humanos



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A/HRC/10/7

Distr.


GERAL
A/HRC/10/7

4 de fevereiro de 2009


Original: INGLÊS

CONSELHO DE DIREITOS HUMANOS

Décima Sessão

Item 3 da Agenda



PROMOÇÃO E PROTEÇÃO DE TODOS OS DIREITOS HUMANOS, CIVIS, POLÍTICOS, ECONÔMICOS, SOCIAIS E CULTURAIS, INCLUSIVE O DIREITO AO DESENVOLVIMENTO
Relatório da Relatora Especial para a moradia adequada

como componente do direito a condições de vida adequadas,

e para o direito à não-discriminação neste contexto, Raquel Rolnik

Resumo
O presente relatório é o primeiro apresentado ao Conselho de Direitos Humanos pela nova detentora do mandato, Raquel Rolnik, que assumiu o posto em 1 de maio de 2008. Tendo em vista a atual crise no setor habitacional e financeiro, a Relatora Especial decidiu dedicar este relatório temático às conseqüências de certas políticas e modelos econômicos, financeiros e habitacionais, que impuseram sérios impactos sobre o direito à moradia adequada nas décadas passadas e que contribuíram para a atual crise.
O primeiro capítulo deste relatório discute a crise habitacional/hipotecária e financeira. O segundo capítulo relaciona estas crises a modelos dominantes de políticas econômicas, financeiras e habitacionais e seu impacto sobre o direito à moradia adequada.
Dentro do contexto da globalização dos mercados habitacional e imobiliário e das políticas de ajuste econômico, as cidades tornaram-se demasiadamente caras para os segmentos de baixa renda da população – e, cada vez mais, também para a população de renda média. Na maioria dos países o mercado tornou-se a instituição reguladora, estabelecendo parâmetros para os preços, localização e disponibilidade da moradia e da terra, assim como para os valores dos aluguéis, enquanto o papel do Estado no gerenciamento da habitação de interesse social tem em geral perdido importância. Isto contribuiu para o fortalecimento da percepção da moradia como uma mera mercadoria e ativo financeiro, negligenciando outras dimensões do direito à moradia adequada, com impactos negativos sobre o exercício dos direitos humanos em geral.
A Relatora Especial acredita que essas crises fornecem uma oportunidade para refletir sobre o atual estado do sistema habitacional e para a adoção de um modelo de direitos humanos que introduza mudanças que tornem este sistema sustentável, permitindo a provisão de moradia adequada para todos. Ela pede ao Conselho de Direitos Humanos que leve em consideração os diferentes temas abordados no presente relatório e oferece algumas recomendações preliminares: as múltiplas dimensões da moradia devem ser reconhecidas; a moradia não deve ser considerada como mera mercadoria ou ativo financeiro. O relatório argumenta que os mercados, por si sós, não podem fornecer moradia adequada a todos e que, em algumas circunstâncias, a intervenção pública é necessária.
A Relatora Especial defende a adoção de políticas habitacionais baseadas nos direitos humanos e que apóiem o acesso à moradia de diferentes formas, inclusive mediante alternativas à hipoteca privada e aos sistemas habitacionais baseados na propriedade, e por meio do desenvolvimento de novos mecanismos financeiros e modelos de posse. A Relatora Especial também pede um incremento do financiamento público da habitação e a construção de moradias populares, de forma a fazer frente aos impactos da crise sobre os assentamentos humanos e sobre o exercício dos direitos humanos.


SUMÁRIO






Parágrafos

Página

Introdução

1 – 4




  1. A ATUAL CRISE HABITACIONAL, FINANCEIRA E ECONÔMICA

5 - 18




  1. AS POLÍTICAS E ABORDAGENS HABITACIONAIS E ECONÔMICAS DOMINANTES E SEU IMPACTO SOBRE O DIREITO À MORADIA ADEQUADA

19 - 73




  1. A redefinição do papel do Estado

23 – 30




  1. Ajustes estruturais

31 – 34




  1. A propriedade como única opção e seu impacto sobre outras opções habitacionais

35 - 42




  1. Mercantilização da habitação

43 - 50




  1. O financiamento da propriedade habitacional

51 - 54




  1. Titulação da terra e da moradia

55 - 59




  1. Discriminação no acesso à moradia

60 - 66




  1. Segurança da posse, despejos e ausência de moradia

67 - 73




  1. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

74 - 91





Introdução
1. O presente relatório foi apresentado ao Conselho de Direitos Humanos em cumprimento à Resolução 6/27 sobre moradia adequada como um componente do direito a um padrão de vida adequado.
2. A nova Relatora Especial para a moradia adequada, Raquel Rolnik assumiu o posto em 1 de Maio de 2008. Durante os meses de Maio e Junho a Relatora Especial realizou extensas consultas e em Julho de 2008 apresentou um relatório preliminar à Assembléia Geral (A/63/275), indicando a abordagem que pretende adotar durante o mandato. Entre 3 e 6 de Novembro ela participou do Fórum Urbano Mundial em Nanjing, contribuindo como palestrante principal em vários painéis, inclusive uma sessão plenária sobre a “igualdade nas cidades”, um diálogo para a promoção da igualdade e inclusão social, e várias mesas-redondas, inclusive sobre mulheres e moradia, e habitação dos povos indígenas. A Relatora Especial já iniciou o acompanhamento das medidas tomadas pelos países em relação às missões realizadas por seu predecessor; ela está relatando ao Conselho a implementação das recomendações que ele fez ao México, Peru, Romênia e Afeganistão1. Ela também está apresentando o relatório das comunicações enviadas a Governos e deles recebidas2 e, ainda, o relatório de seu predecessor relativo à sua visita ao Canadá em Outubro de 20073. A Relatora Especial fez contatos com alguns países sobre a possibilidade de visitas. Ela aguarda reações positivas e a colaboração desses países.
3. A recente crise habitacional e hipotecária e a subseqüente crise financeira tem tido grande destaque na mídia e tem recebido atenção internacional. No entanto, pouco foi dito a respeito do impacto global dessas crises sobre o direito à moradia adequada. Em outubro de 2008 a Relatora Especial expôs suas preocupações à Assembléia Geral. Incentivada por inúmeras delegações, ela decidiu que seu primeiro relatório ao Conselho de Direitos Humanos seria dedicado a essa questão.
4. A primeira seção deste relatório discute a crise habitacional/hipotecária e financeira. A segunda parte relaciona estas crises a políticas e modelos econômicos, financeiros e habitacionais dominantes e seu impacto sobre o direito à moradia adequada. O relatório conclui com uma série de recomendações preliminares para enfrentar a situação, inclusive que o Conselho de Direitos Humanos leve este tema em consideração.
I. A ATUAL CRISE HABITACIONAL, FINANCEIRA E ECONÔMICA
5. Para compreender a crise e seu impacto sobre o direito à moradia adequada e propor recomendações úteis, a Relatora Especial acredita que é importante analisar as decisões econômicas e financeiras e os modelos que levaram à atual situação.
6. Há um consenso geral de que a escassez de crédito no âmbito global, gerada pela crise na hipoteca subprime, foi uma das principais causas da atual crise financeira e econômica mundial. Hipoteca “subprime” é um termo usado para designar empréstimos “dados a mutuários cujas rendas ou qualificações creditícias ou cujo patrimônio líquido respaldado por seus bens, não justificam uma hipoteca convencional segundo os termos e taxas de juros vigentes. Ao contrário, hipotecas subprime carregam taxas de juros mais altas e são vistas como tendo maior risco de execução judicial decorrente de inadimplemento”4. Neste contexto, são também oferecidas hipotecas a taxas ajustáveis (HTAs), isto é, empréstimos com taxas de juros que podem ser alteradas significativamente durante o período de vigência da hipoteca. Hipotecas subprime foram vendidas globalmente pelos financiadores a investidores (principalmente por meio de carteira de títulos ou de obrigações de débito com garantia). Na última década, tais operações geraram negócios globais estimados em US$ 1,3 trilhões até março de 20075.
7. As hipotecas subprime foram inicialmente promovidas em alguns países desenvolvidos como forma de expandir a propriedade privada a famílias de alto risco creditício, em geral de baixa renda6. Isso foi feito num contexto de abundante liquidez que induziu uma rápida expansão do crédito em muitos países desenvolvidos e emergentes7. O financiamento da moradia com base no mercado tornou-se uma atividade cada vez mais importante do setor financeiro e contribuiu para uma bolha generalizada dos preços dos imóveis8. Foi promovida a liberalização dos mercados imobiliários por meio de diversas políticas e instrumentos normativos. A União Européia (UE), por exemplo, adotou decisões para abolir os tetos dos juros, relaxar os controles sobre o crédito e pôr fim a restrições à entrada nos mercados hipotecários9. Nos Estados Unidos da América, a revogação da Lei Glass-Steagall em novembro de 1999 permitiu aos bancos comerciais colaborar com corretoras e participar em atividades de bancos de investimentos.
8. Nos Estados Unidos, os empréstimos subprime começaram a se expandir em meados dos anos 90. Esses empréstimos constituíram 8,6% do total de hipotecas de 2001 e em 2006 já tinham alcançado 20,1%. Desde 2004 mais de 90% das hipotecas subprime ofereceram juros variáveis que aumentavam bruscamente depois de um período inicial de juros baixos10. Nos últimos anos, a maioria dos empréstimos subprime foram contraídos por instituições não depositárias, normalmente denominadas concedentes de hipoteca. Essas empresas contraíram empréstimos de milhões de dólares para emitir e financiar hipotecas. As concedentes detinham as hipotecas por breves períodos (em geral, 60 a 90 dias) antes de agrupá-las com outros empréstimos e vendê-las a investidores do mercado secundário, em um processo denominado securitização, permitindo que as concedentes repagassem seus credores11.
9. A expansão do negócio hipotecário de alto risco (subprime) foi acompanhada de uma sub-estimação dos riscos por parte dos investidores, da ausência de diligência devida por parte dos reguladores e supervisores, do aumento da influência das instituições financeiras, assim como de especulação imobiliária e do número excessivo de unidades construídas durante o período de pico12. Protegeu-se muito pouco os consumidores que, muitas vezes, foram vítimas de práticas abusivas. Para muitas emissoras de hipotecas subprime já não interessavam mais as condições do empréstimo ou se o mutuário poderia, ao final, pagar o empréstimo. O que motivava o credor do empréstimo original era fechar o contrato rapidamente para que suas comissões fossem pagas, e então vender o empréstimo no mercado secundário. O problema tornou-se ainda maior para os corretores com baixa capitalização, que originaram 63,3% do volume de empréstimos subprime em 2006, e que não tinham muito risco a correr, independente do resultado dos empréstimos.
10. Nos Estados Unidos alguns grandes emprestadores de créditos subprime foram muito competentes no marketing e na comercialização, mas não na concessão responsável de empréstimos13. Em outros países, como a Espanha, embora os mecanismos e o sistema de crédito sejam muito diferentes, foram praticadas outras formas de empréstimos subprime: financiamento de 100% do preço da moradia, hipotecas sem juros iniciais para jovens, etc14.
11. O valor dos imóveis está parcialmente relacionado à disponibilidade de crédito, de forma que a grande valorização imobiliária foi em parte estimulada por essas hipotecas “de valor acessível”. Ao invés de orientar-se pela capacidade dos mutuários de honrar seus compromissos e assim negar certas solicitações de crédito, os credores e investidores utilizaram incentivos artificiais para “qualificar” mutuários e viabilizar a tomada de empréstimos. O resultado final foi uma superposição extrema de riscos, na qual se somavam em um único empréstimo vários fatores de risco. Não importava o quanto o valor da moradia excedia o total da renda real dos mutuários, desde que se pudesse contratar uma hipoteca, o valor da moradia continuava a subir. Assim, a concessão de empréstimos de forma descuidada e irresponsável, embora não seja a única causa, contribuiu e propiciou um aumento irreal no preço da moradia15.
12. Tem-se observado que os negócios com hipotecas subprime e suas conseqüências se assentam sobre um sistema econômico “construído na ânsia de uma constante acumulação de lucro e a necessidade de crescimento constante para proporcionar esse lucro. .... A criação do mercado hipotecário de alto risco é um dos resultados: cria- se uma classe totalmente nova de compradores de moradias, esse mercado cresce extraordinariamente e, enquanto os preços seguem aumentando, omite-se... [o fato de] que esse aumento se baseia na.... compra por parte de quem não pode se dar ao luxo de comprar”16.
13. O sistema funcionou enquanto o mercado habitacional crescia e os mutuários pagavam as prestações mensais de suas hipotecas. Entre 2006 e 2007 o mercado imobiliário parou de crescer em alguns países, os créditos foram reavaliados e, em 2007, um número significativo de mutuários começou a deixar de pagar suas hipotecas. Nos Estados Unidos, a inadimplência acentuada (90 dias de atraso ou mais no pagamento ou execução) em todos os empréstimos subprime aumentou de 5,68% no terceiro trimestre de 2005 para 14,44% no final de 2007. Nesse mesmo período se quadruplicaram os atrasos máximos no pagamento de hipotecas subprime de taxa ajustável, saltando de 5,15 para 20,43%17.
14. Entre o verão e o outono de 2007 o colapso do mercado subprime começou a atingir os bancos dos Estados Unidos e da Europa que haviam realizado investimentos nesse mercado. Os governos intervieram de diferentes maneiras, principalmente injetando dinheiro dos bancos centrais, dando apoio financeiro a determinados bancos e empresas e, em alguns casos, estatizando algumas instituições (como fez o Reino Unido da Grã-Bretanha e Irlanda do Norte em janeiro de 2008). Em dezembro de 2007 o presidente dos Estados Unidos propôs iniciativas para apoiar também as vítimas da crise, ou seja, os proprietários de imóveis que estavam sob risco de execução judicial e cujo número estava estimado em 1,7 milhões de pessoas ao final de 2007. A partir de janeiro de 2008 os mercados de ações começaram a sofrer mundialmente grandes perdas e o Banco Mundial previu o impacto da crise sobre a “economia real”. No decorrer de 2008, ao mesmo tempo em que os preços dos imóveis habitacionais e o número de hipotecas aprovadas continuavam a cair, e um número cada vez maior de bancos quebrou, multiplicaram-se as iniciativas para enfrentamento da crise, inclusive pacotes de ajuda aos sistemas bancários e cortes nas taxas praticadas pelos bancos centrais. Até o outono de 2008, em muitos países ocidentais, assim como nos Estados Unidos, um número crescente de pessoas havia perdido seus empregos.
15. Diante de uma possível catástrofe, até os críticos mais acirrados da “ingerência” do Estado na economia apoiaram uma intervenção pública maciça para salvar as empresas privadas e os mercados. Alguns países intervieram comprando ativos depreciados, especialmente aqueles que serviam de garantia em hipotecas, e injetando capital em bancos. Alguns observadores consideram esse “resgate financeiro”18 como uma oportunidade de repensar um sistema em que indivíduos e entidades privadas “tornam reféns” a população e as autoridades, tendo em vista as fortes conseqüências de suas atividades. Reconhece-se que o setor financeiro necessita de uma reforma radical e de uma completa reestruturação; o gasto público maciço para resgatar o setor financeiro chama todos os envolvidos à responsabilidade para garantir que suas atividades não terão impactos negativos sobre os direitos humanos.
16. A minuta do documento final da Conferência Internacional de Monitoramento do Financiamento para o Desenvolvimento, encarregada de acompanhar a aplicação do Consenso de Monterrey, afirma que “a atual crise financeira, assim como a contínua fragilidade do sistema financeiro internacional, ressaltam ainda mais a necessidade de fortalecer a estrutura do sistema financeiro internacional”19. Infelizmente, no documento não se reconhece a necessidade de aplicar a esse processo uma perspectiva de direitos humanos. A atual crise constitui uma ameaça ao exercício do direito à moradia - e de outros direitos humanos - pois os recursos públicos utilizados para cobrir as perdas dos bancos são destinados a esse fim em prejuízo de programas nacionais e de desenvolvimento habitacional, ou outras áreas sociais. Consequentemente, podem agravar ainda mais a atual crise habitacional e as condições de vida.
17. Outro importante elemento que se deve ter em conta no contexto do presente relatório é o impacto sobre as Nações, e sobre as políticas habitacionais e temas a ela relacionados, da questão da aceleração da interdependência, da interação e da integração global. Embora a crise financeira tenha sido inicialmente vista como uma crise dos países desenvolvidos, ela tem cada vez mais se alastrado, afetando também os países em desenvolvimento. Para muitos países já muito afetados pelo aumento dos preços dos alimentos e da energia, a crise financeira e suas repercussões na economia mundial tem desencadeando outros problemas. Espera-se que a crise afete os países em desenvolvimento de diferentes formas, dependendo do tipo de vínculo que tenham com o sistema financeiro internacional. Por exemplo, na África subsaariana, o impacto da crise deverá ser mais brando que em outras regiões do mundo, tendo em vista sua desvinculação com as instituições financeiras ocidentais20. Apesar destas diferenças, quatro tendências deverão ter impacto negativo sobre a maioria dos países em desenvolvimento: a diminuição das exportações dos países em desenvolvimento para os países desenvolvidos (devido à recessão nestes últimos), a diminuição dos fundos destinados à assistência e cooperação internacional na área do desenvolvimento, a diminuição das remessas de dinheiro efetuadas por migrantes e a queda do investimento estrangeiro direto. Além disso, em caso de recessão mundial, a crise repercutirá em todos os países.
18. A Relatora Espacial acredita que a crise, e suas origens no mercado habitacional, refletem falhas fundamentais nas atuais políticas econômicas e habitacionais, revelando que os mecanismos de mercado são incapazes de prover moradia adequada e financeiramente acessível a todos. As causas fundamentais da crise hipotecária, e a conseqüente crise financeira global, devem ser examinadas para que seja avaliado o seu impacto sobre o direito à moradia adequada.
II. POLÍTICAS E ABORDAGENS HABITACIONAIS E ECONÔMICAS DOMINANTES E SEU IMPACTO SOBRE O DIREITO À MORADIA ADEQUADA
19. Seja livremente decidida pelos Governos ou imposta em alguns casos por instituições financeiras internacionais e outros agentes como condição para liberação de empréstimos, a retirada do Estado do setor de habitação, assim como a mercantilização e uso cada vez maior da habitação como ativo de investimento, provoca profundo impacto no exercício do direito à moradia adequada.
20. Alguns observadores apontam para as repercussões da globalização e dos modelos econômicos prevalentes nas últimas décadas sobre a moradia adequada e sobre os sistemas habitacionais, inclusive sobre a legislação e as políticas públicas na área. Como um desses observadores apontou, “[o] crescimento e o poder das empresas globalizadas atuantes no setor habitacional; a globalização dos direitos de propriedade, os mercados de financiamento habitacional, e a promoção da ocupação com propriedade da moradia; investimento imobiliário globalizado na habitação; o reordenamento das cidades e assentamentos precários; as novas funções do Estado em relação à habitação; e o efeito da globalização dos migrantes e refugiados constituem um conjunto de desafios novos e indeterminados”21. A idéia de que o meio mais racional de alocar recursos seria a regulação da produção da habitação pelos mercados, assim como o papel cada vez maior do investimento na habitação como marco de um sistema financeiro integrado em nível mundial, resultaram na formulação de políticas públicas que distanciam cada vez mais o Estado da esfera social.
21. Da mesma forma como ocorre em outras áreas sociais, a habitação é afetada pela luta entre os que crêem na responsabilidade coletiva, que inclui a função do governo na promoção do bem-estar geral, embora não se limitando a ela, e os que crêem que o bem-estar geral é alcançado com mais eficiência quando todos perseguem seus próprios interesses por meio do mercado e que o governo deve intervir o menos possível22. É possível afirmar que a primeira opinião prevaleceu na primeira metade do século XX e a segunda passou a ser predominante nas últimas décadas. Alguns afirmam que “em nenhum âmbito a mudança foi maior do que em relação à habitação e à política imobiliária”23.
22. Durante décadas o mundo foi testemunha de que a “necessidade de atrair capital internacional tem precedência sobre o cumprimento de outros objetivos sociais”24. Os governos de todo o mundo rapidamente endossaram as prioridades neoliberais como restrições fiscais, livre comércio, redução do gasto com bem-estar social e carga tributária mais baixa. Em conseqüência, no final dos anos noventa o mundo inteiro “deixou de enfatizar a gestão econômica estatal e a provisão de serviços pelo Estado para adotar uma filosofia de ‘privatização’ no fornecimento e na regulação da vida econômica e social”25.
A. A redefinição do papel do Estado
23. Quando os reformadores sociais da Europa e dos Estados Unidos começara a trazer à luz a profunda miséria em que viviam os pobres nas zonas urbanas no final do século XIX, os governos começaram a se envolver na provisão de moradias às pessoas e famílias e a fornecer moradia de forma direta26. Esse tipo de intervenção exigia grandes aparatos burocráticos e grande volume de recursos públicos. Nos Estados Unidos, por exemplo, como resultado da Grande Depressão, muitos proprietários de imóveis não conseguiam pagar as parcelas mensais de suas hipotecas, o que provocou a execução judicial maciça dessas hipotecas e o colapso de toda a indústria imobiliária. O governo Roosevelt reagiu a essa situação criando programas e instituições que “abriram caminho para um aumento notável da propriedade habitacional no país desde os anos quarenta até os anos sessenta e estabeleceram um novo sistema de financiamento de moradia que se manteve estável durante mais de 40 anos”27. A proposta do New Deal para a moradia incluía a construção de moradias públicas baratas para os pobres e a criação da Autoridade de Habitação, que subsidiou aluguéis para famílias de baixa renda e viabilizou empréstimos de longo prazo para agências locais que assumiram parte do custo de renovação de áreas degradadas e de construção e manutenção de habitação de interesse social28.
24. Ao final da segunda guerra mundial, um grande número de famílias e comunidades precisava de moradia na Europa. A reconstrução das cidades e a construção de habitações de interesse social registrou um rápido crescimento que se manteve durante pelo menos duas décadas. Até o final dos anos setenta a demanda por moradia permaneceu relativamente estável na região e os custos dos principais programas habitacionais públicos continuaram a subir. Com a desaceleração da economia no final da década de 1960, as autoridades passaram a considerar que o custo do estado de bem-estar social drenava excessivamente os recursos públicos. Os críticos começaram a argumentar que essas políticas já não eram sustentáveis do ponto de vista fiscal ou social, nem necessárias29.
25. No entanto, durante o mesmo período, alguns países em desenvolvimento, em especial na América Latina, experimentaram forte demanda por moradia em razão do impacto urbano do desenvolvimento industrial, que atraiu fluxos migratórios das áreas rurais para as cidades. A ausência de políticas urbanas e habitacionais, assim como a inexistência de uma política fundiária que viabilizasse o acesso a terrenos urbanizados para essa nova população urbana, majoritariamente pobre, fez com que a maioria dessa população fosse alojar-se basicamente em assentamentos informais, construídos por meios próprios e que se caracterizaram por moradias precárias e uma extrema carência de serviços básicos e de infra-estrutura.
26. Uma importante mudança começava a surgir, já que um conjunto de teorias econômicas apoiava a transferência do controle das atividades econômicas do Estado para o setor privado e clamava por mercados livres e livre comércio. Com o tempo, esses conceitos se converteram em doutrina econômica predominante e foram dando forma às políticas dos Estados, das instituições financeiras internacionais e das agências de desenvolvimento. O efeito da hegemonia desses novos modelos econômicos nos diferentes Estados era também influenciado pelos seus contextos jurídicos, políticos e institucionais internos30.
27. Em geral se observou uma mudança no papel do governo no âmbito da habitação nestes países, que passou de um papel de provedor para o de facilitador31. Dessa maneira reduziu-se extraordinariamente a construção de moradias adequadas para os grupos pobres - e mais vulneráveis – ao mesmo tempo que se reduziram os orçamentos nacionais e recursos públicos disponíveis. Em lugar disso, os Estados privilegiaram sua função de promotores e criadores de um contexto propício destinado a atrair capital e investimento estrangeiro para operações imobiliárias. Esse novo papel está muito longe de ser passivo; trata-se de um papel ativo, que provocou a criação de condições, instituições e regulamentações destinadas a apoiar atividades financeiras32.
28. Persuadidos de que deveriam limitar sua intervenção, os governos começaram a adaptar seus orçamentos e a reduzir os recursos destinados à habitação pública e subsídios habitacionais. Pode-se a afirmar que as dificuldades que a França enfrenta atualmente no âmbito da habitação podem ser explicadas, em parte, por níveis insuficientes de construção na última década. Embora o número de proprietários de imóveis na França tenha aumentado desde 1954, entre 1989 e 1995 esse aumento foi menor, devido à redução dos subsídios governamentais33. Da mesma forma, na Polônia, nas últimas décadas foram cortados diversos subsídios do governo central para a moradia, chegando a ser reduzidos em até dez vezes durante o período de 1995 a 200434.
29. Na maioria dos países em desenvolvimento, sobretudo os que sofreram intensos processos de urbanização nas décadas de 1960 e 1970 (como o Brasil e outros países latino-americanos), a falta de apoio do Estado interrompeu as tímidas tentativas de estabelecer sistemas de bem-estar social. Na maioria dos casos, o resultado foi o aumento da pobreza e das soluções habitacionais informais, o que piorou as condições de vida dos pobres35.
30. Cabe assinalar, no entanto, que embora a oferta de habitação de interesse social tenha sido reduzida em toda Europa, junto com mudanças na governança dos sistemas habitacionais e implementação de políticas habitacionais, os Estados continuaram a facilitar a propriedade da moradia para famílias de baixa renda36.
B. Ajustes Estruturais
31. As mesmas preferências em favor de políticas de redução da intervenção estatal adotadas pelos países desenvolvidos espalharam-se gradualmente no trabalho das organizações internacionais, doadores e outros atores influentes sobre as políticas dos países em desenvolvimento. Assim, seja por imitação ou por imposição de condicionantes para a concessão de empréstimos e auxílios, especialmente no contexto de programas de ajuste estrutural, alguns críticos argumentam que modelos de desenvolvimento implementados em vários países em desenvolvimento fizeram com que os governos diminuíssem seus esforços em prol dos direitos econômicos, sociais e culturais, inclusive o direito à moradia37. Em Gana, por exemplo, considera-se que os programas de ajuste estrutural patrocinados pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) e pelo Banco Mundial fizeram disparar os preços dos imóveis a níveis inacessíveis para uma significativa parcela da população38.
32. Nos anos 80, quando o FMI e o Banco Mundial foram mobilizados para ajudar na reestruturação das economias de diversos países em desenvolvimento, de modo a reduzir suas dívidas, registrou-se um crescimento explosivo de assentamentos precários que atraíram não só os pobres que migravam das zonas rurais, mas também milhões de moradores de áreas urbanas, deslocados ou empobrecidos pelo impacto desses ajustes39.
33. Na América Latina, a construção de habitação de interesse social foi afetada por enormes cortes nos gastos públicos. Por exemplo, entre 1990 e 2000, o déficit habitacional na região aumentou de 38 para 52 milhões de unidades, o que pode ser explicado, em parte, pela diminuição do gasto público com habitação em alguns países da região. No Brasil, por exemplo, o gasto com habitação pública e saneamento, que representava 4,4% do gasto público total em 1990, diminuiu para 0,8% em 2001. Da mesma forma, no Paraguai, o investimento público em moradia e saneamento diminuiu de 5,6 para 1% do total do gasto público no mesmo período, enquanto que na República Dominicana se reduziu em 75%, de 13,6 para 3,4% do gasto público total40.
34. Existe um vínculo inequívoco entre o aumento dos preços da moradia – e os problemas decorrentes de sua acessibilidade – e a demanda por habitação de interesse social e financeiramente acessível. Durante suas visitas aos países, o ex-Relator Especial observou a redução dos estoques de moradias de interesse social e seu impacto sobre os setores mais vulneráveis da população. A constante redução na habitação de interesse social deu lugar a longas listas de espera, mantendo um grande número de pessoas em condições de moradia inadequadas, gerando impactos severos sobre seus gastos com outras necessidades, como alimentação, vestuário e saúde.
C. A propriedade da moradia como objetivo único e suas conseqüências sobre outras opções habitacionais
35. A transferência da atribuição de prover moradia para o mercado foi acompanhada pela crença de que a propriedade do imóvel é a melhor opção para todos. Por esse motivo, essa forma de posse foi colocada no centro de todas as políticas habitacionais da maioria dos países. Em que pese os bons resultados que essa opção ofereceu a uma parcela da população, ela também provocou efeitos colaterais negativos.
36. A habitação de interesse social era vista como parte integrante da cultura de dependência do Estado de bem estar social, representando um dos mais graves problemas do planejamento urbano moderno41. A habitação de interesse social é hoje essencialmente entendida como moradia para os pobres e para os chamados grupos vulneráveis. Esta percepção tem implicações sobre o planejamento de políticas públicas e as opções habitacionais dos governos, assim como sobre as atitudes da sociedade em relação à habitação de interesse social.
37. Em alguns países, a venda de moradias de interesse social aos seus moradores é considerada uma maneira de aumentar o número de proprietários de moradia, bem como de diminuir o gasto oficial, sobretudo no que se refere aos custos de manutenção. A privatização da habitação de interesse social adotou diversas formas, entre elas o estabelecimento do direito de compra para os locatários (Reino Unido), transferências de propriedade para agências sem fins lucrativos (Países Baixos e Reino Unido) e, em alguns casos, para entidades com fins lucrativos (Alemanha)42.
38. A privatização em larga escala de habitações de interesse social também ocorreu em países em transição de economias planejadas para economias de mercado. De acordo com o Banco Mundial, nesses países, um número considerável de imóveis – calcula-se que o valor alcance $1 trilhão de dólares – passou do domínio público para as mãos de particulares43. Os efeitos da privatização da moradia sobre a população variam de país para país44, mas existe a preocupação com relação aos rápidos processos de privatização que foram implementados sem levar suficientemente em conta o impacto que teriam sobre os grupos mais vulneráveis45. Nesses mesmos países, o financiamento público mais restritivo para a habitação, a privatização da moradia e a liberalização dos preços da construção e dos serviços públicos provocaram o agravamento das condições de acessibilidade financeira da moradia e a diminuição da construção de novas unidades habitacionais46.
39. Nos países com economias em transição também se observa um caráter cada vez mais comercial das associações habitacionais e das companhias habitacionais. A conseqüente adoção de estratégias destinadas a evitar riscos financeiros resultou no desvio do foco da moradia de interesse social, que deveria concentrar-se nas famílias mais carentes e em risco; a verificação rigorosa do confiabilidade creditícia dos locatários e a execução de ordens de despejo são elementos sintomáticos deste processo47.
40. Junto com a liberalização do sistema financeiro, o financiamento habitacional adquiriu importância crescente nos países em desenvolvimento onde, em muitos casos, a dívida hipotecária não paga ultrapassa 10% do PIB (embora situe-se abaixo de 20%, o que ainda é baixo, se comparado com os 100% da Dinamarca e os 75% dos Estados Unidos)48. Até 2006 o Banco Mundial ainda mantinha seu otimismo quanto a essa evolução do financiamento da habitação nos países em desenvolvimento. Em seu entendimento, “parece quase inevitável que se siga liberalizando e ampliando o financiamento da moradia nos países em desenvolvimento. O gênio escapou da garrafa e, se administrado com prudência, é de se esperar que preste enormes benefícios”49.
41. Esse otimismo diminuiu, uma vez que os mercados financeiros emergentes se viram prejudicados pelas perdas incorridas por entidades com balanços omissos e que economias menores sofreram com a escassez de crédito internacional devido à sua dependência no capital estrangeiro para financiar o crescimento de mercados financeiros internos50. O Banco Mundial agora sugere que nos países em desenvolvimento as políticas habitacionais para os grupos de renda baixa e média não se voltem excessivamente para a busca de soluções destinadas a promover a propriedade da moradia por seus ocupantes e que “famílias de renda baixa e instável podem ter como melhor opção o aluguel e não a propriedade do imóvel, desde que este atenda a padrões de salubridade e segurança. Se forem disponibilizados subsídios, eles devem estar disponíveis para a propriedade (por exemplo, auxílio para o pagamento da entrada do financiamento) ou para o aluguel (por exemplo, com bônus para o aluguel), e em ambos os caso, para unidades habitacionais novas ou usadas. Deve haver proteção equilibrada na lei para tomadores e credores hipotecários, e para locadores e inquilinos. O arcabouço tributário não deve favorecer indevidamente a propriedade ou a locação.”51
42. Paralelamente à redução do estoque de habitação de interesse social, em alguns países desenvolvidos e em desenvolvimento houve uma revisão da legislação de proteção aos inquilinos. Por exemplo, em 1998 o Canadá revogou a lei de proteção ao inquilino de Ontário, o que pode ter causado um aumento do número de despejos52. Na Espanha, a liberalização dos contratos de locação, iniciada em 1985 com a Lei Boyer e continuada em 1994 com a Lei de Locação Urbana (Ley de Arrendamientos Urbanos), tinha como finalidade facilitar aos proprietários a locação de seus imóveis. No entanto, tudo indica que essas medidas não foram totalmente efetivas nem serviram de incentivo para o mercado de locação e, possivelmente, provocaram um impacto negativo sobre a segurança da posse53.
D. Mercantilização da moradia
43. A redução do envolvimento do Estado na gestão da habitação de interesse social e a atribuição do mercado privado como provedor exclusivo de moradias facilitou a percepção da moradia como mero bem que pode ser comprado e vendido como qualquer outro – um objeto de consumo. Ao se considerar a moradia como uma mercadoria, ou um ativo financeiro, ignora-se completamente as demais dimensões do direito à moradia adequada, com significativos impactos sobre o exercício dos direitos humanos por todos. Pesquisadores afirmam que a globalização acentuou a mercantilização da moradia54.
44. A escalada de preços da moradia e do aluguel é a reação normal do mercado aos desequilíbrios entre a oferta e a demanda. Em teoria, o mercado deveria se ajustar, aumentando a oferta e conseqüentemente diminuindo os preços. Infelizmente, há uma enorme distância entre a teoria e a realidade.
45. Quando há crédito disponível e aumenta o capital financeiro em busca de oportunidades de investimento, cresce a concorrência por terras urbanas e o seu preço, de maneira que somente as famílias de maior renda possuem condições de compra.
46. O aumento dos preços da moradia normalmente decorre de uma série de fatores; a especulação nos preços da terra e da moradia, renovação urbana, embelezamento das cidades e a criação das denominadas cidades globais têm um impacto direto sobre o acesso à moradia nas cidades. O resultado é a criação de áreas específicas para os ricos, com todos os serviços e as comodidades que se possa desejar. Por outro lado, os que não podem pagar para morar nessas áreas são empurrados para os assentamentos precários e moradias inadequadas, em áreas com poucos ou nenhum serviço básico e muito distantes de suas fontes de subsistência. Os grupos vulneráveis, em especial as mulheres, são os mais afetados pela falta de soluções e são freqüentemente os que mais sofrem ao serem expulsos para as periferias das cidades, e para subúrbios e favelas sem infra-estrutura e serviços básicos. Essa migração a partir das áreas mais consolidadas das cidades é em grande medida resultado da inexistência de moradias economicamente acessíveis e de serviços e outros benefícios, assim como da ausência de políticas públicas adequadas.

47. Assim, o papel cada vez mais destacado dos mercados financeiros na produção de moradias e infra-estrutura produziu uma nova forma de discriminação, baseada no status econômico e classe social, em áreas metropolitanas tão diferentes como Madri, Cidade do México ou Santiago.55 No Chile, o governo reconhece que suas políticas de habitação de interesse social não eram políticas habitacionais, mas políticas de financiamento de construção de moradias baratas. Imaginava o governo que o novo estoque de moradias era parte do esforço de promover o acesso à moradia, já que as políticas foram formuladas e justificadas com vistas à redução do déficit habitacional e melhoria da qualidade de vida das famílias pobres, à medida que essas famílias abandonavam os assentamentos precários indo viver nas novas moradias. No entanto, estudos realizados desde meados dos anos noventa revelam um resultado diferente: as novas moradias de interesse social não eram parte da solução; ao contrário, elas criaram um novo problema: os guetos urbanos.56

48. Por serem setores altamente lucrativos, a habitação e a terra também são objetos de especulação em todo o mundo.57 A especulação contribui para o aumento dos preços e diminuição da acessibilidade financeira.

49. A crise atual agrava os problemas de acessibilidade financeira para moradias e terras mundo afora. É também uma advertência clara de que a questão da acessibilidade financeira não afeta apenas os pobres, mas atinge também os grupos de baixa renda e, cada vez mais, os grupos de renda média. Neste contexto, a discrepância entre o aumento da renda e os preços das moradias e dos aluguéis é crucial, provocando um temor constante nas famílias, receosas de um dia não terem condições de pagar o aluguel ou a prestação da hipoteca.

50. É evidente que, no contexto da desproporção entre necessidade e disponibilidade e a falta de acessibilidade financeira, muita gente não consegue competir por uma moradia adequada em razão do seu status econômico. Além disso, a integração dos mercados de financiamento habitacional com os demais circuitos financeiros implica que os proprietários individuais competem por capital e crédito com empresas multinacionais. O fato de tornar possível o acesso à moradia adequada não pode ser fundamentado nessa competição baseada na renda, a qual, sob a ótica dos direitos humanos torna-se uma discriminação inaceitável.



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