As modificações ocorridas nos processo produtivos desde os anos 80 e, com mais força, nos anos 90, aliadas ao persistente declínio de regiões fortemente industrializadas



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Participação e Acúmulo de Capital Social

Conforme Peter Evans (1996), os componentes que formam o capital social, entre os quais o engajamento cívico, a integração social e as normas de confiança, podem ser promovidos pelas esferas governamentais e, inclusive, serem utilizados com vistas ao desenvolvimento. Todavia, a construção destas relações sociais, ainda hoje, representa uma caixa preta para os agentes públicos, os quais dificilmente entendem que práticas participativas podem atuar como um dos melhores instrumentos para este fim.


Apesar de se constituir em uma idéia antiga, experiências e mecanismos de participação direta da população na definição de ações do Estado e na formulação e implementação de políticas públicas vêm surgindo recentemente, na mesma medida em que organismos internacionais enfatizam a importância desta participação para o sucesso de políticas de desenvolvimento (Bandeira, 1999). Embora sua defesa esteja baseada em diversos aspectos, como a ampliação da eficiência das políticas, o fortalecimento democrático e a maior transparência e menor corrupção nas atos governamentais, serão abordados neste artigo somente as questões que dizem respeito ao acúmulo de capital social.
Os diversos estudos que apresentam experiências de participação popular local e regional na América Latina (Fox, 1993; Hadenius & Uggla, 1996; Fedozzi, 1997; Bandeira, 1999), destacam as inúmeras dificuldades intrínsecas de todo o processo, ao mesmo tempo que demonstram os avanços nos campos social e econômico de tais práticas. Possibilitando a integração entre diferentes segmentos da sociedade civil e a interação com as várias instâncias da administração pública, as experiências participativas representam uma das poucas formas do Estado viabilizar processos de cooperação e aprendizagem coletiva (Brown & Ashman, 1996). Através do debate rotineiro, da tomada de decisões conjuntas, seja sob situações de consenso ou de dissenso, e da necessidade de superar conflitos e perseguir a coesão, a participação pode se constituir em um importante gerador de capital social desde que a gestão de seu processo esteja dirigida para este fim e que sua prática seja ordinária e permanente.
Primeiramente, experiências participativas gestadas sem a preocupação de estimular habitualmente uma interação social e buscar decisões conjuntas, como as consultas populares e as audiências públicas, pouco contribuem na acumulação de capital social e na geração de ações solidárias. Em segundo lugar, é comum encontrar a questão da descontinuidade das experiências entre as principais críticas dos defensores da participação popular. Independente de seu impacto nas demais finalidades da prática participativa, será na acumulação de capital social que a continuidade do processo será determinante para sua concretização. A experiência dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento do Estado do Rio Grande do Sul, ao extremo sul do Brasil, demonstra que a participação popular motivada pelo Estado pode conduzir, no médio e longo prazo, iniciativas próprias por parte da sociedade civil.
Os Conselhos Regionais de Desenvolvimento do Rio Grande do Sul, ou COREDEs como também são conhecidos, são um dos frutos do processo de redemocratização brasileira, sacramentado pela Constituição de 1988, e do crescimento das discussões acerca das diferenças regionais no estado, em meados da década de 1980. São instituições independentes, organizadas localmente por iniciativa do Governo do Estado, que nasceram com a finalidade de promover a descentralização política, através da manutenção de um espaço permanente e apartidário de participação da comunidade regional. Seus objetivos principais são estimular a ação organizada da sociedade na busca do desenvolvimento e orientar e respaldar as políticas públicas para a região, além de constituir instância de regionalização do Orçamento do Estado, dirigindo recursos às demandas verificadas localmente.
Implantados a partir de 1991 e sancionados por Lei Estadual em 1994, os COREDEs mantém hoje sua independência em relação ao Governo do Estado e cobrem 22 diferentes regiões, abrangendo todo o território estadual. Dividem-se, em sua estrutura interna, em três componentes. A As­sembléia Geral, onde participam todos representantes nominados, constitui-se no órgão má­ximo de deliberação do COREDE. O Conselho de Representantes, formado pelos representantes escolhidos em cada segmento social participante é o órgão executivo e deliberativo de primeira instância, cabendo-lhe, en­tre outros deveres, promover a articulação da sociedade civil com o COREDE e deste com os diversos níveis da administração pública estadual. Por fim, as Comissões Setoriais têm a competência de fornecer subsídios para embasar as decisões do Conselho na escolha de prioridades, através da formulação de estudos, programas e projetos regionais.3
Nos primeiros quatro anos de sua formação, entre 1990 e 1994, a experiência dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento demonstrou as mesmas dificuldades encontradas na grande maioria dos processos de construção de práticas participativas. O despreparo de ambos os lados, tanto por parte da esfera governamental para constituir um espaço para debate público imparcial, quanto por parte da população, inabilitada a utilizar os instrumentos de abertura para a colocação de propostas, impediu que os COREDEs servissem como um mecanismo eficiente de fomento ao desenvolvimento das regiões.
Durante estes anos iniciais, a construção de uma sinergia interna nas regiões e a composição de relações colaborativas entre as comunidades regionais e o setor público acabaram pouco evoluindo. Os esforços dos participantes dos COREDEs concentraram-se na possibilidade de indicar as prioridades de alocação de recursos orçamentários na região, “(...) configurando uma espécie de versão territorialmente ampliada das experiências de orçamento participativo existentes em escala municipal” (Bandeira, 1999, p. 45).
Apesar dos esforços empreendidos e mesmo contando, naquele momento, com o apoio do Governo do Estado, a iniciativa não alcançou os resultados esperados. Por um lado, o Tesouro do Estado enfrentava enormes dificuldades para atender as reivindicações regionais, visto que a maior parte dos recursos já possuía destinação específica. De outro lado, alguns órgãos governamentais encaravam os COREDEs como concorrentes na luta por verbas escassas e não como parceiros, o que impedia a composição de novos de espaços de discussão das necessidades e dos anseios regionais.
A distância existente entre a elevada expectativa gerada pela publicidade do Governo e a efetiva concretização dos pleitos regionais trouxe como resultado a desmobilização da maioria dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento. O grande desinteresse desencadeado a partir desta experiência poderia ter levado à extinção da iniciativa com a troca de Governo no início de 1995. Todavia, o Governo eleito para o quadriênio 1995-1998, manteve os Conselhos, instituindo uma nova sistemática de relação, baseada em uma maior integração com os órgãos estaduais, porém com menores garantias na alocação dos recursos orçamentários (Governo do Estado, 1995).
A mudança de governo e a nova sistemática implantada representaram um ponto de inflexão na experiência dos COREDEs. Os primeiros anos de instalação haviam sido relevantes na abertura ao diálogo, no estímulo a participação e na organização de instrumentos para a sustentação de práticas conjuntas. Sendo assim, após este período de consolidação, os COREDEs perceberam que, independentes como são, poderiam atuar em outras esferas da promoção do desenvolvimento, mesmo que distanciadas do orçamento estadual.
Como conseqüência, a demanda por recursos orçamentários deixou de ser a princi­pal atividade dos Conselhos, tornando-se apenas mais uma de suas tarefas enquanto agentes de organiza­ção da comunidade na busca do crescimento. Tendo uma base já constituída em quatro anos de interação social, alguns COREDEs partiram para a definição de soluções conjuntas para os problemas específicos de sua região e a elaboração de estratégias de desenvolvimento consensuais.
Apoiado na competência delegada pela legislação de criação dos Conselhos e em cooperação com universidades regionais, parte destes esforços resultaram em Planos Estratégicos de Desenvolvimento. Em uma das regiões, o Vale do Taquari, o Plano de Desenvolvimento elaborado expressa com clareza a percepção da região da necessidade da interação dos agentes e da união de esforços no caminho do crescimento.

A precondição, o pressuposto para que isso ocorra (melhoria de competitividade e garantia de sustentabilidade), sem dúvida, é a busca constante da cooperação entre os agentes do processo de desenvolvimento. Só a parceria, via cooperação, pode assegurar para regiões como o Vale do Taquari melhoria nos seus níveis de competitividade, bem como garantir a sustentabilidade do padrão de desenvolvimento regional inserido no processo geral-mundial de desenvolvimento (CODEVAT, 1995, p.12).

Os COREDEs localizados no noroeste do estado, junto a divisa com o estado de Santa Catarina, promoveram um processo de integração maior, unindo esforços na elaboração conjunta de um Plano Estratégico único para as cinco regiões, baseado também em ações colaborativas. A densa rede de interações gerada no processo permitiu que as regiões abrangidas ampliassem seu escopo para fora do estado, em projetos de cooperação com associações de municípios do estado vizinho.4 Outros COREDEs avançam na mesma direção procurando fomentar ações coletivas e solidárias nas comunidades regionais através de Planos Estratégicos, como no caso das regiões norte e nordeste do Rio Grande do Sul.


Os Conselhos Regionais localizados ao sul do estado, área considerada prioritária para ação de governo, contaram com um estudo de reestruturação econômica coordenado pelo Estado, (Engevix, 1997). Ao invés de empreenderem iniciativas próprias de promoção do desenvolvimento, os COREDEs do sul atuaram em um esquema de co-produção com o Governo e com a empresa contratada, desenvolvendo uma relação sinérgica de complementaridade com a administração pública.
A operacionalização de relações de complementaridade entre governo e sociedade civil, destacada por Ostrom (1996), abre caminho para a realização de composições harmônicas entre os envolvidos. Contudo, a complementaridade pode gerar“(...) o potencial para sinergia mas não as bases organizacionais para realizar o potencial” (Evans, 1996, p.1123). Se a sociedade não dispõe intrinsecamente destas bases, o Estado pode atuar com medidas de estímulo e na promoção de espaços.
Em um certo sentido, a sistemática de trabalho estabelecida no período 1995-1998 buscou a complementaridade das ações no escopo do planejamento, através de modelos participativos e interativos. O objetivo era formar redes entre COREDEs e órgãos públicos para a elaboração e proposição conjunta de medidas voltadas à promoção do desenvolvimento e da melhoria da qualidade de vida para a população das regiões (Governo do Estado, 1995).
Em última análise, estas iniciativas configuraram, na opinião de Bandeira (1999), um esforço no caminho de consolidar a estruturação e a institucionalização de um “policy network” para estratégias de desenvolvimento regional no estado. Os primeiros resultados desta política sugeriam a ampliação da integração entre o Governo e os COREDEs através de avanços paulatinos, onde a participação dos Conselhos avançaria desde o estágio de órgãos para a consulta e subsídio até o estágio de instância de decisão pública (Governo do Estado, 1996).
Esta abordagem cautelosa e progressiva, que se mostrava mais adequada para evitar frustrações e impasses, acabou não evoluindo de forma sistemática nos anos seguintes. A dificuldade de manter um processo de integração constante por parte da administração pública, despreparada neste sentido, e a necessidade de um maior reconhecimento da importância do papel desempenhado pelos COREDEs, reduziram o ímpeto inicial da proposta, redundando em poucos resultados efetivos.
O último ano de governo, 1998, foi marcado pela retorno de práticas consultivas pouco eficientes ao estímulo da coesão social. Com a implantação do projeto Consulta Popular, foi decidido destinar às regiões até 50% dos recursos orçamentários do Estado através da eleição direta das prioridades regionais. Para tanto, os COREDEs foram incumbidos de preparar uma listagem prévia de projetos, submetida à comunidade de cada região para a eleição de cinco prioridades de investimento das verbas públicas.
Em que pese a intenção positiva de escutar os anseios e as demandas das populações regionais, a proposta de Consulta Popular não trouxe nenhum avanço ao processo de estruturação de uma relação sinérgica e colaborativa entre a sociedade civil e o Estado. Pelo lado do Governo, a instituição de práticas participativas que se encerram na consulta não abre espaço para outras formas de interação. Pelo lado da sociedade civil, a consulta popular não permite desenvolver um sentido de comprometimento social entre a prioridade eleita e seu efetivo benefício para a região. Da mesma forma, a simples consulta não garante que a alocação das verbas públicas esteja inserida em um projeto integrado de crescimento formulado a partir da sociedade regional.
O novo Governo do Estado, eleito para o período de 1999 a 2002, realçou a participação popular como um dos principais pontos do programa de governo. A partir da ampliação para a esfera regional da experiência de orçamento participativo do município de Porto Alegre, organizou uma estrutura própria de espaço para a decisão pública que abrange também os COREDEs. Mas somente a participação no processo orçamentário, como salientado anteriormente, não será suficiente para o completo desenvolvimento de relações sociais colaborativas nas diferentes regiões do estado.
Caberá a esta administração, portanto, explorar também formas alternativas de sinergia Estado-sociedade civil, utilizando principalmente o instrumental disponibilizado pela estrutura dos COREDEs. Deverá, da mesma forma. procurar criar mecanismos de permanência destas práticas sinérgicas, tendo em mente que toda proposta de práticas participativas, que também visar a acumulação de capital social, terá que manter, por um longo período, o apoio institucional, a credibilidade e a sustentação política da proposta, sob pena de inviabilizar no futuro a continuidade das práticas cívicas e solidárias na comunidade.
Como demonstrado acima, a construção de relações participativas e solidárias nas comunidades regionais são relevantes para o acúmulo de capital social e para a formação de uma sociedade civil ativa e engajada em processos endógenos de desenvolvimento. Contudo, além dos aspecto social, a construção destas relações trazem benefícios também à esfera estatal, pois possibilita que ações públicas específicas de suporte ao desenvolvimento empresarial alcancem melhores resultados.
Um exemplo específico destes benefícios será apresentado a seguir, onde políticas públicas de fomento à pequena e média empresa, quando adotadas estratégias de cooperação, podem alcançar um sucesso maior onde o estoque de capital social é mais abundante. Todas estas condicionantes comprovam a necessidade da busca de instrumentos de gestão pública que compreendam macro e micro escopos de atuação, ou seja, que abranjam tanto os aspectos sócio-culturais e macroeconômicos quanto os aspectos específicos de promoção da atividade produtiva.


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