As modificações ocorridas nos processo produtivos desde os anos 80 e, com mais força, nos anos 90, aliadas ao persistente declínio de regiões fortemente industrializadas



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Políticas Públicas para Cooperação Inter-empresarial

Como decorrência das anteriormente referidas modificações econômicas ocorridas nas últimas décadas e pela necessidade de uma reestruturação dos processos produtivos em novos paradigmas pós-fordistas, as empresas de menor porte tiveram seu papel valorizado no contexto produtivo. Desde então, espalharam-se pelo mundo diversas experiências de industrialização local baseadas em pequenas e médias empresas. Amplamente estudados, os exemplos europeus, com destaque para os distritos industriais italianos (Godman et. al., 1989; Quintar & Gatto, 1992; Garofoli, 1993), os sistemas industriais localizados da França e Alemanha (Pecqueur, 1993; Colletis & Winterhalter, 1993), assim como experiências sul-americanas (Quintar et al., 1993; Perotti, 1999) e brasileiras (Schmitz, 1998; Meyer-Stamer, 1999), demonstram a importância de uma estrutura de pequenas e médias empresas dentro de um processo de desenvolvimento econômico sustentado e socialmente autônomo. A chave do sucesso destes exemplos está diretamente relacionado aos ganhos de competitividade das empresas, os quais, em todos os exemplos observados, somente foram possíveis através de estratégias de cooperação. 5


Assim, os instrumentos de cooperação passaram a ser abordados com mais ênfase na literatura econômica. Do ponto de vista empresarial, Jordan Lewis (1992), estudou as diferentes formas de alianças estratégicas exitosas entre empresas. Sob uma ótica da relação dos setores público e privado, Jaime del Castillo (1992), apresentou as vantagens de redes de colaboração. Em termos mais amplos, Francis Fukuyama (1995), propôs que as nações e as regiões mais prósperas em um futuro de livre mercado serão aquelas melhor preparadas para formar cidadãos dispostos a trabalhar colaborativamente e organizadas para promover associações voluntárias. Por tudo isso, a idéia de cooperação, nos últimos anos, tem tido cada vez mais destaque tanto por organismos internacionais,6 quanto em estudos e propostas de política por parte de órgãos setoriais.7
Na mesma medida, ampliou-se a elaboração de estudos e propostas de novas formas de gestão de políticas públicas para este novo entorno produtivo caracterizado pela cooperação. Annalee Saxenian (1994), por exemplo, demonstrou a importância relevante de políticas na formação de redes colaborativas interinstitucionais para a grande expansão do Silicon Valley, na Califórnia, uma região intensamente competitiva. Humphrey & Schmitz, (1996), apontaram alternativas de suporte governamental para pequenas e médias empresas agrupadas em clusters, orientadas pelo consumidor, pela eficiência coletiva e pelo crescimento cumulativo, que denominam de “Triple C Approach”.
Como não é difícil de perceber, a maior parte dos estudos referentes a cooperação inter-empresarial, seja nos estudos de experiências ou nas propostas de políticas públicas, centralizam seu foco nos agrupamentos locais ou na constituição de clusters industriais. Sem desmerecer a importância destas estruturas locais em processos dinâmicos e sustentados de crescimento, deve-se salientar que políticas e estratégias de cooperação entre empresas não podem estar voltados somente para a esfera municipal, mas também para os espaços regionais.
A extensa gama de relações possíveis de serem empreendidas a partir de novas tecnologias de informação, por exemplo, permite que a abrangência das estratégias colaborativas seja espacialmente mais ampla. Da mesma forma, novos entornos baseados na especialização flexível de pequenas e médias empresas abrem maiores possibilidades de processos colaborativos em escala regional (Castillo, 1992). Neste contexto, onde o governo desempenha um papel decisivo para o êxito de experiências de cooperação inter-empresarial, o estudo e a proposição de novos modelos de políticas públicas tornam-se fundamentais.

O entendimento destas vicissitudes abre novos campos de ação dentro da esfera governamental. Segundo Verónica Silva (1993), a composição de estratégias regionais de cooperação requer formas alternativas de políticas em um moderno estilo de gestão, onde os instrumentos orientam-se primordialmente para os fatores sócio-culturais e ao comportamento dos agentes. Sua afirmação é corroborada por pesquisas recentes, as quais confirmam que o sucesso dos processos de cooperação é condicionado pelas diversas características que compõem as relações entre os agentes envolvidos (Molinas, 1998). Portanto, qualquer política pública voltada a promover estratégias colaborativas regionais entre empresas de menor porte não poderá desconsiderar os entraves sócio-culturais antepostos aos resultados planejados.


Em primeiro lugar, como a “cooperação é mais fácil nas comunidades com um substancial estoque de capital social” (Molinas, 1998, p, 423), todas as ações direcionadas à sua ampliação estarão diretamente facilitando estratégias coletivas. As práticas participativas regionais, como as abordadas anteriormente, representam uma das melhores oportunidades neste sentido. Quando promovidas com o intuito de manter regionalmente o debate público e a tomada de decisões coletivas, permitem, além do crescimento dos laços de confiança, gerar e ampliar a percepção de que soluções conjuntas trazem inúmeros benefícios (Bandeira, 1999). Evidentemente, a administração pública tem ao seu dispor outros mecanismos para produzir o acúmulo de capital social. As experiências de envolvimento da sociedade civil em políticas de extensão rural e empresarial no nordeste brasileiro são dois exemplos valiosos de práticas colaborativas promotoras de engajamento cívico originadas no Estado (Tendler, 1998).
Em segundo lugar, a questão cultural e os fenômenos psicossociais, como realça Javier Medina (1996), devem receber uma atenção especial. O sincretismo das diversas culturas existentes no entorno regional pode ser buscado através de políticas educacionais de interação social e de identidade territorial. Stephanie Marshall (1998), no seu estudo referente à preparação de comunidades para o futuro, apresenta considerações quanto a importância do aprendizado integrado e comprometido e da harmonização de valores no desencadeamento de processos recíprocos de crescimento.
Os aspectos culturais e psicossociais do ambiente regional rebatem com a mesma intensidade no âmbito empresarial. Como fora observado em várias práticas de cooperação inter-empresarial “As alianças necessitam de aspirações mútuas, práticas compatíveis e entendimentos claros. Quanto mais próximas as culturas, mais fácil a construção destas pontes” (Lewis, 1992, p.290). Assim, ações empreendidas na geração de valores regionais comuns e na redução de distâncias culturais entre os agentes regionais constituem-se em outro espectro de atuação estatal, mesmo que não afetem diretamente as experiências de cooperação postas em prática.
Apesar da relevante importância de ações no campo dos fatores sócio-culturais, o sucesso de experiências de cooperação inter-empresarial na esfera regional está, em maior grau, condicionado à gestão de políticas específicas ao processo. Estudos e pesquisas, ainda que recentes, permitem a determinação de um norte científico para o aprofundamento do instrumental técnico de ação governamental ao fomento de práticas colaborativas no âmbito regional.
Existem amplas possibilidades de atuação direta da administração pública na alavancagem da cooperação entre empresas regionalmente localizadas. O ponto inicial de todo o processo são os esforços de disseminação da idéia de eficiência coletiva. Uma política de fomento ao compartilhamento de atividades pode se utilizar de diferentes recursos de promoção, desde a capacitação empresarial para o trabalho conjunto, até a divulgação de experiência exitosas que consigam estimular a curiosidade através do efeito demonstração.
No entanto, para que uma política geral de promoção regional de pequenos e médios empreendimentos possa efetivamente proporcionar retornos cumulativos para a região, a ação governamental terá que, indubitavelmente, ter em conta os fatores determinantes de fracassos de experiências passadas. Conforme Verónica Silva (1993), a experiência latino-americana demonstra a existência de uma grande diversidade de fatores que emperram as práticas de cooperação, como, por exemplo, o fraco poder de negociação, o insuficiente controle de qualidade e prazos, o déficit de demanda nos mercados e o difícil acesso à informação.

Estes entraves podem ser superados pela ação pontual do setor público, através de políticas próprias. No caso específico do poder de negociação, seja vertical ou horizontal, cabe ao estado o papel de orientador e mediador dos conflitos. Hubert Schimtz (1998), pesquisando o cooperação inter-empresarial na região calçadista do Vale dos Sinos, no extremo sul do Brasil, comprovou que a ausência de um poder regulador estatal pode levar ao fracasso de muitas tentativas de integração entre empresas.


Nos conflitos decorrentes da cooperação entre distintas empresas, é impossível mensurar com absoluta precisão a importância da ação governamental e os resultados alcançáveis com ou sem a sua inserção. Isto não diminui a importância do papel orientador do Estado na maior parte das práticas de cooperação. O próprio autor ratifica esta importância afirmando que “Sem a mediação e a regulação pública (...) a cooperação privada é difícil de se obter” (Schmitz, 1998, p.42).
Outras barreiras elencadas, como a questão da insuficiência de demanda e exigência de qualidade e prazos de entrega padronizados, são possíveis de serem contornadas pela ação governamental. Agindo pontualmente, através de modelos orientados não pela oferta mas pela demanda, o estado do Ceará, no nordeste brasileiro, mostrou caminhos alternativos de políticas públicas aplicáveis inclusive em comunidades pouco propensas a cooperar. O programa de compras governamentais do governo cearense (Tendler & Amorim, 1996), que direcionou os recursos orçamentários destinados a aquisição de bens e serviços necessários ao setor público para a produção de pequenas empresas localizada no interior do estado, conseguiu contornar as deficiências de demanda e de gestão conjunta de produção com medidas plenamente viáveis.
De um lado, abriu a possibilidade de pequenos produtores, alijados dos processos normais de licitações, trabalhando em conjunto, produzirem para o governo. Com tal mecanismo, aliado ao adiantamento 50% do pagamento na encomenda, esta política já seria suficiente para abreviar o empecilho representado pela dificuldade da manutenção das vendas de uma produção conjunta.
Por outro lado, o Estado condicionou suas compras às exigências de qualidade, prazo de entrega, e garantias normais na concorrência de mercado. Esta condicionante, cuja adoção evitou que o programa criado pecasse por privilégios paternalistas, permitiu, aliada a outros instrumentos de apoio, como a capacitação técnica dos produtores envolvidos, a geração de processos auto-sustentados de crescimento. O programa de compras governamentais do Ceará, embora atuando localmente, constitui-se em um interessante exemplo de uma intervenção diferenciada do Estado na promoção de pequenas e médias empresas, através de serviços públicos orientados pelo lado da demanda e a partir de práticas de cooperação e da busca de soluções colaborativas.
Políticas públicas orientadas pela demanda e processos de cooperação inter-empresarial são totalmente compatíveis, como afirmam Judith Tendler e Monica Amorim:

Organizando seus serviços para pequenas empresas em torno de um contrato de fornecimento de bens e serviços, políticas orientadas pela demanda necessariamente tendem a trabalhar mais com grupos de pequenas empresas do que com empresas individualmente. Isto contribui para o desenvolvimento de aspectos externos de promoção do crescimento entre as próprias empresas - a possibilidade de compartilhar encomendas, a especialização entre empresas, a compra conjunta de insumos e a ação conjunta para a solução de problemas (Tendler & Amorim, 1996, p.421).

Com a mesma intensidade, o difícil acesso a informações e a necessidade da manutenção de um compartilhamento permanente de idéias apresentam-se como outros significativos entraves para o sucesso de experiências de cooperação. Principalmente no âmbito regional, onde a cooperação entre empresas ocorre mesmo sem a proximidade territorial, a qualidade e agilidade do fluxo de dados configura um ponto crucial neste processo.


Por isso, a preocupação com a criação de espaços de interação social entre os agentes envolvidos, seja para a troca de experiências ou para o acúmulo de informações, deve estar embutida no rol das ações públicas (Silva, 1993). A criação de espaços de comunicação na esfera regional, onde os distanciamentos espacial e temporal são maiores, dependem em maior grau de novos meios técnicos de aproximação. Estes novos meios técnicos “(...) tornam possíveis novas formas de interação social, modificam ou subvertem velhas formas de interação, criam novos focos e novas situações para a ação e interação, e, com isso, servem para reestruturar relações sociais existentes e as instituições e organizações das quais elas fazem parte” (Thompson, 1995, p.296). A aproximação e articulação de agentes para o sucesso de práticas regionais de cooperação será condicionada também pelos mecanismos de comunicação e interação adotados .8
Atualmente, sistemas de informações e redes de comunicação eletrônica permitem o compartilhamento, quase instantâneo, de processo organizacionais. Instrumentos como a rede mundial de computadores, Internet, e redes e sistemas empresarias conectáveis a ela, baseadas nos conceitos de Intranet, Extranet e Groupware, possibilitam hoje uma maior extensão de práticas e experiências conjuntas (Maloff, 1995; Hills, 1996). Peter Kollock (1999), por exemplo, salienta a utilização da Internet nas práticas de cooperação, tanto para a maior facilidade na produção de bens públicos, exemplo do sistema operacional Linux para computadores, quanto para organização de ações colaborativas de desenvolvimento comunitário, como na ilustração do dia beneficente chamado NetDay.9
Este é um campo de relação público-privado ainda pouco explorado. Redes eletrônicas abrem novas perspectivas de suporte e fomento público para diversas políticas de desenvolvimento. No caso específico da cooperação inter-empresarial, são bastante úteis principalmente quando a estratégia compreende empresas distantes. Caberá ao setor público encontrar os mecanismos necessários de estímulo e apoio à formação de redes de colaboração entre pequenos empreendimentos, utilizando-se de meios modernos de distribuição da informação.
Por fim, superando os entraves inerentes ao processo, o Estado pode ainda se converter em um dos agentes componentes da cooperação inter-empresarial, atuando como um parceiro na ampliação da abrangência das fronteiras territoriais, na promoção das empresas, ou mesmo no amparo de atividades conjuntas. Esta função de promoção é tão importante para o completo êxito de experiências de cooperação quanto as atividades de estímulo ao trabalho conjunto ou de redução dos obstáculos.
Com referência a sustentação de esforços conjuntos, algumas experiências demonstram a significante participação do Estado nas atividades privadas de P&D. Políticas de promoção do desenvolvimento tecnológico através de processos de learning by interacting podem ser hoje consideradas comuns. Fountain & Atkinson (1998), por exemplo, evidenciando como a interação e as ações colaborativas impulsionam inovações, defendem políticas públicas de estímulo ao engajamento participativo em redes regionais de cooperação.
Entre suas propostas estão a concessão de incentivos fiscais para empresas empenhadas em práticas colaborativas de pesquisa e desenvolvimento, além do fomento à formação de alianças entre indústrias e, da mesma forma, destas com universidades e com entidades governamentais e da sociedade civil. Indo mais além, estes autores propõem a composição de redes de colaboração tecnológica entre pequenas e médias empresas e universidades regionais para o desenvolvimento e emprego de novas tecnologias (Fountain & Atkinson, 1998).
A cooperação entre pequenas e médias empresas pode também ser promovida pelo Estado através do suporte institucional. Exemplos como os Charutos de Cuba, o Rum de Porto Rico, o Café de Colômbia, a região de Champagne na França, e os casos brasileiros do Queijo de Minas e do Chocolate de Gramado, comprovam que a construção de uma marca de lugar, baseada em uma imagem corporativa padronizada, possibilita ganhos de competitividade nas esferas nacionais, regionais e locais.
A construção desta marca de lugar, referência da singularidade do produto e garantia do monopólio de origem, é a típica estratégia fundamentada na cooperação. Todavia, a percepção da viabilidade de campanhas conjuntas e a própria constituição de um projeto nestas condições, na maior parte dos casos, dependerá da atuação de um agente estatal. A competência deste agente baseia-se em funções como a de disseminar a idéia, aglutinar e organizar os interesses, definir e certificar os padrões mínimos de produção e, principalmente, institucionalizar e promover, em conjunto com os produtores, campanhas de divulgação da marca do lugar.
Constitui-se, desta forma, em uma política de colaboração mútua entre o Estado e o setor privado, com ganhos de competitividade para ambos. O ponto chave desta estratégia está exatamente na sinergia entre estes dois lados. “O desenvolvimento de uma imagem corporativa e a promoção de apoiada nela não é uma tarefa que compete somente a um governo regional. Este é um dos campos no qual a articulação entre o setor público e privado tem que dar seus melhores frutos” (Boisier, 1992, p.184).
Além das medidas institucionais, outro mecanismo com abrangência supranacional, voltado à superação dos limites regionais da cooperação inter-empresarial, é a consolidação de laços comuns entre regiões limítrofes ou distantes. Esta não é uma tarefa limitada ao apoio e regulação de negociações com agentes externos à região, formação de blocos de comércio ou integração regional. Trata-se da formação de vínculos extra-regionais que estabeleçam e consolidem estratégias comuns entre agentes públicos e privados de diferentes regiões.
Segundo afirma Luis Lira (1996), a idéia de regionalismo virtual pode oferecer respostas válidas para a composição de estratégias conjuntas entre diferentes territórios organizados. Alguns exemplos de acordos de cooperação supranacionais entre regiões para a construção de atividades colaborativas voltadas ao combate ao tráfico de drogas ou ao contrabando de mercadorias e a coordenação de direitos individuais para permitir o uso da rede de serviços sociais por trabalhadores legais ou ilegais, corroboram a efetividade de suas proposições.
Estas experiências, assim como outras nas mesmas bases, permitem propor novas formas de cooperação entre regiões pautadas pelo fomento de pequenos e médios empreendimentos. Alem de proporcionar condições para o desenvolvimento de políticas comuns de melhorias do processo produtivo, ações públicas com esta direção, ainda fornecem condições para um crescimento sustentado, pelo lado da demanda, com a abertura de novos mercados.
Certamente, as ações e políticas públicas arroladas acima não esgotam os espaços de atuação do setor público para o desenvolvimento regional a partir de estratégias de cooperação inter-empresarial. Pelo contrário, elas expandem ainda mais as possibilidades e as oportunidades do Estado para a promoção do desenvolvimento sócio-econômico e a ampliação da sua relação com os membros componentes da sociedade civil. Compete, portanto, aos governos regionais promover o debate e o aprofundamento de propostas neste sentido, considerando as vantagens e riscos inerentes ao processo, para implementar as transformações necessárias.




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