As modificações ocorridas nos processo produtivos desde os anos 80 e, com mais força, nos anos 90, aliadas ao persistente declínio de regiões fortemente industrializadas



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Jorge Renato de Souza Verschoore Filho Cooperação e Participação: Novas Formas de Gestão de Políticas Públicas para o Desenvolvimento Regional

Cooperação e Participação: Novas Formas de Gestão de Políticas Públicas para o Desenvolvimento Regional



Jorge Renato de Souza Verschoore Filho1

Universidade Federal do Río Grande do Sul, Escola de Administracao.

Jrsouza@adm.ufrgs.br, jrenato@datacontrol.com.br
Resumen.
O paper apresentado neste momento é um substrato de minha dissertação de mestrado focada na análise de políticas públicas para o desenvolvimento regional no sul do Brasil. Seu objetivo principal é apresentar algumas reflexões referentes a importância da sociedade civil, e nela compreendida as formas locais de solidariedade, cooperação e participação, para a modernização e o desenvolvimento sócio-econômico em uma região.

Com base no contemporâneo conceito de “Social Capital” e da idéia da necessidade do envolvimento da sociedade civil no processo de definição e implementação das políticas públicas, o trabalho proposto visa apresentar formas alternativas de modalidades de políticas para o desenvolvimento regional. Entre estas novas políticas, destaca-se a relevância da promoção de espaços que proporcionem mecanismos para a permanente participação da comunidade. Propõe-se, também, novos instrumentos de políticas governamentais voltados a estimular o espírito cooperativo e colaborativo entre empresas, universidades e comunidades.


Introducao


O paper apresentado é um subproduto dos conteúdos de minha dissertação de mestrado focada na análise de políticas públicas para o desenvolvimento regional no sul do Brasil. Seu objetivo principal é apresentar novos instrumentos de política pública direcionados a promover um desenvolvimento regional socialmente sustentado, com base nas pequenas e médias empresas e nas diferentes formas de interação social.
A partir do contemporâneo conceito de “Social Capital” e na idéia da necessidade do envolvimento da sociedade civil no processo de definição, implementação e suporte das ações governamentais, os instrumentos de política propostos visam apresentar formas alternativas de estratégias públicas para um desenvolvimento regional equilibrado. Portanto, o paper visa também contribuir para o debate em torno das reflexões referentes à importância da sociedade civil e nela compreendidas as formas regionais de cooperação e participação para a modernização e o desenvolvimento sócio-econômico de um território.
Para tanto, o paper está dividido em quatro partes. Em um primeiro momento serão brevemente apresentados as concepções de desenvolvimento regional e de envolvimento da sociedade civil que sustentam as políticas propostas. A segunda parte compreende as políticas de abertura do Estado à participação da sociedade civil, com destaque para os ganhos em termos de capital social. Na terceira parte serão expostos alguns instrumentos pontuais de ação pública com vistas a fomentar e amparar práticas de cooperação inter-empresarial entre pequenas e médias empresas, visando ganhos de competitividade auto-sustentados. Por fim, apresenta-se considerações finais sobre as propostas de atuação governamental em prol do desenvolvimento econômico.

Desenvolvimento Regional Endógeno e Capital Social

As modificações ocorridas nos processos produtivos desde os anos 70 e 80 e, com mais força, nos anos 90, aliadas ao persistente declínio de regiões fortemente industrializadas e à rápida ascensão econômica de novas regiões (Storper, 1997), forçaram profundas transformações nas teorias e políticas de desenvolvimento regional nesta última década. Os desequilíbrios regionais preexistentes e agora estes, advindos da reorganização produtiva internacional, dificilmente serão reduzidos pelas políticas adotadas no passado, exigindo novas formas de atuação do Estado.


Superou-se uma época onde os principais instrumentos de política regional adotados para um crescimento harmonioso restringiam-se aos incentivos financeiros e obras estruturais, para um tempo onde os principais propulsores do crescimento são encontrados nos componentes internos e nas relações sociais existentes em uma região. Este desenvolvimento regional endogenamente condicionado tem suas origens na década de 1970, quando as propostas de desenvolvimento da base para o topo emergiram com maior notoriedade (Stöhr, & Taylor, 1981). Desde então, esta corrente evoluiu com a colaboração de novos enfoques ao problema do crescimento desequilibrado.
Durante a década de 1990, a principal questão do modelo de desenvolvimento endógeno estava direcionado para tentar entender porque o nível de crescimento variava entre as diversas regiões e nações, mesmo elas dispondo das mesmas condições estruturais de produção, como capital financeiro, mão-de-obra ou tecnologia. A solução foi procurar encontrar, entre estes fatores, aqueles determinados dentro da região.
Neste caminho, uma das maiores contribuições da teoria endogenista foi identificar que os fatores de produção atualmente decisivos, como o capital social, o capital humano, a pesquisa e desenvolvimento, a informação e as instituições, são determinados dentro da região e não de forma exógena, como até então era entendido. Por conseguinte, logo concluiu-se que a região dotada destes fatores ou estrategicamente direcionada para desenvolvê-los internamente reuniria as melhores condições de atingir um desenvolvimento acelerado e equilibrado.
O desenvolvimento regional endógeno predominante na década de 1990 pode então ser definido como:

(...) um processo interno de ampliação contínua da capacidade de agregação de valor sobre a produção, bem como da capacidade de absorção da região, cujo desdobramento é a retenção do excedente econômico gerado na economia local e/ou a atração de excedentes provenientes de outras regiões. Este processo tem como resultado a ampliação do emprego, do produto, e da renda local ou da região, em um modelo de desenvolvimento regional definido (Amaral Filho, 1996, p. 37).

A capacidade política da sociedade liderar e conduzir o seu próprio desenvolvimento regional, condicionando-o à mobilização dos fatores produtivos disponíveis em sua área e ao seu potencial interno, traduz a forma de desenvolvimento denominado endógeno. Assim, pode-se distinguir duas dimensões no desenvolvimento regional endógeno. Uma primeira é basicamente econômica, na qual a sociedade empresarial local utiliza sua capacidade para organizar, da forma mais producente possível, os fatores produtivos da região. Uma segunda é sócio-cultural, onde os valores e as instituições locais servem de base para o desenvolvimento da região (Vázquez Barquero, 1988).


De forma antagônica ao pensamento normalmente associado com as teorias endógenas, não se busca, neste enfoque, o fechamento ou isolamento regional, nem mesmo o autocentrismo e a auto-suficiência. A idéia do desenvolvimento endógeno moderno baseia-se na execução de políticas de fortalecimento e qualificação das estruturas internas visando sempre a consolidação de um desenvolvimento originalmente local, criando condições sociais e econômicas para a geração e atração de novas atividades produtivas, dentro da perspectiva de uma economia aberta.
Um grande avanço da moderna teoria regional endógena é considerar a importância da sociedade e das relações sociais no processo de desenvolvimento da região. Mais do que isso, na visão de Sergio Boisier (1997), a sociedade civil, e nela compreendida as formas locais de solidariedade, integração social e engajamento cívico, pode ser considerada o principal agente da modernização e da transformação sócio-econômica em uma região.
Esta importância da sociedade civil e das relações sociais é, com a mesma ênfase, defendida por outros pesquisadores do desenvolvimento endógeno. “Uma das chaves do desenvolvimento local reside na capacidade de cooperação entre seus atores. Também é conveniente particularizar a análise das formas de cooperação institucional ou voluntária que se produzem entre eles contanto que o objetivo seja o desenvolvimento local” (Godard et al., 1987, p. 139). Antonio Vázquez Barquero (1988), argumenta que o desenvolvimento regional endógeno, ao considerar e dar relevância à sociedade civil local e aos seus processos de organização e relação social, permite que a região atinja um crescimento equilibrado e sustentado no longo prazo, sem entrar em conflito direto com a base social e cultural da região.
O destaque dado aqui para a importância da sociedade civil não está inserido no debate da relação entre a sociedade e o Estado, sua maior ou menor participação, ou entre a sociedade e o mercado.2 Com base em um enfoque distinto, trata-se da compreensão de que o desenvolvimento regional está diretamente ligado às características da organização social e das relações cívicas encontradas na região. Foi partindo destes mesmos pressupostos, que Robert Putnam (1996), estudou os diversos aspectos que condicionaram as diferenças regionais encontradas entre o norte e o sul da Itália. Uma de suas mais importantes conclusões é a percepção de que “Na Itália contemporânea, a comunidade cívica está estritamente ligada aos níveis de desenvolvimento social e econômico” (Putnam, 1996, p. 162).
Para corroborar a relevância do civismo e das relações sociais no processo de desenvolvimento, Putnam utiliza a evolução de duas regiões italianas: Emilia-Romagna, ao norte, e Calábria, ao sul. Ambas, nos primeiros anos deste século, tinham padrões de desenvolvimento muito semelhantes. Nas oito décadas posteriores, criou-se uma desigualdade bastante acentuada entre estas regiões, tornando-se a Emilia-Romagna, de grande participação política e solidariedade social, uma das mais prósperas regiões da Europa; e a Calábria, com características feudais, fragmentada e isolada, a região mais atrasada da Itália.
Comparando tanto o civismo quanto o desenvolvimento sócio econômico nas duas regiões, na décadas de 1900 e de 1970, Robert Putnam, concluiu que as tradições cívicas e a capacidade de organização social revelaram-se um poderoso determinante das disparidades de desenvolvimento sócio-econômico encontradas atualmente entre as duas regiões. Nas palavras do autor, “(...) quando tomamos por base as tradições cívicas e o desenvolvimento sócio-econômico registrado no passado para prever o atual desenvolvimento econômico, constatamos que o civismo é na verdade muito melhor prognosticador do desenvolvimento sócio-econômico do que o próprio desenvolvimento” (Putnam, 1996, p. 166).
Apesar de sua atualidade e coerência, este tipo de proposição não é uma novidade na literatura econômica. William Nicholls (1969), por exemplo, durante a década de 1960, já realizara estudo semelhante para explicar as diferenças de crescimento entre o Sul o Norte dos Estados Unidos até aquele período. Segundo este autor, o menor dinamismo da Região Sul norte-americana era causada pelos elementos da tradição sulina que entravavam o progresso. Entre estes elementos, destacavam-se “a dominância dos valores agrários, a rigidez da estrutura social, a estrutura política antidemocrática, a pouca responsabilidade social e a mentalidade e o comportamento conformista” (Nicholls, 1969, p. 466).
A novidade do estudo de Robert Putnam está na inclusão da contemporânea concepção de capital social e sua influência no desenvolvimento econômico. Definido como sendo o conjunto das características da organização social, que englobam as redes de relações, normas de comportamento, valores, confiança, obrigações e canais de informação, o capital social, quando existente em uma região, torna possível a tomada de ações colaborativas que resultem no benefício de toda comunidad.
Em um sentido mais restrito, pode se entender capital social como “a habilidade de criar e sustentar associações voluntárias” (Portes & Landolt, 1996, p. 18). Portanto, o capital social é compreendido basicamente por sua função, sendo encontrado em organizações sociais que potencializem a produção do ser humano. O estudo de James Samuel Coleman (1990) aborda exatamente esta característica, segundo o autor:

Capital social é definido por sua função. Não é uma simples entidade, mas a variedade de diferentes entidades tendo duas características em comum: todas elas consistem em algum aspecto em uma estrutura social e elas facilitam certas ações individuais contidas nestas estruturas. Como outras formas de capital, o capital social é produtivo, tornando possível a realização de certos objetivos que seriam inalcançáveis sem a sua existência (Coleman, 1990, p. 302).

Evidências empíricas, tanto de épocas passadas quanto recentes, indicam que os fatores socio-culturais, como o capital social, representam um papel decisivo na explicação das diferenças regionais. Apesar disto, qualquer interpretação baseada apenas em um único fator certamente estará equivocada. As tradições cívicas, o capital social e práticas colaborativas, por si só, não desencadeiam o progresso econômico. Elas, contudo, são a base para as regiões enfrentarem e se adaptarem aos desafios e oportunidades da realidade presente e futura. O entendimento destas considerações abre novos campos de ação dentro da esfera governamental. O Estado tem sua atuação direcionada para outro ângulo, voltado a percepção das capacidades e potencialidades locais, a partir de políticas de coordenação e promoção das iniciativas sociais..



Esse papel coordenador do Estado remete-nos inelutavelmente para o papel mais crucial das formas de organização da sociedade civil no processo de geração, distribuição e apropriação do conhecimento e das inovações dele advindas. Redes de colaboração formadas por empresários, sindicatos, organizações comunitárias, instituições científicas e de informação são composições flexíveis de agentes da sociedade civil para uma nova articulação entre Estado e sociedade. Este é mais um aspecto do deslocamento dos espaços da administração pública (Maciel, 1996, p. 152).

Levando em consideração estes pressupostos, é possível compreender que uma estratégia política de desenvolvimento regional não pode se ater somente à ações de cunho ortodoxo, como linhas de crédito, incentivos fiscais ou de investimentos na formação bruta de capital fixo. Ela deve também, e fundamentalmente, procurar manter e ampliar o estoque de capital social em sua comunidade, fortalecendo a auto-organização social e estimulando a prática de soluções colaborativas para problemas comuns.


Mas, para isso, é preciso também formar, mesmo que em um longo espaço de tempo, comunidades voltadas à colaboração e a participação. Comunidades compostas por indivíduos que entendam a importância do trabalho em conjunto e do civismo, abertos à mudança e preparados para criarem e inovarem (Marshall, 1998). Isto é, as políticas voltadas a ampliar a sinergia público-privada e a cultura da ação conjunta, mesmo que possam ser desenvolvidas no curto prazo, devem também estar focadas em mudanças culturais que permitam fundar uma mentalidade democrática e colaborativa de forma sustentada.
Portanto, o que deve ser realçado, como corrobora Judith Tendler (1998), é que o Estado tem o poder de construir e manter uma sociedade civil coesa e engajada no seu desenvolvimento. O Estado não pode ser visto automaticamente como um inimigo deste processo, mas como uma peça fundamental da engrenagem (Evans, 1996). Isto significa que o atual conceito unidirecional, no qual somente em locais onde exista uma sociedade civil preparada possam ser encontrado governos eficientes e que bons governos dependam da existência de uma sociedade civil atuante, possa ser substituído por um conceito bidirecional, onde o Estado seja também um dos principais agentes de construção de sociedade civil atuante e sabedora de suas potencialidades.

Uma das formas mais eficientes do Estado atuar neste sentido é promovendo a participação e a abertura ao diálogo com os diversos integrantes das comunidades regionais, já que esta nova compreensão de Estado fortalece as instâncias regionais e locais, criando oportunidades para que a sociedade civil participe mais ativamente da gestão pública. Todavia, a real participação da comunidade nos processos de composição e implantação de iniciativas públicas exige uma grande capacidade política dos governantes e da própria sociedade. O governo terá que estar preparado para conviver com os con­flitos naturais advindos desta participação, visto que as relações de poder entre Estado e socie­dade passam a se caracterizar pela transparência, ampliando o controle do último sobre o pri­meiro. Os exemplos do Rio Grande do Sul demonstram que esta relação pode avançar principalmente quando os espaços de participação são mantidos de forma permanente e democrática mesmo no âmbito regional; o que será apresentado a seguir.






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