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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-003.010/2003-5

GRUPO I – CLASSE V – PLENÁRIO


TC-003.010/2003-5 (com 12 volumes)

Natureza: Auditoria

Entidades: Caixa Econômica Federal, Secretaria do Tesouro Nacional – STN/MF, IRB – Brasil Resseguros S.A. e Superintendência de Seguros Privados – Susep

Interessado: Tribunal de Contas da União


Sumário: Auditoria de conformidade na gestão do Seguro Habitacional do Sistema Financeiro de Habitação – SH/SFH. A coexistência com seguros privados e a baixa seletividade do SH pode levar a rápida degradação da massa segurada, conduzindo a importantes déficits. Alteração desse cenário depende de mudança legislativa. Registro de irregularidades na gestão do SH. Ausência de controles efetivos, indícios da existência de fraudes e irrazoabilidade na distribuição de responsabilidade entre os diversos agentes. Determinações. Arquivamento.

RELATÓRIO

Trata-se de auditoria de conformidade no Seguro Habitacional do Sistema Financeiro de Habitação – SH/SFH, administrado pela Caixa Econômica Federal – Caixa com a garantia do Fundo de Compensação de Variações Salariais – FCVS.

2. A realização da presente auditoria foi determinada pelo Acórdão nº 13/2003 – Plenário, a partir das informações obtidas em auditoria operacional realizada no FCVS (TC 006.013/2001-4), que identificou indícios de falhas na gestão do SH/SFH que poderiam conduzir a sérios prejuízos ao Fundo.

3. Reproduzo, a seguir, com alterações de forma e supressão das notas de rodapé, o relatório de auditoria elaborado no âmbito da 2ª Secex pelos ACEs Alexandre Barreto de Souza e Ivo Ferreira Nosralla, incorporando-o ao meu relatório.



1. INTRODUÇÃO

O Seguro Habitacional do Sistema Financeiro da Habitação – SH/SFH é o seguro efetuado quando do financiamento para a aquisição da casa própria com recursos do Sistema Financeiro da Habitação. Suas receitas constituem fontes de recursos do FCVS, que, em contrapartida, garante o equilíbrio do seguro no caso de os prêmios recolhidos serem insuficientes para cobrir os sinistros ocorridos. Atualmente, o Seguro Habitacional é gerido pela Caixa Econômica Federal – CAIXA.

A cobertura da Apólice do SH/SFH foi obrigatória a todas as operações de financiamento do SFH, desde a criação desse até o ano de 1998, quando os financiamentos imobiliários do Sistema puderam ter seus contratos vinculados, facultativamente, a apólices de seguro privadas, sem garantia do FCVS.

Nos anos de 2001 e 2002, o TCU promoveu auditoria de natureza operacional no Fundo de Compensação das Variações Salariais – FCVS (TC 006.013/2001-4). Entre outras constatações, verificaram-se naquela fiscalização indícios de que o SH/SFH poderia representar ameaça de dano ao FCVS no futuro. Segundo aquele relatório de auditoria, em face dos indícios levantados, o assunto mereceria verificação extensa e amiudada por parte deste Tribunal, por tratar-se de problema de elevada complexidade e magnitude.

Assim, quando do julgamento da mencionada fiscalização, foi proferida a deliberação 6013/2001-4 PL 13/2003 Plenário, acatando a proposta aventada e determinando a inclusão “em plano de auditoria desta Corte, de auditoria específica no Seguro Habitacional, sob a responsabilidade do Fundo de Compensação das Variações Salariais”. Em cumprimento a esta deliberação, a 2ª Secretaria de Controle Externo procedeu à auditoria no Seguro Habitacional no primeiro semestre de 2003.

A tarefa de auditar o Seguro Habitacional revelou-se assaz laboriosa. O tema reveste-se de nuances e particularidades tamanhas que lhe conferem condição ímpar na clientela da 2ª SECEX e de todo este Tribunal. Deve-se ressaltar que o TCU não havia realizado anteriormente nenhuma fiscalização específica no SH/SFH, o que constituiu fator adicional de dificuldade a este trabalho.

Assim, realizamos na presente auditoria diagnóstico amplo do Seguro Habitacional. Demonstramos como funciona atualmente seu modelo e sua gestão, apontamos as falhas e as irregularidades existentes, e que representam séria ameaça de comprometimento de recursos públicos, e propomos medidas visando ao seu saneamento. Eventuais trabalhos pontuais deste Tribunal poderão ser desenvolvidos a partir desta auditoria.

Antes de passarmos aos exames dos achados de auditoria, faz-se necessária a contextualização histórica da criação do SH/SFH, na década de 1960, sua evolução ao longo dos anos, bem como a análise de suas características e peculiaridades, conforme tópico específico que trataremos a seguir.

2. O Seguro Habitacional do Sistema Financeiro da Habitação – SH/SFH

2.1 Histórico


O Seguro Habitacional do Sistema Financeiro da Habitação surgiu com a Lei nº 4.380, de 21 de agosto de 1964, que instituiu o Sistema Financeiro da Habitação – SFH e criou o Banco Nacional da Habitação – BNH, nos seguintes termos:

‘Art. 14 - Os adquirentes de habitações financiadas pelo Sistema Financeiro da Habitação contratarão seguro de vida e de renda temporária, que integrará, obrigatoriamente, o contrato de financiamento nas condições fixadas pelo Banco Nacional da Habitação. (grifo nosso)

Art. 17 – O BNH terá como finalidade:

(...)

V – manter serviços de seguro de vida e de renda temporária para os compradores de imóveis objeto de aplicações do Sistema;

Art. 18 – Compete ao BNH:

(...)

IX – determinar as condições em que a rede seguradora privada nacional operará nas várias modalidades de seguro previstas na presente Lei’

Considerado indispensável à viabilidade operacional do Sistema Financeiro da Habitação, o Seguro surgiu com o objetivo de neutralizar os riscos inerentes às características de longo prazo dos financiamentos concedidos, ao oferecer garantias tanto ao mutuário como ao agente financiador. Foi formulado de modo a atender às demandas do SFH, com condições e coberturas inovadoras em relação às oferecidas pelo mercado segurador nacional à época.

Pouco mais de dois anos após o surgimento do SH, foi promulgado o Decreto-lei nº 73, de 21 de novembro de 1966, que instituiu o Sistema Nacional de Seguros Privados, e previu, no Parágrafo Único do seu art. 15, a garantia do BNH às operações do SFH que não encontrassem cobertura no mercado nacional, o que evidenciava as dificuldades do mercado segurador em atender às necessidades do SFH e conciliava tais dificuldades com o sistema de seguros que ora se instituía:

Art. 15 – (...)

Parágrafo Único: O Banco Nacional da Habitação poderá assumir os riscos decorrentes das operações do Sistema Financeiro da Habitação que não encontrem cobertura no mercado nacional, a taxas e condições compatíveis com as necessidades do Sistema Financeiro da Habitação.

Desde a sua instituição até o ano de 1977, ocorreram várias formas de distribuição de responsabilidades no SH, que teve os seus riscos divididos entre Consórcios de Seguradoras e o então Instituto de Resseguros do Brasil - IRB (atual IRB Brasil Resseguros S.A.) e, a partir de 1970, com a instituição da apólice única, por um Consórcio com participação majoritária do governo, via IRB e BNH.

Em 1977, o BNH firmou convênio com o IRB, em que assumia a garantia do equilíbrio da apólice sempre que a relação sinistro/prêmio, a nível nacional, fosse superior a 0,85, dispositivo denominado pelo mercado de ‘Stop-Loss’, sem o qual, segundo consta em relatório do IRB de 1975, o mercado segurador não teria aceito as condições da apólice.

É importante ressaltar que a implementação do ‘Stop-Loss’ eliminou o risco das sociedades seguradoras nas operações do SH, uma vez que ficou assegurada uma remuneração mínima, no caso de 15%, ainda que os níveis de sinistralidade superassem os 85%.

O período de 1977 até 1986 ficou caracterizado pelo desequilíbrio da apólice do Seguro Habitacional, quando foram feitos repasses financeiros ao mercado segurador por meio do Fundo de Compensação Global de Desvios de Sinistralidade – FCDS [Fundo de natureza privada administrado pelo IRB, criado em 1977 para prevenir desequilíbrios conjunturais da apólice do SH com recursos provenientes de seus próprios prêmios, mas que, dado o desequilíbrio enfrentado pela apólice a partir dos anos 80, que resultou no esgotamento desses recursos, funcionou na verdade como repassador dos aportes financeiros efetuados pelo BNH e dos empréstimos contraídos junto a outros fundos, que ocorriam quando a sinistralidade do seguro em nível nacional ultrapassava os 85%, às Sociedades Seguradoras que atingiam esse índice de sinistralidade.], na forma de aportes de recursos pelo BNH ou de empréstimos contraídos junto a outros fundos garantidores de seguros de natureza privada. O IRB e as seguradoras alegam que os motivos do desequilíbrio eram a impossibilidade de aumentos nos prêmios que cobrissem os desvios técnicos das condições da apólice e os índices de inflação, que reajustava os saldos devedores da apólice, superiores aos índices de reajustes dos prêmios.

Em 21 de novembro de 1986 o BNH foi extinto pelo Decreto-lei nº 2.291, em momento de desequilíbrio financeiro da Apólice do SH, que resultou na criação, pelo IRB, em 8 de janeiro de 1987, do Fundo de Equalização de Sinistralidade da Apólice de Seguros do Sistema Financeiro da Habitação – FESA, com o estabelecimento de novo modelo de funcionamento do SH, a despeito da inexistência de previsão legal para a adoção de tais medidas. Segundo o IRB, isso teria ocorrido em um quadro de indefinição normativa e de necessidade de tratamento emergente para a situação, que colocava em risco a própria sobrevivência do SH, conforme comenta em seu já referido relatório:



‘Pela falta de definição explícita, naquele momento, do órgão governamental que prestaria a garantia do ‘Stop-Loss’ que sempre foi conferida ao SSFH e não havendo a adoção de medidas para equalização nacional deste seguro, tornava-se simplesmente inviável a manutenção do SSFH.

O IRB, dada a necessidade de tratamento emergente para a situação, decidiu estabelecer novo modelo de funcionamento do SSFH (...), substituindo o FCDS pelo FESA – Fundo de Equalização de Sinistralidade da Apólice de Seguros do Sistema Financeiro da Habitação’.

Com relação ao FESA, vale ressaltar que herdou do antigo FCDS os passivos relacionados aos empréstimos contraídos junto a outros fundos privados para cobrir desequilíbrios da apólice do SH ocorridos nos anos de 1983 a 1986, os quais vêm sendo pagos pelo SH desde 2001 - já sob a gestão do CCFCVS (Conselho Curador do FCVS) e administração da CAIXA - juntamente com empréstimos posteriores contraídos pelo próprio FESA nos anos de 1987 e 1988. A análise da constituição e evolução dessas dívidas, que não fez parte do escopo dessa auditoria, foi objeto de estudos de Grupo Técnico criado pela Portaria MF nº 28/2000, de 3 de fevereiro de 2000, que resultaram, após a homologação dos valores pela então Secretaria Federal de Controle, na Resolução CCFCVS 106, de 14 de julho de 2000, e Portaria MF nº 42, de 21 de fevereiro de 2001, que autorizaram o seu pagamento pela CAIXA.

Segundo o seu modelo de funcionamento, o FESA era constituído pelos eventuais superávits gerados pelo Seguro Habitacional, cabendo às seguradoras 15% dos prêmios arrecadados, a título de custeio administrativo. Parte dos saldos do FESA deveriam ser utilizados no pagamento das dívidas e na constituição de uma ‘Reserva de Contingência’ para o SH. A mudança em relação ao sistema de ‘Stop-Loss’, que garantia uma remuneração mínima de 15% dos prêmios às seguradoras, mas poderia ser maior caso a sinistralidade fosse inferior a 0,85, era que no novo modelo a remuneração garantida seria sempre de 15% dos prêmios. Esse modelo, em que as Sociedades Seguradoras recebem remuneração proporcional aos prêmios arrecadados independentemente da sinistralidade do seguro, é o que vem sendo adotado, com algumas adaptações, até hoje pelo Seguro Habitacional.

Nos anos de 1987 e 1988 a relação sinistro/prêmio foi de 119,22% e 111,93%, respectivamente, e o mercado segurador reclamava da CAIXA a cobertura dos déficits apresentados pelo FESA, na condição de sucessora do BNH ‘em todos os direitos e obrigações’, nos termos do § 1º do Art. 1º do Decreto-lei nº 2.291/1986. Essa cobertura estava sendo feita por meio de novos empréstimos contraídos pelo FESA.

Em 16 de setembro de 1988, a garantia do SH foi atribuída ao Fundo de Compensação de Variações Salariais – FCVS, mediante a publicação do Decreto-lei nº 2.476, que alterou o Art. 2º do Decreto-lei nº 2.406/88, posteriormente convertido na Lei nº 7.682, de 2 de dezembro de 1988. O normativo previa também o repasse ao FCVS de eventuais superávits gerados pela Apólice Única, deduzida a remuneração das seguradoras que era de 10% dos prêmios arrecadados.

A regulamentação da garantia do FCVS sobre o equilíbrio da Apólice do SH estabelecida pela Lei nº 7.682, de 2 de dezembro de 1988, somente ocorreu em 28 de outubro de 1993, com a edição da Portaria MF nº 569. Durante esse período, o SH permaneceu sob a administração do IRB, a despeito da inexistência de autorização normativa para o exercício dessa atividade, e o FCVS não exerceu efetivamente seu papel garantidor em relação ao Seguro e tampouco recebeu os superávits obtidos pela Apólice.

A regulamentação da Lei nº 7.682/88 ocorreu de modo a atender a demandas surgidas após o equilíbrio obtido pela Apólice do SH no ano de 1989, que teve sinistralidade de 89,29%, e sucessivos superávits ocorridos em 1990, 1991 e 1992, com sinistralidades de 84,80%, 83,89% e 82,75%, respectivamente. Uma dessas demandas foi a dos agentes financeiros do SFH, que vislumbraram nos sucessivos superávits obtidos pela Apólice do SH uma alternativa para o recebimento de seus créditos junto ao FCVS.

A Portaria MF nº 569/1993, complementada pela Portaria MF nº 256, de 3 de maio de 1994, veio contornar os problemas institucionais relacionados às operações do SH surgidos durante o período de informalidade após a extinção do BNH. Também estabeleceu algumas das linhas gerais do modelo atualmente existente. Dentre as medidas nela contidas, destacamos:



transformação do Fundo FESA em subconta FESA/FCVS, como Reserva Técnica do SH, sob administração do IRB;

transferência da fiscalização do SH do IRB para a SUSEP;

atribuição de competência à SUSEP para promover o ajuste técnico das taxas de prêmio do SH;

estabelecimento de sistemática de repasse de eventuais superávits/déficits da Apólice para o FCVS;

atualização monetária para os recursos do SH em poder dos agentes;

atualização monetária e multa para os casos de atrasos no pagamento de prêmios e indenizações;

novos prazos para recolhimento de prêmios e pagamento de sinistros;

estabelecimento de remuneração aos agentes operadores do SH.

Os contornos do modelo vigente do Seguro Habitacional foram estabelecidos pela Portaria MF nº 243, de 28 de julho de 2000, expedida pelo Ministério da Fazenda, que foi o resultado de estudos técnicos realizados em 1999 pela Secretaria do Tesouro Nacional com a colaboração de técnicos operadores do SH e do Grupo Técnico do CCFCVS, e levou em consideração a então iminente privatização do IRB.

A Portaria MF nº 243/2000 promoveu três mudanças significativas no modelo do SH: (1) transferência das atividades administrativas e dos recursos do SH do IRB para a CAIXA; (2) redução do ciclo operacional do SH, de quatro para dois meses; (3) redução do custeio administrativo do SH de 12,4% para 9,6%.

Outra mudança importante no modelo foi implementada pela Resolução CCFCVS 125/2001, de 10 de dezembro de 2001, que determinou que a CAIXA passasse a constituir provisões para contingências relacionadas às ações judiciais em curso, no âmbito do SH, visando à reprodução mais fidedigna das obrigações e direitos do Seguro em suas demonstrações contábeis.



2.2 Características

O Seguro Habitacional do SFH possui tantas peculiaridades que pode ser classificado como um ramo sui generis do mercado securitário, havendo até mesmo correntes que defendam não se tratar de seguro no sentido estrito.

As operações, coberturas e garantias do Seguro Habitacional do SFH são disciplinadas em uma Apólice Única, instituída pela primeira vez em 1º de junho de 1970, dispondo sobre as condições e rotinas aplicáveis a todo contrato de seguro no âmbito do SFH. A Apólice Única atualmente vigente foi instituída pela Circular SUSEP 111, de 3 de dezembro de 1999, e oferece as seguintes coberturas:

Morte ou Invalidez Permanente – MIP: o mutuário tem a sua dívida quitada pelo Seguro junto ao agente financiador em caso de morte ou invalidez permanente; constituiu espécie inovadora à época do surgimento do Seguro e era essencial ao equilíbrio do SFH ao proteger tanto o mutuário como o agente financiador.

Danos Físicos ao Imóvel – DFI: o mutuário tem o seu imóvel recuperado em casos de danos causados por eventos cobertos pelo seguro. Ressalte-se que, nesse tipo de sinistro, a cobertura também beneficia o agente financiador ao recuperar o imóvel – que é a garantia hipotecária do financiamento – e mantê-lo preservado e com preços de mercado.

Responsabilidade Civil do Construtor – RCC: segura o construtor por danos pessoais ou materiais causados a terceiros durante a construção. Tem sinistralidade baixíssima.

O SH possui várias particularidades, tanto operacionais como relacionadas às coberturas ou às garantias oferecidas. Muitas, inicialmente rejeitadas pelo mercado segurador, mostraram-se eficientes ao longo do tempo e foram absorvidas pelo próprio mercado, como, por exemplo, a inexistência de carência para o início das coberturas. Outras, como a não realização de exames médicos no mutuário previamente ao contrato, ou a recuperação do imóvel em casos de sinistros de DFI mesmo que a valores superiores ao valor segurado, permanecem incomuns ao mercado segurador.

Entre as demais peculiaridades do SH, destacamos aquelas que consideramos essenciais à compreensão da atual situação do seguro: as importâncias seguradas são reajustadas pela correção monetária, o que nem sempre acontece com os valores dos prêmios, vinculados aos reajustes das prestações do financiamento; e o pagamento do prêmio à seguradora é de responsabilidade do agente financeiro, independentemente do recolhimento de seu valor junto ao mutuário.

Entretanto, a principal peculiaridade do Seguro Habitacional é que as Sociedades Seguradoras que nele operam não participam dos riscos relacionados às suas atividades, em virtude da garantia a ele oferecida por um fundo público, atualmente o Fundo de Compensação de Variações Salariais – FCVS. No modelo vigente, as Sociedades Seguradoras não constituem ou administram Reservas Técnicas – recursos destinados a socorrer eventuais desvios no comportamento dos riscos – para as quais seriam transferidos os riscos a que estão sujeitos os segurados, e os riscos das Seguradoras são substituídos por uma remuneração proporcional à arrecadação dos prêmios, independentemente da sinistralidade do seguro. A Reserva Técnica do Seguro Habitacional é atualmente administrada pela CAIXA e garantida pelo FCVS, para o qual são transferidos os riscos das operações do SH.

Outra característica atual do Seguro Habitacional, também decorrente da garantia oferecida pelo FCVS, é a inexistência do resseguro e do cosseguro, uma vez que não há riscos a serem transferidos ou compartilhados pelas Sociedades Seguradoras.

3. ACHADOS DE AUDITORIA



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