Brasilia capital nacional-regional: brasilia cidade mundial



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Marilia Steinberg y Regina Maniçoba, Brasilia Capital Nacional-Regional: Brasilia Cidade Mundial?

BRASILIA CAPITAL NACIONAL-REGIONAL: BRASILIA CIDADE MUNDIAL?1
Marilia Steinberger

Regina Maniçoba
Resumo
Objetivos e principais delineamentos:

Brasília foi criada em 1960 para abrigar a nova capital do país. Portanto, sua função enquanto capital nacional é indiscutível. Por outro lado, com o passar dos anos, foi adquirindo também uma outra função complementar: a de capital regional que comanda uma extensa macro-região do Brasil - o Centro-Oeste.

No trabalho ora proposto, pretendemos discutir até que ponto, no contexto do processo de globalização em marcha, Brasília, recentemente institucionalizada como região metropolitana, pode ser considerada como cidade mundial.

Para tanto, vamos analisar quatro características que Brasília possui, investigando se as mesmas constituem elementos suficientemente fortes para elevá-la a essa categoria de cidade mundial:

- centro de poder político nacional e internacional;

- posição geoestratégica privilegiada no continente americano;

- presença de modernidade na morfologia urbana; e

- base multicultural de sua população residente.

Tais características serão confrontadas com os parâmetros clássicos utilizados para definir cidades mundiais (Braudel, Wallerstein e Sassen entre outros) que tem levado a inserir, no Brasil, apenas São Paulo e Rio de Janeiro como cidades mundiais.
Introdução
O presente trabalho visa contribuir para ampliar a discussão teórico-metodológica sobre cidades mundiais, por meio da indicação de novos critérios para sua definição, tomando Brasília como estudo de caso. Acreditamos que ao fazê-lo estaremos não só repensando critérios mais condizentes com a realidade específica da dinâmica urbana dos países do denominado mundo subdesenvolvido, como também ajudando a desmitificar questões relacionadas à própria cidade de Brasília e ao papel que ela já desempenha ou pode vir a desempenhar no cenário nacional e internacional.
Para tanto, vamos apresentar o tema em três seções. Uma primeira que apresenta o Aglomerado Urbano de Brasília como metrópole nacional, produzida a partir de suas funções de capital nacional desde 1960 e capital regional que, ao comandar uma extensa macrorregião do Brasil, o Centro-Oeste, transformou-se em “fronteira urbana” e “entroncamento rodoviário nacional” entre o sul e o norte do país. A seguir mostraremos como o Brasil está inserido nos debates sobre cidade mundial, realizando uma breve revisão teórica e conceitual do estado da arte do assunto para introduzir análises e propostas sobre cidades mundiais brasileiras e discutir quatro aspectos que poderiam ser considerados, como critérios, na definição de uma cidade mundial, a saber: aspectos políticos, aspectos morfológicos, aspectos multiculturais e posição geoestratégica. Tais critérios, no nosso entender, podem levar a repensar o próprio conceito de cidade mundial que, como veremos, está praticamente ancorado, até o momento, em características econômicas. Por fim, na última seção, destacaremos algumas perspectivas de Brasília vir a se tornar uma cidade mundial.

I – O aglomerado urbano de Brasília como metropóle nacional 2

Entendemos por "aglomerado urbano" a denominação genérica de uma categoria espacial composta por duas ou mais cidades que possuem relações de interdependência. Dessa forma, um aglomerado urbano pode já ser ou vir a ser uma região metropolitana, microrregião ou aglomeração urbana, tal como indicado constitucionalmente.3 Entretanto, acreditamos que essa decisão, no nosso entender, deve ser tomada de maneira conjunta pelos atores envolvidos, e não apenas com um viés institucionalista.4


Quando falamos de Brasília é importante esclarecer que existem quatro "Brasílias": a do Plano Piloto, emblemática do modernismo, onde se localiza a capital do país; a do Distrito Federal (DF) que envolve a anterior e as cidades conhecidas como “satélites”; a do Aglomerado Urbano, composto pelo DF e alguns municípios próximos; e a Brasília capital regional. Para os fins deste trabalho, adotaremos o pressuposto de que não há sentido em abordar nem a Brasília Plano Piloto e nem a do quadrilátero do DF, isoladamente, e sim estas como partes das outras duas, a do Aglomerado Urbano e a capital regional, que permitem se considerar Brasília como metropole nacional e, quiçá como cidade mundial.
Isso significa começar por reconhecer que, hoje, a Brasília real configura um território denominado de Aglomerado Urbano, cujo contorno não cabe mais nos limites do DF. Inclui também nove municípios próximos, pertencentes ao estado de Goiás, a saber: Luziânia, Planaltina de Goiás, Padre Bernardo, Água Fria de Goiás, Valparaízo, Novo Gama, Cidade Ocidental, Águas Lindas e Santo Antônio do Descoberto. Estes, formam uma extensa Periferia comandada pelo Núcleo, que é o DF, constituído pela sede, Plano Piloto, e diversos núcleos secundários, que são as cidades satélites. Trata-se, portanto, de um Aglomerado Urbano polinucleado5 que já é a nona maior concentração urbana do país, em termos demográficos, tendo atingido 2,28 milhões de habitantes em 1996, segundo dados do IBGE, e com previsão de chegar a 2,6 milhões até o ano 2000. É bem verdade que o DF ainda representa cerca de 80% dessa população, mas também é fato que, nos últimos anos, as taxas de crescimento e o saldo migratório da Periferia tem sido bem maiores do que as do Núcleo.
Esse enfoque nos leva a buscar um melhor entendimento sobre como o Aglomerado Urbano de Brasília foi se formando e inchando, ou seja, por que ele chegou a esse tamanho, em termos demográficos e de expansão da mancha urbana em tão pouco tempo. Para explicar a formação desse Aglomerado, é importante compreender que ele foi fruto de uma gestão do território que, no seu início, envolveu dois atores: o Estado e os trabalhadores migrantes.6 A Brasília-capital surgiu como um grande empreendimento governamental, onde o Estado atuou, simultaneamente, como projetista, promotor, construtor, financiador e proprietário do solo. Para realizar uma obra desse porte foi necessário contar com os braços dos trabalhadores migrantes, que para cá afluíram em busca de emprego.
A história do Aglomerado Urbano de Brasília pode ser relatada em três períodos:7
· 1956 a 1973 - marcado pela conquista do território. As decisões, ao invés de planejadas, eram pragmáticas, autoritárias e voluntaristas. Prevaleceu o imediatismo que respondia às demandas pelo “direito ao chão” com soluções rápidas e segregadoras, criando, irresponsavelmente, cidades pois o objetivo era tornar a implantação da nova capital no Planalto Central um fato irreversível. Assim, no ano da instalação da Brasília cidade-capital, 1960, já existia um embrião do Aglomerado Urbano atual, formado pelo Plano Piloto e por nove pequenas cidades, a maioria delas criadas pelo Estado, seja por sua iniciativa ou por pressão de reivindicações dos trabalhadores migrantes, a saber: duas cidades preexistentes internas ao quadrilátero do DF, Planaltina e Brazlândia8; uma outra cidade também preexistente, mas externa ao quadrilátero do DF, embora localizada nas proximidades do seu limite, Luziânia9; Cidade Livre, Candangolândia, Taguatinga e Cruzeiro, como resultado da mobilização dos trabalhadores10;e Gama e Sobradinho, criadas por decisão do Estado naquele mesmo ano. Foram estas pequenas cidades que originaram o modelo polinucleado sobre o qual está estruturado o Aglomerado Urbano de Brasília hoje. Nesse período, também foram criadas as cidades satélites do Guará em 1966 e Ceilândia em 1970;
· 1974 a 1987 - marcado pela preocupação com o ordenamento da conquista. Foram elaborados vários planos voltados para o território do DF11, em consequência da atenção do Governo Federal para a denominada área do Entorno de Brasília12, onde crescia a ocupação em precários loteamentos dos municípios limítrofes, especialmente Luziânia, Santo Antônio do Descoberto e Planaltina de Goiás, devido ao intenso fluxo migratório e à falta de uma política habitacional no DF. Poucos assentamentos de cidades novas ocorreram no território do DF13, pois o foco governamental local dirigiu-se à prática de ações destinadas a expandir e adensar as cidades já existentes.14 As propostas dos planos, na sua maioria, alimentaram o polinucleamento, mantendo os cinturões ambientais que consolidaram, planejadamente, a segregação. Além disso, descartaram toda e qualquer alternativa de instalação de indústrias no DF, relegando o território a uma função eminentemente terciária. Os censos de 1980 e 1991, comparativamente com o de 1970, mostram a explosão do crescimento demográfico da Periferia do Aglomerado que passou, aproximadamente, de 50 para 120 e depois 300 mil habitantes.15
· 1988 a ... - marcado pela consolidação do Aglomerado Urbano de Brasília, a despeito de uma tentativa, do governo local, de reverter o crescimento populacional para dentro dos limites do DF, com ações voltadas para a oferta de lotes que, novamente, geraram a criação de cidades: Santa Maria, Riacho Fundo, Recanto das Emas e São Sebastião. Estas representaram o mais expressivo acréscimo demográfico do DF, entre 1991 e 1996 e estão localizadas nas bordas do quadrilátero, limítrofes aos municípios goianos que o cercam. Tais ações estavam vinculadas a grupos de interesses que vislumbravam o recém-adquirido status de autonomia política do DF, por força da Constituição de 1988. Elas foram responsáveis por um aumento do espaço urbano regularizado que passou de cerca de 23 mil para 40 mil ha, entre 1977 e 1991, ou seja, um acréscimo de mais de 70%. (Anjos, 1991) Mas, a nova Carta Magna reviveu um antigo instrumento de planejamento, o Plano Diretor. Com isso, deu-se continuidade ao planejamento iniciado na década de 70.16 Esse período foi marcado ainda pela proliferação de loteamentos clandestinos e o aparecimento da cidade ilegal a partir do parcelamento privado da terra.
Essa periodização permitiu mostrar que a irreversibilidade da implantação da Brasília-capital, tornou, concomitantemente, irreversível um outro fato: a formação do Aglomerado Urbano de Brasília. Isso eqüivale a dizer que a Brasília-capital já tinha tudo para configurar um Aglomerado Urbano desde a sua instalação. Custa crer que os planejadores de Brasília não imaginassem que o transbordar do crescimento do DF fosse ocorrer, pois o contexto histórico local, regional e nacional desde a época da implantação da Brasília-capital já permitia vislumbrar essa perspectiva.
Uma comparação com outros aglomerados urbanos do Brasil que tem uma história de praticamente 500, 400, 300, 200 ou mesmo 100 anos mostra que o crescimento demográfico do Aglomerado Urbano de Brasília acompanhou o dos demais. Isso porque ele surgiu na crista da onda da urbanização do país, ou seja na virada da década de 50/60, exatamente, quando o Brasil passou a ser eminentemente urbano, numa escalada que só começou a arrefecer só recentemente. Assim, Brasília acompanhou esse ritmo, pois se inseriu no mesmo momento do processo de urbanização brasileiro, só que o fez numa velocidade maior.
Será que essa constatação autoriza inserir o Aglomerado Urbano de Brasília no mesmo padrão urbano estabelecido de expectativas e patologias para os demais aglomerados do país? Acreditamos que não pois Brasília, assim como qualquer outro aglomerado urbano é único.

"...se o processo nacional de urbanização diz respeito à articulação entre processos históricos regionais, com diferentes temporalidades e características, trata-se de aprender que(e como) processos particulares se articulam na síntese que é o processo brasileiro." (Gonçalves, 1997: 909)


A urbanização de Brasília é um desses processos particulares. Vejamos quais são as suas particularidades? A concepção inicial da capital, como cidade projetada, com uma meta de tamanho pré-definida de 500 mil habitantes no ano 2000, e o seu posterior tombamento17, supondo que o plano original de Lúcio Costa teria força suficiente para gerenciar a ocupação do território do Distrito Federal, aparece como uma primeira particularidade. A propriedade pública da terra, onde o Estado, não só detém a terra urbana como também a decisão de ofertar novas áreas para ocupação, é uma segunda particularidade. Por fim, o equacionamento institucional do território como distrito (o Distrito Federal), dando uma chance única ao poder público de gerir o uso e ocupação do território a partir de instâncias decisórias confluentes, completaria o quadro das particularidades.
Entretanto, a particularidade de Brasília, abordada com maior freqüência, refere-se ao fato dela ser jovem, porque só tem 39 anos. Por certo é jovem enquanto ambiente construído, enquanto território ocupado com a função que tem e pela população que o habita. Jovem enquanto urbe. Entretanto, o espaço preexistente, onde o DF se assentou, já fazia parte da História do Brasil, pois estava inserido nos denominados ciclos da mineração e da pecuária, dos quais são representantes as cidades remanescentes de Brazlândia, Planaltina e Luziânia. A prova disso é o levantamento do número de fazendas que deveriam ser desapropriadas para formar o território do Distrito Federal18. Acrescente-se o fato de que a história de Brasília não começa em 1960, com a inauguração da capital, nem em 1956 com o início de sua construção, e nem mesmo no fim do século XIX, a partir da Missão Cruls, como freqüentemente se conta, mas sim em meados do século XVIII, precisamente em 1750 como nos relata Schmidt (1985).
O Aglomerado Urbano de Brasília só pode ser compreendido nesse contexto, sob pena de perdermos, exatamente, a visão de sua especificidade e de seu papel. Papel para o qual ela foi criada e papel que ela efetivamente desempenha no cenário regional, nacional e mundial. É o olhar isolado para Brasília enquanto cidade-capital que a faz jovem. O olhar integrado na história contextualizada, faz Brasília ser sede um Aglomerado Urbano, sem nenhum adjetivo quanto à sua idade.
Como se não bastasse esse bom senso histórico para enxergar Brasília como Aglomerado Urbano resultante de um contexto histórico nacional e regional, hoje a nova ordem mundial nos obriga a enxergar o contexto.

"Economistas neoshumpeterianos, como Freeman e Dosi, tem trazido à tona não apenas elementos de mercado, mas outros como o ambiente de inserção da firma e os institucionais para compreender os processos inovativos. A firma, segundo eles, deve estar contextualizada numa região."(Carleial, 1997: 813)


Ao lado dessa Brasília sede de uma região que conforma o Aglomerado Urbano que descrevemos, existe também a Brasília capital regional. Ela decorre do fato de que a transferência da capital, em 1960, carrega desde o seu nascimento uma contradição básica: polo de desenvolvimento regional X monofunção político-administrativa. Vejamos como tal contradição foi se manifestando ao longo do tempo. Brasília, inicialmente, foi pensada como solução. Os problemas estavam fora do território a ser construído. Sua posição central e sua localização em uma área, geostrategicamente escolhida, era uma bandeira da antiga classe dirigente do país, destinada a resolver os históricos problemas nacionais e regionais de interiorização do desenvolvimento e de integração do território nacional por meio da expansão da fronteira econômica. Portanto, foi concebida como polo de desenvolvimento regional. Ao mesmo tempo, foi concebida para ser capital da República, ou seja, centro político de decisões. Essas concepções calcadas em dois “partidos”, aparentemente complementares, mas, de fato, bem distintos, é que geraram o Aglomerado Urbano de Brasília. Como polo de desenvolvimento regional intermediário entre a parte setentrional e meridional do país, deveria permitir e incentivar a presença de atividades econômicas capazes de irradiar efeitos sobre um espaço bem mais abrangente do que o do quadrilátero delimitado. Como nos lembram Guimarães & Leme, o Plano de Metas, plano nacional editado em 1956, foi responsável pela montagem de um novo padrão de acumulação de capital no Brasil, a partir de três estratégias. Uma delas era a “interiorização forçada da economia, através da construção da nova capital, sintetizada na proposição de JK, segundo a qual todos rumos levam à Brasília.” (1998:15) Por outro lado, como capital, deveria ter um território voltado, basicamente, para a monofunção político-administrativa e preservado da implantação de qualquer outra atividade de vulto.
O motivo de trazermos aqui tal contradição está relacionado não só ao fato de que ela e emblemática dos momentos iniciais da instalação da capital, mas, principalmente, porque as questões intrínsecas a ela são recorrentes ainda hoje, quando Brasília tornou-se antes de um polo de desenvolvimento regional e ponto de inflexão da fronteira agrícola, em "fronteira urbana" e “entrocamento rodoviário regional”, ou seja, barreira amortecedora de migrações e demandas sociais (que antes de dirigiam para as metrópoles do sul do país), especialmente, do Nordeste e do Centro-oeste, o que sugere a importância de rever seu papel monufuncional de capital. Consideramos que a contradição polo de desenvolvimento regional X monofunção político-administrativa é básica uma vez que, no nosso entender, ela está na raiz das decisão inicial de implantar Brasília.
Tal decisão, teve um caráter geopolítico muito acentuado, que já foi explorado por vários autores. Vesentini alinha os seguintes argumentos geopolíticos que justificaram a transferência da capital: a integridade territorial do país, a ampliação da rede de transportes, a preocupação com as fronteiras, a consolidação da denominada “marcha para o oeste”, a identificação do litoral com influências estrangeiras e o interior como fundamento da nacionalidade, a necessidade de dar prosseguimento à obra de conquista e ocupação da terra iniciada pelos bandeirantes, a posição do Centro-oeste como área estratégica na América do Sul, a ênfase no desenvolvimento econômico do Brasil-central a partir da cidade-capital que desempenharia um papel de irradiação do progresso e o clima fresco. (1987: 75-82)
Por sua vez, Farret acrescenta outros argumentos: apagar todos os vestígios e símbolos da dominação portuguesa, unificar o país ao invés de ter um grande número de enclaves e promover novos padrões de eficiência no serviço público.(1985:18) Schmidt considera que a despeito das várias razões que favoreciam a transferência da capital, “foi o movimento para realmente ocupar o centro do território nacional que pôs as elites políticas e econômicas juntas em favor da localização.”(1985:37)
Mas o argumento-síntese foi colhido no Diário de Brasília, por Holston, ao citar o poema de Guilherme de Almeida, lido na cerimônia de inauguração de Brasília:

“Agora e aqui é a Encruzilhada Tempo-Espaço, Caminho que vem do passado e vai ao Futuro, caminho vindo do norte, do sul, do leste e do oeste, caminho atravessando os séculos, caminho atravessando o mundo: agora e aqui todos se cruzam pelo sinal da Santa Cruz.” (1993:79)


Esses argumentos, tomados em conjunto, mostram que por trás de decisão de transferir a capital havia uma estratégia, simultaneamente, nacional e regional: ocupar a parte central do território, ponto de encontro das várias regiões, com vistas à integração e unificação nacional, em termos políticos e econômicos.
De fato, desde a década de 70, iniciaram-se as tentativas de buscar cumprir esse papel por meio da criação de regiões de planejamento. A primeira delas foi a Região Geoeconômica de Brasília cuja base era o Programa Especial-PERGEB19. Entretanto, quando analisamos as suas principais linhas de atuação, é possível constatar que a idéia de criar essa Região visava muito mais preservar a função da Brasília-capital, do que reforçar seu papel como ponto de encontro de integração nacional, ligando a sua economia ao processo de desenvolvimento do país. Recentemente, no início de 1998, depois de um grande e longo embate entre várias propostas, assistimos à criação da Região Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e do Entorno - RIDE20, composta por 22 unidades político-administrativas: o Distrito Federal, 19 municípios do Estado de Goiás21 e 2 municípios do Estado de Minas Gerais22. A cautela aconselha a formular algumas indagações sobre essa região que, pela falta de critérios na sua delimitação, não se assemelha nem a uma região metropolitana, nem a uma região econômica, embora ambas funções façam parte de seus objetivos. Por esta razão, até o momento, nada de mais concreto pode ser dito sobre a sua efetividade, além de que a recém-extinta Secretaria de Políticas Regionais do Governo Federal tenha contratado estudos sobre a mesma.
Todas essas iniciativas e intenções mostram que, embora a implantação de Brasília tenha tido como inspiração, a perspectiva de ampliar a fronteira econômica e contribuir para neutralizar a concentração industrial no Centro-Sul, ao rechaçar-se qualquer proposta de instalação de indústrias no perímetro do quadrilátero do DF, considerado área de reserva estratégica da capital, limitou-se a sua funcionalidade à monofunção político-administrativa. Portanto, o papel de indução ao desenvolvimento restringiu-se a favorecer a exploração agrícola em vista da construção das rodovias que ligavam Brasília às regiões do país. Face a isso podemos dizer que, não obstante a notória a expansão da fronteira agrícola no Centro-Oeste, Brasília não desempenhou o papel previsto de polo de desenvolvimento regional, pois nem mesmo tem funcionado como ponto de apoio das atividades agropecuárias, mas apenas como entroncamento rodoviário regional, fazendo com que as rodovias abertas sejam não só leitos de escoamento da produção agropecuária, mas também dos caminhos de migrantes.
Entre 1960 e 1970 a população do DF passou de 140 para 537 mil habitantes23, fruto de um intenso fluxo migratório, o que gerou um saldo anual24 de 30 mil pessoas, composto pela burocracia transferida da antiga capital e por trabalhadores da construção civil. Na década de 70 ocorreram dois movimentos importantes: o direcionamento de parcela expressiva do contingente migratório para municípios goianos limítrofes, que iniciaram um processo de conurbação com as cidades-satélites do DF; e a ampliação da área de influência de Brasília, a partir da expansão dos setores comercial e de prestação de serviços, que passa a disputar com Goiânia a condição de principal pólo regional. No período 1970/1980, a população do DF cresceu para 1.177 mil e o saldo migratório foi de 44 mil pessoas/ano. Nos municípios da Periferia, já se registrava um pequeno saldo migratório de 6 mil pessoas/ano, o que denotava uma tendência. No conjunto do Aglomerado, esse saldo migratório totalizou 50 mil pessoas. Entre 1980 e 1991, a população do DF chegou a 1.601 mil e o fluxo migratório decresceu gerando um saldo de 12 mil/ano. Contudo, na Periferia, o comportamento foi inverso, saltando para 13 mil/ano. No conjunto, o Aglomerado apresentou um saldo migratório da ordem de 25 mil pessoas/ano, ou seja, uma queda de 50% em relação aos anos 70.
Entretanto, a primeira metade da década de noventa revelou uma movimentação contrária. De 1991 a 1996, o saldo migratório do Núcleo reverteu essa queda, crescendo para 20 mil pessoas/ano, com uma população que atingiu 1.817mil. Trata-se de um fenômeno único entre os aglomerados urbanos do país, e que, em grande parte, pode ser explicado pela implantação de uma política de distribuição de lotes realizada pelo Governo do Distrito Federal. Por sua vez, o saldo migratório da Periferia cresceu para 27 mil/ano, fazendo com que sua população alcançasse 461 mil habitantes. No Aglomerado, a população chegou a 2,28 milhões de habitantes e o saldo migratório 47 mil/ano, ou seja, quase o dobro do registrado nos anos oitenta. Esses dados evidenciam o descompasso com um quadro econômico débil, tanto no Núcleo como na Periferia, que mantém relações de dependência evidenciadas pelas, estimativas de que 70% dos empregados residentes nos seus municípios trabalhem no DF.25
Estes dados ilustram ainda, como Brasília foi adquirindo aspectos de metrópole (inclusive com todos os problemas e desigualdades existentes nestas) num curto espaço de tempo. O fato de Brasília ter sido criada para ser a Capital Federal foi determinante na definição do perfil de sua economia. O peso da administração pública na composição de seu PIB atingiu quase 40%, em 1996. Aqui reside mais uma contradição: o setor público é responsável pela vitalidade, mas também pela fragilidade da economia local. A tão alardeada expansão do setor terciário, que tem autorizado pesquisadores como Paviani (1985) batizar Brasília como metrópole terciária, nada mais foi e ainda é do que uma resposta à monofuncionalidade político-administrativa.
A sua breve história mostra também que à medida que esta foi se desenvolvendo e se consolidando como metrópole, sua área de influência foi se ampliando, a ponto de chegar a ser classificada na atualidade, segundo recentes estudos do IPEA-IBGE-UNICAMP (1999) sobre a atual configuração da rede urbana brasileira, como uma metrópole nacional (cuja área de influência abrange todo o território nacional). Tal classificação resultou de um conjunto de cinco características, a saber: centralidade definida pela abrangência regional do fluxo de bens e serviços, centros decisórios/relações internacionais, escala da urbanização identificada a partir do tamanho da população, complexidade e diversificação da economia urbana e, por último, diversificação do terciário/funcionalidade. Cabe destacar que a delimitação de Brasília como metrópole nacional é semelhante àquela que utilizamos para o que denominamos de Aglomerado Urbano. As diferenças ficam por conta da inclusão de Alexânia e Formosa e da exclusão de Água Fria de Goiás e Padre Bernardo.
No conjunto, toda essa análise da formação do Aglomerado Urbano de Brasília, nos permite dizer que a Periferia do Aglomerado, longe de ser vista como problema para o Núcleo, deve ser considerada como solução, na medida em que, no seu território, pode ser incentivado o assentamento de atividades econômicas complementares ao Núcleo conforme mostraremos adiante.
Hoje, à luz das teorias que envolvem a economia mundial baseada na reestruração produtiva, na globalização e nas cidades mundiais, além das novas interpretações sobre o processo de urbanização, que fatores e condições propiciam que Brasília participe desse cenário? Surpreendentemente existem muitas, embora, a princípio, tal inserção parece fazer sentido, apenas para aglomerados urbanos que possuam base industrial. E Brasília, que não a tem, como pode fazer parte desse momento? As respostas, como veremos adiante, apontam, necessariamente, para ampliar o território a ser considerado a partir do Aglomerado Urbano o que significará, em última análise, ampliar o tecido produtivo para um espaço que é, simultaneamente, urbano e regional.
II – A inserção do Brasil no debate sobre cidades mundiais: a introdução de novos requisitos para ser cidade mundial
São inúmeras as definições já existentes sobre as cidades mundiais, bem como os critérios para caracterizá-las, mas é inegável que, em todas elas, dois temas encontram-se sempre presentes, como pano de fundo: economia-mundo e globalização.
A idéia de interligação entres vários países, a partir da economia, já existe, segundo Braudel, desde o século XVI quando uma certa unidade econômica26 já começava a se apresentar na área do Mediterrâneo. Essa ligação entre diferentes cidades, através do comércio, é o que ele denominou de economia-mundo. Nas suas palavras:
“A economia-mundo27 envolve apenas um fragmento do universo, um pedaço do planeta

economicamente autônomo, capaz, no essencial, de bastar a si próprio e ao qual suas ligações e trocas internas conferem certa unidade orgânica.” (1996:12)


Para Braudel, a partir da análise do caso do Mediterrâneo é possível deduzir que:
“...uma economia-mundo é uma soma de espaços individualizados, econômicos e não econômicos,agrupados por ela;...representa uma enorme superfície28;...habitualmente transcende os limites dos outros grupos da história.” (op.cit:14)
Ainda de acordo com o mesmo autor, como as economias-mundo tiveram uma duração muito longa, e foram evoluindo e se sucedendo ao longo do tempo, é possível observar que estas possuem traços comuns dos quais pode-se retirar as seguintes regras tendenciais que esclarecem, e até definem, as suas relações com o espaço:
“Primeira regra: um espaço que varia lentamente. Em geral, seus limites são facilmente detectáveis, pois sua mudança é muito lenta. A zona que ela engloba apresenta-se como condição primeira de sua existência. Não há economia-mundo sem um espaço próprio e significativo. Esse espaço implica um centro em benefício de uma cidade e de um capitalismo já dominante seja qual for sua forma.
Segunda regra: no centro, uma cidade capitalista dominante. Uma economia-mundo possui sempre um pólo urbano, uma cidade no centro da logística dos seus negócios: as informações, as mercadorias, os capitais, os créditos, os homens, as encomendas, as cartas comerciais chegam a ela e dela voltam a sair. Nela, quem dita as leis são grandes comerciantes, por vezes excessivamente ricos.
Terceira regra: as diversas zonas são hierarquizadas. Hierarquizado, o espaço das economias-mundo é uma soma de economias particulares, umas pobres, outras modestas, sendo uma única relativamente rica no seu centro. Daí resultam desigualdades, diferenças de voltagem, através das quais fica assegurado o funcionamento do conjunto.” (op.cit: 16-20)
Com o advento das economias-mundo, o mundo começou a se tornar internacional. A evolução deste processo de internacionalização da economia, resultou na globalização atual. Nessa direção estão as análises de Wallerstein (1979, 1980, 1983) e, na sua esteira, a de Dollfus (1993) sobre o sistema-mundo para quem o processo de globalização pode ser definido como a concretização do mundo inteiro como um único lugar.
Segundo afirma Santos:
“a globalização constitui o estádio supremo da internacionalização, a amplificação em sistema-mundo de todos os lugares e de todos os indivíduos, embora em graus diversos. Nesse sentido, com a unificação do planeta, a Terra torna-se um só e único mundo e assiste-se a uma refundição da totalidade-terra”. (1998: 48)
Este processo de globalização-unificação dos países do mundo, que ocorre, a um só tempo, em todos os lugares e num único lugar, mas conforma um só mercado, nada mais é do que a economia mundial de Braudel:
“a economia mundial estende-se à terra inteira: representa, como dizia Sismondi, ‘o mercado de todo o universo’, ‘o gênero humano ou toda aquela parte do gênero humano que faz comércio e hoje constitui, de certo modo, um único mercado.”(op.cit.:12)
As mudanças ocorridas nas últimas décadas na economia mundial, abriram espaço para que as cidades modificassem suas atividades e funções e despontassem como lugares estratégicos na economia global. Para Sassen:
“na atual fase da economia mundial, é precisamente a combinação da dispersão global das atividades econômicas e da integração global, mediante uma concentração contínua do controle econômico e da propriedade, que tem contribuído para o papel estratégico desempenhado por certas grandes cidades,” (1998: 16-17)
Entre as características do processo de globalização da economia mundial que vem acarretando uma série de transformações para as cidades, Castells ressalta:
· "a integração dos mercados (cambiais e financeiros);

· a liberdade de fluxo de capitais privados, tecnologias, bens de consumo e serviços;

· os avanços, no plano produtivo, de oligopólios globais ou mundiais, em várias indústrias importantes;

· a estruturação de sofisticadas redes globais informatizadas de gestão “on line” dentro de empresas multinacionais ou de alta tecnologia em processo de internacionalização;



· o surgimento de novos espaços industriais caracterizados pela capacidade organizacional e tecnológica de separar o processo produtivo em diferentes localizações, ao mesmo tempo em que reintegra sua unidade por meio de conexões de telecomunicações e da flexibilidade e precisão resultante da microeletrônica na fabricação de componentes." (1999: 412)
Tolosa acrescenta duas outras características da globalização que se refletem, diretamente, sobre as cidades: a perda de graus de liberdade dos governos nacionais; e as modificações das relações sociais de trabalho nos mercados urbanos. Ele considera que a internacionalização dos fluxos de bens e serviços e informações deu origem à formação de uma rede mundial de metrópoles onde são geradas e transitam as decisões capazes de moldar os destinos da economia mundial no próximo século. Para ele, a globalização tende a privilegiar regiões e áreas urbanas dotadas de vantagens comparativas na produção de bens e serviços exportáveis e com fortes vínculos com o exterior, o que significa dizer que as atividades exportadoras deverão se constituir no principal foco de dinamismo para as grandes metrópoles e cidades mundiais.(1999:6-10)
O primeiro a empregar o termo cidade mundial foi Patrick Gueddes em 1915, aplicando-o para cidades onde uma parte muito considerável dos mais importantes negócios do mundo são tratados. De acordo com Granham as cidades mundiais, também conhecidas como cidades globais, surgiram a partir de mudanças econômicas mundiais (financeiras, tecnológicas e de mercado) e em função destas, algumas áreas urbanas tornaram-se cidades de informação, cidades transnacionais, ou centros de troca de informação da economia mundial. (apud Figueiredo, 1997: 45)
Grande parte dessas mudanças, segundo Tolosa, privilegiam os setores produtivos terciários e quaternários intensivos em tecnologia e em P&D, e propensos à inovações. Tais setores atuam como veículos para absorção, adaptação e transmissão de tecnologia e para novas práticas empresariais. Nesse sentido, ele conjectura sobre as tendências locacionais de indústrias hi-tech, a exemplo da biotecnologia e da química fina, em função de serviços modernos29, típicos de cidades mundiais. Referindo-se aos complexos industriais tipo “clusters”, chama atenção para o fato de que:
“é...possível que alguns desses complexos apresentem padrões locacionais dispersos, ou seja, não satisfaçam o critério de contiguidade no espaço geoeconômico. Neste ponto, coloca-se...o problema da definição de limites espaciais ou fronteiras geográficas da cidade mundial. Na medida em que...a região de influência da cidade mundial transcenda qualquer fronteira nacional e seja definida uma escala continental ou até mesmo global, é possível que os setores integrantes de um determinado complexo de alta tecnologia localizem-se virtualmente em qualquer ponto do espaço, desde que no conjunto maximizem suas complementaridades internas". (Tolosa2:15-16)
Por outro lado, a noção moderna de complexo também privilegia a concentração espacial de atividades articuladas via relações de compra e venda de insumos. A minimização dos custos da infra-estrutura de transportes e comunicações, o acesso à intermediários financeiros, a redução dos estoques médios de peças e componentes, as externalidades no treinamento de mão de obra altamente especializada e a necessidade de compatibilização dos cronogramas de investimento, são alguns dos principais fatores que concorrem para reforçar a tendência à justaposição dos integrantes do complexo em uma cidade mundial ou dentro de sua área de influência imediata. (Tolosa1:10)
Ele conclui que as economias de escala vem se tornando menos importantes do que as economias de aglomeração acima citadas, pois o princípio da centralização de decisões e descentralização da produção tem sido responsável por mudanças no comportamento nas atividades produtivas modernas da indústria. Assim, não basta apenas definir critérios de agregação dos setores segundo a homogeneidade de seus produtos e insumos. Mais importante é caracterizar os mecanismos de tomada de decisão e os critérios para localização das unidades de produção. Nestes termos, a produção passa a ser mais descentralizada, ao passo que as decisões relativas à escala de produção, ao que produzir e onde, passam a ser prerrogativa dos denominados “decision nodes”, situados nas cidades mundiais. (Tolosa2:17)
Sassen define as cidades globais como:
“...lugares-chave para os serviços avançados e para as telecomunicações necessárias à implementação e ao gerenciamento das operações econômicas globais. Elas também tendem a concentrar as matrizes das empresas, sobretudo daquelas que operam em mais de um país.” (1998:34)
No entanto, além de concentrar matrizes de grandes empresas multinacionais e possuírem boa infra-estrutura de telecomunicações, tanto Friedmann como Abu-lughod, apontam outros indicadores para a definição da cidade mundial:
"tamanho, diversidade étnica, volume de comércio estrangeiro, controle exercido através dos headquarters das corporações internacionais, infra-estrutura de...transporte." (apud Medeiros, 1997:802)
Mas Sassen considera que as cidades globais da atualidade, além das funções que já desempenhavam, desde séculos atrás, como centros de comércio e atividades bancárias internacionais), são também:
“(1) pontos de comando na organização da economia mundial; (2) lugares e mercados fundamentais para as indústrias de destaque do atual período, isto é, as finanças e os serviços especializados destinados às empresas; (3) lugares de produção fundamentais para essas indústrias, incluindo a produção de inovações.” (op.cit:16-17)
Além disso, Friedmann & Goetz (1983) destacam que para uma metrópole assumir o status de cidade mundial será preciso levar em consideração quatro aspectos relativos à integração destas cidades com o sistema mundial:
"- a própria forma de integração, isto é, se a cidade é sede de empresas multinacionais, um local seguro do ponto de vista político para investimentos produtivos multinacionais, se constitui em um local de produção para o mercado internacional, ou se ela mesma se constitui em um mercado importante para a produção global;
- a força ou a magnitude dessa integração medida através de algum tipo de índice compatível com a informação requerida;

- a abrangência espacial da cidade, determinada pela esfera do capital no seu relacionamento internacional; e

- o processo pelo qual a cidade tornou-se integrada no sistema internacional e os efeitos dessa integração sobre a estrutura produtiva e de serviços da cidade." (apud Ablas, 1986:248)
Isso significa que, tanto para Fridmann como para Sassen, não há muito sentido em se falar sobre uma cidade mundial, mas sim sobre uma rede de cidades mundiais que funciona como foco de irradiação de decisões para todas as demais cidades. Significa também que existe uma hierarquia entre as cidades que fazem parte dessa rede. Friedmann (1986) sugere o uso de três critérios combinados para ordenar as cidades mundiais:
- ser a sede de importantes empresas multinacionais, transnacionais ou de grandes empresas nacionais;

- ser um centro financeiro moderno e de grande porte, dotado de atividades terciárias e quaternárias de ponta; e

- dispor de um parque manufatureiro inovador e com escala internacional.
As cidades mundiais são vistas como um conjunto de regiões intensamente urbanizadas e de grande tamanho ou "uma rede de metrópoles multifuncionais, espalhadas pelo mundo, que atuarão como centros de controle da economia global." (Figueiredo,1997:44) De qualquer maneira, independente dos critérios utilizados para classificá-las, o fato é que estas cidades se encontram de tal forma interligadas umas às outras, mundialmente, que formam, como afirma Granham (op.cit), uma verdadeira rede urbana planetária onde exercem papéis complementares, isto é, uma necessita da outra para se interligar às demais cidades do mundo.
Definidas assim, por sua presença em extensas partes do mundo (ou no mundo todo), as cidades globais, de acordo com Ianni (1996:99), localizam-se em países hegemônicos ou secundários. Para Ablas, "nos países subdesenvolvidos, essas cidades desempenham dois papéis: o de centro do país e ponto de ligação entre a economia desse país e o sistema econômico internacional."(1986:249)

Portanto, o que vai definir a classificação de uma cidade mundial, esteja ela situada num país desenvolvido ou subdesenvolvido, é a hierarquia que, segundo Santos, é:


"...estratégica e fundamental para a rede de cidades e não quer dizer que uma cidade seja mais importante que a outra, apenas o nível de atividade e comando [nas cidades secundárias] é menor... sem São Paulo, por exemplo, não há globalização numa enorme parte do Brasil e da América Latina."30 (apud Figueiredo, 1997: 45)
No documento preparatório para o Congresso Urban XXI31, os organizadores se referem a uma nova taxonomia de cidades que vai na mesma direção, pois inclui dois níveis no topo da hierarquia urbana: as chamadas cidades globais ou mundiais e as cidades sub-globais ou regionais. As primeiras são as cidades que:
"...transacionam uma parte substancial de seus negócios numa escala global, tanto com outras cidades globais, como com cidades de mais baixa hierarquia. Elas se especializam nas funções de serviços mais sofisticados tais como os financeiros e bancários, os de mídia, os de educação e saúde, e os de turismo, incluindo o de negócios. São, invariavelmente, as localizações dos bancos centrais; elas tem os principais conglomerados de bancos (incluindo as representações de bancos ultramarinos, um dos indicadores-chave do status das cidades globais), companhias de seguros, sedes das mais importantes corporações nacionais e transnacionais, estações de televisão, jornais e revistas, editoras, universidades e hospitais e aeroportos internacionais. Sua importância relativa é medida por dados sobre fluxos de informações e pessoas tais como transações bancárias externas e viagens aéreas de passageiros." (1999:2-3)
King (1990) acrescenta, polemicamente, que as cidades mundiais de hoje se assentam sobre antigos centros urbanos metropolitanos, ou, quando localizadas nos países periféricos, constituem o resultado do desenvolvimento de importantes e antigos centros coloniais que se constróem sobre um conjunto, ainda presente, de antigas instituições econômicas, políticas, religiosas, culturais que foram instauradas durante o colonialismo.(apud Levy, 1997:37)
Boa parte desses recortes teórico-conceituais mostram que, dado o embricamento gerado pela economia mundial globalizada, não só cidades de países de Primeiro Mundo, devem ser classificadas como cidades mundiais, mas, necessariamente, determinadas cidades do Terceiro Mundo devem ser consideradas como tal.


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