Além da substituição de importação: uma análise da relevância das exportações para o crescimento econômico durante o Estado desenvolvimentista brasileiro (1942 – 1986)



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As origens do desenvolvimentismo brasileiro e suas controvérsias: notas sobre o debate historiográfico
Ivan Colangelo Salomão*
RESUMO

O desenvolvimentismo exerceu influência basilar na formação e formatação das estruturas política, social e econômica do Brasil contemporâneo. Publicamente incriminado e politicamente desconstruído a partir de meados da década de 1980, o desenvolvimentismo voltou a pautar o debate econômico atual. Procurando contribuir para um melhor entendimento do fenômeno, este artigo tem por objetivo resgatar e sistematizar as principais linhas do debate hodierno acerca de suas origens no Brasil, com foco sobre a centralidade da Revolução de 1930 para a gênese do ideário.


PALAVRAS-CHAVE: Desenvolvimentismo; Brasil; Século XIX; Revolução de 1930
ABSTRACT

Developmentalism had relevant influence on the formation of political, social and economic structures of contemporary Brazil. Publicly incriminated from the mid-1980s, developmentalism is guiding the current economic debate once again. In order to contribute to a better understanding of the phenomenon, this paper aims present and systematize the main lines of the current debate about its origins in Brazil, focusing on the centrality of the 1930’s Revolution to the genesis of the ideology.


KEYWORDS: Developmentalism; Brazil; 19th century; 1930’s Revolution

JEL Classification: N16



  1. Introdução

“Uma das singularidades da história do Brasil é que este é um país que se pensa contínua e periodicamente.” A constatação de Octavio Ianni (2000, p. 55) não apenas explica a profusão de cientistas sociais que se dispuseram a analisar a história do país em suas múltiplas particularidades, como também reflete a importância da contribuição que os diversos intérpretes brasileiros ofereceram ao desenvolvimento da historiografia nacional.

Refere-se Ianni a autores cujas obras colocam e recolocam problemas históricos e teóricos “a partir de dilemas e perspectivas que se criam quando ocorrem rupturas históricas”. Momentos capitais para a formação e a transformação da sociedade brasileira, tais circunstâncias suscitam questionamentos que exigem análise com ampla fundamentação empírica e cuja evolução reside, invariavelmente, no contraditório. Justifica-se, portanto, a afluência de explicações, interpretações e teses que se multiplicam, se complementam e polemizam. Nas palavras do autor: “Daí a pluralidade de visões do Brasil; e a pluralidade de Brasis.” (IANNI, 2000, p. 56).

A amplitude analítica inerente a tais acontecimentos restringe a possibilidade de se lograr o consenso entre os distintos estudiosos. Eventos dessa natureza exigem apreciação multiprismática que evidencie os diferentes aspectos que os envolvem, gerando análises, não raro, conflitantes. Trata-se, este, do caso do desenvolvimentismo, definido por Fonseca (2015, p. 28) como:
A política econômica formulada e/ou executada, de forma deliberada, por governos (nacionais ou subnacionais) para, através do crescimento da produção e da produtividade, sob a liderança do setor industrial, transformar a sociedade com vistas a alcançar fins desejáveis, destacadamente a superação de seus problemas econômicos e sociais, dentro dos marcos institucionais do sistema capitalista.

Destarte, nota-se que o autor define desenvolvimentismo como uma política econômica, um fenômeno imanente à ação humana, portanto. Para Bielchowsky (2004), trata-se de uma ideologia, conceito que o desloca para o plano das ideias. Já para Bresser-Pereira (2011), o desenvolvimentismo foi uma estratégia, termo cuja plasticidade permite que se equilibre entre as outras duas acepções. Devido ao hermetismo taxonômico de tais definições, empregaram-se, ao longo deste trabalho, os três diferentes conceitos com o objetivo de demonstrar a plurivalência do fenômeno.

Concebido no final do século XIX, quando, no desenrolar dos acontecimentos políticos e econômicos que emolduraram o fim do regime imperial, autores passaram a pensar o Brasil e a problematizar os caminhos para suplantar os desafios impostos a uma nação que havia pouco se reconhecia como tal.

Fenômeno de magnitude histórica e de relevância inconteste para a atual configuração social, política e econômica do país, a pesquisa sobre as origens do desenvolvimentismo requer análise exaustiva não apenas por motivação de cunho historiográfico, mas principalmente para fazer avançar o debate acerca desta ideologia tão cara à constituição do Brasil contemporâneo.

Ainda que não tenham sido nobilitados com o epíteto de “intérpretes” do Brasil1, os atores e autores em voga não se limitaram apenas a conjeturar as alternativas políticas de que dispunham os líderes da República recém-instalada. Imbuídos pelo espírito de construção de um novo país surgido no processo que depôs a Monarquia, cada interpretação trazia consigo propostas concretas de ação, elucidando a influência positivista para a formação do desenvolvimentismo2.

Personagens como Serzedello Correa, Antonio Felício dos Santos, Amaro Cavalcanti, Benjamin Constant, Rui Barbosa, entre outros, encabeçaram o grupo de homens os quais, de forma precoce, passaram a patrocinar as ideias que viriam a compor o chamado “núcleo duro” do desenvolvimentismo3. Ainda que difusa e não sistematizada, a defesa de tais causas – a saber, a industrialização, o nacionalismo e o intervencionismo pró-crescimento – precedeu a concepção da política a qual, adotada por sucessivos governantes, tornou-se notadamente responsável pelo acelerado crescimento econômico ao longo das cinco décadas de sua vigência.

Isto posto, este artigo tem por objetivo resgatar e sistematizar o debate contemporâneo acerca das origens do desenvolvimentismo no Brasil. Justifica a diligência do artigo a atualidade do debate concernente a seu objeto. Passadas mais de três décadas desde o abandono das políticas desenvolvimentistas, analistas de diversas áreas das ciências sociais ainda buscam abarcar o entendimento do fenômeno em sua completude. Conhecer as narrativas presentes sobre o desenvolvimentismo em seu estado da arte é, afinal, entender o próprio como fenômeno histórico. Procura-se, assim, ratificar a pertinente observação tecida por Carvalho (1998, p. 119), para quem “as batalhas históricas, ou os eventos em geral que envolvem conflitos, são travados pelo menos duas vezes. A primeira quando se verificam na forma de evento, a segunda quando se trata de estabelecer sua versão histórica ou sua memória.” A primeira é uma batalha histórica; a segunda, um combate historiográfico.

Para tanto, organizou-se o trabalho em três partes, além desta breve introdução. Na seção dois, discorre-se acerca das discordâncias metodológicas suscitadas pelo debate. A seguir, apresentam-se os dois principais polos de interpretação da gênese do fenômeno, seguido, por sua vez, das considerações finais.



  1. Desenvolvimentismo: das ideias à práxis?

Assim como no desenrolar dos fenômenos históricos, a evolução das ideias também responde a fatores das mais variadas ordens. Do contexto institucional à conjuntura internacional, o desenvolvimento intelectual brasileiro forjou-se em meio às transformações políticas, econômicas, culturais e sociais que concomitantemente moldavam a realidade nacional4.

Sabe-se, ainda, que o desenvolvimento da historiografia em si sofre influência de inúmeras variáveis, muitas das quais alheias ao ambiente acadêmico propriamente dito. O narrar da história, saber plástico e vulnerável que é, permite que o contexto histórico e a orientação teórico-metodológica de seus veiculadores sugestionem as respectivas versões, e, consequentemente, delineiem o itinerário das “batalhas” a que se refere o adágio de José Murilo de Carvalho.

Nesse sentido, questões tidas como acessórias exercem peso significativo sobre as construções historiográficas. A própria localização geográfica do analista, por exemplo, permeia o viés das interpretações que aqui serão apresentadas. O protagonismo político do Rio de Janeiro, centro administrativo do Brasil por praticamente dois séculos, talvez tenha permitido aos analistas fluminenses uma visão mais holística dos acontecimentos históricos, na qual se sobressaem as políticas adotadas pelo governo federal. Já para aqueles cuja formação intelectual se deu fora do principal eixo político-econômico do país (São Paulo e Rio de Janeiro), a influência de pesquisas históricas sobre economias “não centrais” acaba por refletir especificidades de experiências locais, ensejando contribuições que salientem a narrativa produzida em tais contextos.

Quando estendida às diversas vicissitudes que concorrem para moldar o curso da historiografia e o discurso dos historiadores, essa ressalva substancia a discordância metodológica que emoldura o escopo deste artigo: a antecedência das ideias em relação à práxis. Conforme atesta Franco (2008, p. 2), “a história econômica cisma em contradizer a máxima keynesiana: não parecem ser as ideias que produzem as grandes iniciativas da política econômica, pelo contrário, aquelas parecem se formar como racionalizações a posteriori de medidas tomadas de modo mais ou menos intuitivo pelos ministros e praticantes da época.” Ao aceitar ser “revelador, e possivelmente mais útil, como exercício da história do pensamento econômico, nos debruçarmos sobre leis e instituições efetivamente praticados do que sobre o pensamento [...] de um economista específico”, Franco (2008, p. 2) minimiza a influência do contexto político e social sobre os rumos da história ao descasar as ideias de seus representantes.

No que concerne ao objeto em tela neste trabalho, aquiesce-se ao fato de a historiografia tradicionalmente reservar a alcunha desenvolvimentista – um fenômeno político e intelectual eminentemente brasileiro – à política econômica empregada após a década de 1930, em especial, aos governos Getulio Vargas e Juscelino Kubitschek. Do ponto de vista da experiência histórica, há, portanto, relativo consenso entre os analistas de que se trata, o desenvolvimentismo, de um fenômeno vivenciado no século XX.

Ideário imanente ao processo deliberado de industrialização verificado a partir da ascensão de Vargas ao poder central, o alcance das políticas de orientação desenvolvimentista faz de seu espólio objeto de pesquisa relevante para trabalhos que se incumbam da tarefa de analisar a realidade brasileira do século XX. Publicamente incriminado e politicamente desconstruído a partir de meados dos anos 1980, o desenvolvimentismo – ou, ao menos, o core de seu arcabouço teórico – voltou a pautar o debate nacional devido à crise econômica por que passa o país desde o início dos anos 20105.

O ardor com que detratores e entusiastas propugnam suas respectivas versões quanto aos desdobramentos do fenômeno não se justifica apenas por posicionamentos ideológicos antagônicos. A amplitude dos resultados positivos, bem como a das implicações onerosas desta estratégia de desenvolvimento justifica a análise minuciosa de todos os aspectos que o envolvem, sob os mais diferenciados prismas, em particular, daqueles que suscitam divergências.




  1. As origens do desenvolvimentismo na historiografia contemporânea

Conquanto convergentes em aspectos centrais, observa-se saliente desacordo entre as acepções dos principais autores contemporâneos dedicados ao estudo do desenvolvimentismo. Nesse sentido, é justamente o dissenso que deve se tornar o foco do analista que se encarrega de agregar elementos originais ao debate, colaborando, assim, com o avançar do conhecimento acerca do tema.

Desse modo, problematizar-se-ão nos próximos tópicos duas linhagens de interpretação do desenvolvimentismo: uma que sugere a retroação no tempo para buscar no final do século XIX elementos que elucidem a gênese paulatina do fenômeno antes da década de 1930 e, a outra, mais restritiva, que busca casar as origens do desenvolvimentismo à política econômica praticada após a ascensão de Vargas ao poder central.



    1. Heterodoxia no Brasil agrário-exportador

Um primeiro approach metodológico busca retroagir a origem do fenômeno às ideias de autores que refletiam o país entre o ocaso do Império e a proclamação da República. Tratava-se de intelectuais, políticos e burocratas a quem Ianni (2000, p. 70) ofereceu a alcunha de “os clássicos”6: testemunhas do crepúsculo imperial e atores diligentes no processo de abolição da escravatura, suas análises versavam sobre temas como a ordem, o progresso e a formação da sociedade civil, da nação e do Estado brasileiro.

Pertencentes à célebre “geração 1870”7, tais personagens defendiam, de forma mais ou menos assertiva – a depender do momento, do público e do contexto – as três correntes basilares do desenvolvimentismo supracitadas. Além da contemporaneidade, a coexistência geográfica concorreu de modo decisivo para a formação da aura de efervescência política e intelectual daquele momento histórico8. Migrantes de outras regiões do país em sua maioria, esses homens encontraram no Rio de Janeiro pré-republicano – capital política, industrial, financeira e cultural do Brasil – o ambiente ideal para o amadurecimento e a divulgação de suas ideias9.

Tratou-se de uma época em que o conflito entre tradição e modernidade emoldurou a configuração das estruturas institucionais do país10. Do ponto de vista econômico, o momento caracterizou-se pelo auge do crescimento voltado para fora; na seara social, foi o período em que se travou a luta pela abolição do cativeiro; no campo político, testemunhou-se o fim da Guerra do Paraguai e a publicação do Manifesto do Partido Republicano11. Formava-se, assim, o cenário propício para o lançamento das bases de um novo modelo de desenvolvimento.

Sendo assim, os analistas simpáticos a essa tese argumentam que a gênese das ideias as quais forjaram a estrutura do desenvolvimentismo não se deu de forma súbita. Resultado de um processo de condicionantes históricos e de amadurecimento intelectual, não apenas antecedeu a sua prática enquanto política consciente e deliberada, como também foi concebido em um período de pleno exercício do liberalismo econômico.

Responsável por diversos trabalhos publicados acerca do tema, Pedro Cezar Dutra Fonseca corrobora este entendimento de forma reiterada. Procurando sintetizar as origens do pensamento desenvolvimentista, o autor inova ao determinar as três vertentes que, posteriormente encadeadas, viriam a formar o “núcleo duro” da doutrina: o nacionalismo, a industrialização e o intervencionismo pró-crescimento (FONSECA, 2004a, p. 2).

A lógica subjacente a seu raciocínio visa a embasar a hipótese de que, no plano das ideias, a concepção do ideário remonta a décadas anteriores à sua implementação como política econômica propriamente dita. Ainda assim, ressalta o autor que “nem sempre os três elementos do ‘núcleo duro’ aparecem associados historicamente”, de modo que, para se falar em desenvolvimentismo, portanto, deve-se verificar a “associação daqueles em um conjunto comum de ideias concatenado e estruturado.” (FONSECA, 2004a, p. 2, grifos do autor).

Neste sentido, o autor argumenta que o desenvolvimentismo não irrompeu de forma espontânea e repentina, tampouco surgiu em decorrência da crise econômica iniciada com a quebra da bolsa de valores em Nova Iorque. Tratou-se, pelo contrário, de um típico processo de construção política e intelectual, fruto da realidade brasileira e da consciência gradual de determinados atores de sua elite em relação à situação de atraso em que vivia o país. De modo que, ao grupo que assumiu o poder em 1930 não se fazia totalmente desconhecido o corpo das ideias desenvolvimentistas – embora qualificações de rumo e de vulto foram a ele ulteriormente adicionadas.

Outrossim, admite-se que, em determinada medida, tratou-se a política desenvolvimentista praticada no Brasil de uma necessidade histórica. Conforme a definição de Bresser-Pereira (2011), se a adoção deste modelo refletiu uma “estratégia de desenvolvimento”, pressupõe-se, então, a existência de outras opções aos formuladores da política econômica. Nada impeliu o governo que assumiu o poder em 1930 a alterar as bases da economia nacional e buscar a internalização do seu centro dinâmico. A condição de altivo ofertante mundial de um número reduzido de matérias-primas não deixara de ser, pois, uma alternativa plausível. Assim sendo, o desenvolvimentismo deve ser caracterizado não apenas como uma iniciativa ousada, mas também, e principalmente, como um projeto cuja concretização exigia um esforço consciente e deliberado.

Ainda que em caráter localista, medidas levadas a cabo por governos subnacionais durante a República Velha sinalizam a existência de determinadas ideias embrionárias – muitas das quais já materializadas em políticas públicas – que posteriormente viriam a ser adotadas pelo governo central. O caso mais eloquente diz respeito à presidência de Getulio Vargas no Rio Grande do Sul (1928-1930)12. Conforme assinala Fonseca (2004b, p. 12), o “desenvolvimento” passava a habitar a retórica oficial de modo deliberado e intencional13. O emprego do termo “marcha” no discurso de Getulio não era fortuito; antes, evidenciava a noção de que a superação do atraso não brotaria espontaneamente, mas “deveria resultar de decisão organizada, implementada com determinação e disciplina.”14

A pesquisa de João Antônio de Paula sobre as transformações econômicas por que passou o estado de Minas Gerais no início do século XX também ratifica este entendimento. Ao analisar a trajetória política e intelectual do ex-governador mineiro João Pinheiro da Silva15, o autor reforça a tese de que as ideias e, em determinadas situações, indícios da própria política desenvolvimentista já se faziam presentes no programa do governo mineiro antes de 193016.

Tema caro a determinados setores do pensamento desenvolvimentista, o Protecionismo – cunhado por Pinheiro com letra maiúscula – havia muito se anunciava em sua plataforma política. O governador mineiro não fez desta medida, porém, a panaceia para a crise que se abatia sobre a economia brasileira: “Se a solução econômica do aumento das riquezas de um povo dependesse, exclusivamente, de um golpe de tarifas alfandegárias, certo não haveria povos pobres no mundo.” (apud BARBOSA, 1966, p. 16).

Com base nestas evidências, portanto, Paula (2004) confere à política concebida pelo governo Pinheiro, no início do século XX, características típicas de um programa desenvolvimentista17: “João Pinheiro, em seu ideário e suas políticas, guarda relação com o que se chama hoje de ‘perspectiva desenvolvimentista’” (p. 261); “Pinheiro ensaiou o projeto de desenvolvimento que, malgré tout, e com as diferenças devidas, foi [posteriormente] experimentado no Brasil (p. 273)”; e “sob vários e decisivos aspectos, a plataforma política de João Pinheiro anunciava os tempos do desenvolvimentismo que viriam pós-1930.” (p. 276).

O trabalho de Salomão (2013) sistematiza o pensamento de três autores com intensa atividade política ligados, em maior ou menor grau, a cada uma das três causas que compuseram o aqui definido “núcleo duro” do desenvolvimentismo. Ao analisar a obra do nacionalista Serzedello Correa, do industrialista Amaro Cavalcanti e do papelista Rui Barbosa, o autor busca demonstrar que, ainda que no plano das intenções e dos discursos, as ideias formadoras do desenvolvimentismo já pululavam no Brasil oitocentista.

Há analistas os quais, indo além, corroboram este entendimento de modo oblíquo. Na célebre obra em que procura demonstrar que a presença do Estado brasileiro durante a República Velha fez-se mais significativa do que supõe o entendimento consagrado pela literatura, Topik (1987) advoga uma consciência embrionária por parte da burocracia estatal responsável pela gestão pública naquele momento18.

Discorrendo acerca de quatro grandes temas – sistema financeiro, defesa do café, infra-estrutura ferroviária e industrialização –, o autor atesta que, a despeito da descentralização político-administrativa observada no período, o governo central atuou de modo muito mais aprofundado do que os próprios entes federados19.

Ainda que, de modo geral, a intervenção no sistema financeiro visasse à estabilização cambial e monetária, a ação do governo acabava, indiretamente, por exercer expressivo controle sobre o mercado bancário. Além disso, argumenta o autor que a política fiscal executada pelos sucessivos governantes que assumiram o poder federal entre a proclamação da República e o golpe de 1930 teria apresentado um caráter mais expansionista do que a exercida pela própria gestão de Vargas.

A atuação do governo republicano correspondia, no entanto, menos a um planejamento deliberado do que à defesa do setor agro-exportador. Subproduto da política de valorização dos gêneros exportáveis, o crescimento industrial do período teria respondido à maior disponibilidade de recursos, ao câmbio favorável e à febre no mercado de ações20. Tratou-se de mais um resultado não-intencional, uma vez que as intervenções correspondiam, geralmente, a operações conjunturais de salvamento, não sendo resultado, portanto, de um “planejamento desenvolvimentista.” (TOPIK, 1987, p. 189).

Por fim, há os que, retroagindo ainda mais o espectro analítico, relacionam as origens da doutrina às práticas mercantilistas21. Para Gonçalves (2012), tratou-se o nacional-desenvolvimentismo – por ele cunhado como “o projeto de desenvolvimento econômico assentado no trinômio: industrialização substitutiva de importações, intervencionismo estatal e nacionalismo” – de uma “concepção neo-mercantilista do século XIX”. Se, por um lado, o prefixo designativo (neo) discrimina as diferenças históricas produzidas pelo espaçamento de três séculos, por outro, interliga a gênese da ideologia moderna à prática vigente nos países europeus na época das grandes navegações: “As raízes do pensamento desenvolvimentista no Brasil e na América Latina estão nas ideologias e políticas de desenvolvimento econômico associadas ao mercantilismo [...] e nas cópias fiéis realizadas em países como Estados Unidos e Alemanha.” (GONÇALVES, 2012, p. 4).

Em que pese a apresentação de evidências ratificadas por diferentes autores, a existência de um grupo político cujas ideias preanunciavam uma heterodoxia precoce durante a República Velha divide a opinião dos analistas, conforme será exposto a seguir.


    1. A Revolução de 1930: um marco interpretativo

Há autores, por outro lado, que oferecem ao debate interpretações destoantes, enriquecendo o entendimento histórico do desenvolvimentismo. Estudioso do assunto ao qual dedicou parte expressiva de sua produção intelectual, Ricardo Bielschowsky, ex-dirigente da Comissão Econômica para América Latina e Caribe (CEPAL) no Brasil, interpreta o fenômeno sob ótica semelhante, advogando uma singularidade cronológica, porém, que vai de encontro à tese defendida neste trabalho – o horizonte temporal a partir do qual desenvolve sua análise. Para o autor, as origens do ideário desenvolvimentista justapõem-se claramente à adoção da política econômica22: “As origens do desenvolvimentismo são o período 1930-45.” (BIELSCHOWSKY, 2004, p. 78).

No tópico em que apresenta “o esboço do projeto desenvolvimentista”, o autor admite a “existência de uma consciência industrialista desde o século XIX”, negando-lhe relevância histórica, contudo, devido à ausência de um corpo sistematizado de ideias (BIELSCHOWSKY, 2004, p. 248). Pode-se inferir, a partir desta constatação, que, para Bielschowsky, a defesa de uma política de industrialização, por si só, poderia caracterizar o rascunho de um projeto desenvolvimentista. Reforça esta ilação a afirmação simplificadora de que “desde suas origens, o desenvolvimentismo foi uma ideologia econômica com fortes vínculos com o nacionalismo.” (BIELSCHOWSKY, 2004, p. 103). Depreende-se, portanto, que, em sua visão, o nacionalismo tampouco compunha necessariamente uma das vertentes formadoras da doutrina, mas que, exogenamente, apenas influenciou a sua concepção.

Deste modo, baseado na hipótese de que o desenvolvimentismo foi concebido a partir de 1930, Bielschowsky outorga a determinados autores a distinção de precursores intelectuais da doutrina, desmembrando-os em três grupos: os pertencentes ao setor privado, ao público não-nacionalista e ao público nacionalista.

A primeira a se constituir, ainda na década de 1930, foi a corrente privada, tendo sido o industrial paulista Roberto Cochrane Simonsen o seu grande expoente. Bielschowsky demonstra que a contribuição destes empresários ganhou relevância em meio à criação dos departamentos de estudos econômicos recém-estabelecidos no âmbito da Federação das Indústrias de São Paulo (FIESP), presidida pelo próprio Simonsen, e da Confederação Nacional da Indústria (CNI), comandada por Euvaldo Lodi.

O setor público não-nacionalista, “pouco numeroso, mas influente”, não pregava uma ruptura unilateral com o capital estrangeiro, a despeito do ceticismo em relação ao tema que entre eles imperava. Esta corrente ganhou um locus institucional para a divulgação de suas ideias e práticas com a formação da Comissão Mista Brasil–Estados Unidos (CMBEU), em 1951. Seus principais adeptos foram Horacio Lafer, Lucas Lopes e, principalmente, Roberto Campos23.

O terceiro e último grupo, o público nacionalista, tinha por divergência com os demais a inclinação por ampliar a intervenção do Estado na economia. Seus líderes mais relevantes foram Américo Barbosa de Oliveira, Rômulo de Almeida e, especialmente, Celso Furtado, cujos seguidores vieram a se reunir sob a égide do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE), fundado em 1952. Este conjunto de pensadores influenciou de modo especial os movimentos finais do segundo mandato de Vargas, quando da radicalização do governo brasileiro em relação aos interesses estrangeiros.

Outro aspecto que suscita divergência entre os analistas refere-se à consciência da política de desenvolvimento empenhada ao longo da década de 1930. Para Bielschowsky (2004, p. 253), foram dois os fatores históricos que deram sustentação ao nascimento deste projeto: o vigoroso surto industrial observado a partir de 1933 e a criação de instituições de regulação e controle das atividades econômicas.

No seu entender, o que ocorria ao longo do período de 1930-1945 era “uma primeira e limitada tomada de consciência da problemática da industrialização por parte de uma nova elite técnica, civil e militar, que então se instalava nas instituições.”24 (2004, p. 250). Coerente em sua argumentação, refuta a ideia de uma política deliberada de desenvolvimento industrial no primeiro governo Vargas:

Não se pode afirmar que se tenha gerado no período um projeto de industrialização articulado e perfeitamente definido. Faltavam coordenação entre os órgãos, recursos financeiros que permitissem uma continuidade mínima nos trabalhos e, sobretudo, uma diretriz geral de política econômica que cobrisse com um embasamento ideológico abrangente e definitivo suas atividades pioneiras de planejamento econômico (BIELSCHOWSKY, 2004, p. 258, grifo meu).

Em sua consagrada obra acerca dos condicionantes e dos resultados do Plano de Metas, Carlos Lessa corrobora a interpretação de Bielschowsky de modo reiterado e assertivo. O autor não apenas assevera a absoluta falta de consciência da política engendrada pelos governos Vargas e Dutra, como também posterga as origens do ideário e da política desenvolvimentista para a década de 1950.

Somente após cruzarem os anos 1950, assegura o autor, é que “as principais tendências de evolução da economia puderam encontrar apoio em esquemas conscientes de política”. Para Lessa, desde o ocaso da República Velha até o início da segunda metade do século XX, “a política econômica esteve basicamente condicionada a comportamentos externos que definiram seu perfil” [...], período em que “não se vislumbrou uma preocupação definida e consciente com o desenvolvimento.” (LESSA, 1982, p. 11).

O interregno compreendido entre a tomada do poder central pelo ex-governador gaúcho e o início de seu segundo mandato, em 1951, teria sido marcado “por ausência quase total de interesse pelo tema, tratando-se de uma industrialização extensiva, não decidida.” 25 Lessa conclui seu raciocínio atestando que, ao longo destas duas décadas, “a industrialização surgiu como uma decorrência e não de um objetivo principal intencionalmente perseguido, razão pela qual podemos qualificá-la de ‘não intencional.’” (LESSA, 1982, p. 13, grifo meu).

Para este autor, portanto, somente a partir de meados dos anos 1950 é que se pôde verificar uma primeira aproximação ao desenvolvimentismo, quando “todos os esforços foram intencionalmente dirigidos à construção dos estágios superiores da pirâmide industrial.” Para sustentar sua tese, Lessa argumenta que apenas no início daquela década passou-se a observar “uma sucessão de medidas de política econômica visando à modificação da estrutura econômica nacional, que, em seu conjunto, consubstanciam uma formulação inicial da política de desenvolvimento.” (LESSA, 1982, p. 20).

Referência intelectual no cenário do aventado “novo-desenvolvimentismo” contemporâneo, Luiz Carlos Bresser-Pereira também adere à hipótese de que as bases do desenvolvimentismo surgiram após a revolução que pôs fim à hegemonia das oligarquias cafeicultoras: “É sem dúvida a partir de 30, ou, se quisermos ser mais exatos, é o no decorrer dos anos trinta que tem início a decolagem do desenvolvimento brasileiro.” (BRESSER-PEREIRA, 1968, p. 28).

Em sua visão, aos burocratas do governo faltava clareza acerca dos rumos a que as políticas públicas conduziam a economia nacional: “O novo governo adotou logo uma política nitidamente industrializante”, muito embora “as medidas que mais estimularam o arranque da economia brasileira e o seu desenvolvimento industrial tenham sido tomadas por acaso.” (BRESSER-PEREIRA, 1968, p. 31, grifo meu). Em trabalho publicado décadas depois, o autor reforça o seu entendimento inicial: “A partir dos anos 1930 ou, pelo menos, dos anos 1950, os países latino-americanos adotaram uma estratégia nacional de desenvolvimento bem-sucedida, baseada na teoria econômica do desenvolvimento e na teoria econômica estruturalista latino-americana.” (BRESSER-PEREIRA, 2011, p. 2).

No que se refere à construção intelectual deste projeto, Bresser-Pereira rejeita a tese da precedência das ideias em relação ao programa de governo ao supor concomitantes a experiência histórica e seu embasamento teórico: “Os notáveis economistas, sociólogos, cientistas políticos e filósofos que formularam essa estratégia nos anos 1950 reuniram-se na CEPAL, em Santiago, e no Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB), no Rio de Janeiro.” (BRESSER-PEREIRA, 2011, p. 7).

Não se minimiza a incontestável contribuição que o surgimento deste órgão proporcionou à difusão não apenas das diretrizes, mas também, e principalmente, das políticas desenvolvimentistas. O que se argumenta, entretanto, é que, antes mesmo de a CEPAL ser criada, em 1948, ideias semelhantes às suas já encontravam adeptos no Brasil, inclusive com presença no discurso oficial.

Conforme demonstra Fonseca (2000), o que outrora se limitavam a críticas parciais associadas a interesses específicos, passaram, depois da constituição desse organismo, a ser reconhecidas pela comunidade internacional como saber científico. De fato, esta instituição desempenhou relevante papel ao conferir lastro teórico a ideias que, embora fossem defendidas havia muito por autores brasileiros e latino-americanos, somente na década de 1950 é que foram transformadas em programa de pesquisa, com linguagem e forma mais rigorosas.

No que concerne à limitação de consciência, Ianni (1996), Draibe (1985) e, especialmente, Fonseca (1987, 2003) oferecem indícios que contrariam a suposição de Bielschowsky, Lessa e Bresser-Pereira. Ao ressaltarem a intencionalidade subjacente à criação de diversas instituições voltadas à promoção da indústria ainda na década de 1930, os autores procuraram atenuar a referida hipótese26. Fonseca (2003), por exemplo, arrola inúmeros atos levados a cabo pelo governo Vargas – da política tarifária à criação de órgãos na burocracia estatal voltados a este fim, analisando, ainda, os próprios discursos presidenciais –, demonstrando que a política anticíclica de defesa do setor cafeeiro não ensejou o surto industrial de modo colateral, como sustenta Celso Furtado em sua interpretação clássica.

A reconstituição deste debate contemporâneo faz-se relevante não apenas para sancionar a atualidade do tema; ainda que não se pretenda encerrar a polêmica que circunscreve a questão, a relevância histórica e historiográfica do fenômeno justifica o empenho que este artigo busca oferecer à matéria.



  1. Considerações finais

O debate acerca do desenvolvimentismo não carece de análises diversificadas, das críticas às entusiastas, tecidas por distintos autores, muitos dos quais vivenciaram ativamente sua experimentação como policymakers. A relevância do legado desenvolvimentista para a atual configuração da sociedade brasileira potencializa a controvérsia de muitas de suas particularidades, em especial, daquelas que se referem à sua gênese.

Assunto controverso e exigente de apreciação forçosamente histórica, sofreu revisões e recebeu qualificações das mais variadas ordens. Este artigo procurou alargar a compreensão do tema ao sistematizar o debate contemporâneo sobre as origens do fenômeno. Apresentou-se, em primeiro lugar, a argumentação de autores que retroagem à conjuntura da queda do Império o nascedouro das ideias as quais, posteriormente concatenadas, viriam a formar a política desenvolvimentista inaugurada por Vargas. A seguir, arrolou-se o silogismo de determinados analistas que, por sua vez, conferem o surgimento do fenômeno – tanto no campo das ideias, quanto no da política pública – aos governos que comandaram o país após 1930, mormente Getúlio, em seu segundo mandato, e Juscelino Kubitschek.

De forma sumarizada, admite-se que o desenvolvimentismo resultou de um processo de amadurecimento construído ao longo do tempo, alimentado por críticos e defensores de suas teses e experiências, e não de uma simples oportunidade histórica resultante da Grande Depressão da década de 1930.

Não se poderia esperar que o desenvolvimentismo emergisse plenamente configurado em suas principais determinações já em seu nascedouro, como se fosse um fato anistórico. Faz-se oportuno assinalar, em decorrência, que tanto as ideias quanto as diferentes experiências regionais ou mesmo nacionais não abarcavam, ainda, todas as determinações constitutivas do fenômeno, as quais só iriam configurar-se plenamente no século XX.

A defesa de ideias nacionalistas, papelistas e industrializantes não estava deslocada no tempo ou no espaço. Antes, traziam à baila sua razão de ser ao emergirem em um período ímpar da história brasileira. O advento republicano e a abolição do cativeiro, aliados a sinais de fragilidade do modelo agrário-exportador, emolduravam um ambiente político, social e econômico propício para o lançamento de novas ideias e experiências. Nas palavras de Carvalho (1990, p. 139), “o Brasil se lhes apresentava como às portas de grandes transformações”, momento singular para a criação de um novo modelo de desenvolvimento.

Assim, faz-se oportuno ressaltar que o corolário resultante dessas propostas não poderia ser enquadrado como simples medidas de estímulo à demanda agregada. O crescimento de curto prazo pressupunha a manutenção do arcabouço vigente, não exigia rupturas nem implicava em conflitos. A percepção de que havia um status quo a ser suplantado exigia mudanças de caráter estrutural, as quais encaminhariam soluções aos principais problemas do país através de uma política estatal, consciente e deliberada de superação do atraso.

Na distinção feita por Jaguaribe (1972, p. 13), o crescimento econômico referir-se-ia “ao simples aumento quantitativo da riqueza ou do produto per capita”, enquanto o desenvolvimento abrangeria “o sentido de um aperfeiçoamento qualitativo da economia”. O autor corrobora, assim, o imperativo da intencionalidade ao definir o desenvolvimento como “a explicitação de virtualização pré-existente no processo histórico-social. Essas virtualidades são os modos de exercício da racionalidade.” (JAGUARIBE, 1972, p. 16, grifo meu).

Nesse sentido, a responsabilidade do Estado brasileiro após a Revolução de 1930 extrapolaria, finalmente, as incumbências a ele até então delegadas. Conforme conclui Fonseca (2004a), com o desenvolvimentismo, ia-se além: “O objetivo passaria a ser o crescimento sustentado e de longo prazo, capaz de oferecer transformações estruturais e de encaminhar a sociedade a um nível superior de bem-estar: o desenvolvimento.”



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* Professor Adjunto da Faculdade de Ciências Econômicas e do Programa de Pós-Graduação em Economia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (PPGE/UFRGS).

1 Conforme destaca Fonseca (2008, p. 699), reserva-se este distintivo aos “autores que procuraram formular visões estruturantes e cosmológicas sobre a formação histórico-social brasileira, em busca de seus traços definidores, de suas peculiaridades e de seus percalços.”

2 Neste sentido, Fonseca (2008, p. 700) qualifica a contribuição destes intelectuais ao ressaltar que eles “não só interpretavam, no sentido contemplativo, mas de suas construções intelectuais decorriam propostas e alternativas. [Suas interpretações] supunham, conscientemente ou não, a convicção de que havia uma nação a ser construída, assentada na crença segundo a qual o futuro estava nas mãos e ao alcance das decisões tomadas naquele momento.”

3 Para uma análise pormenorizada da atuação política e intelectual de alguns desses personagens, ver, por exemplo, Luz (1975), Corrêa (1996), Gremaud (1997), Alonso (2002), Saes (2011) e Salomão (2013).

4 Trata-se, estas, de algumas das obras seminais que procuraram sistematizar a formação de um pensamento brasileiro em diversas áreas do conhecimento: Paim (1967), Crippa (1978), Chacon (1977), Saldanha (1963), Costa (1956), Lima (1978) e Machado Neto (1969).

5 Para uma apreciação detida do suposto retorno dessa política econômica sob o chamado “novo-desenvolvimentismo”, ver, por exemplo, Bresser-Pereira (2003, 2006, 2010), Sicsú et al. (2005), Paula (2005), Belluzzo (2009), Carneiro (2012), Bastos (2012), Gonçalves (2012), Bielschowsky (2012), Mollo e Fonseca (2013) e Paulani (2013).

6 Classificação, esta, que ainda inclui os “precursores” – os quais, mergulhados em uma sociedade escravocrata, se debruçaram sobre questões como as raças e o povo – e os “novos”, autores do século XX que alçaram um nível superior de sistematização de suas ideias sob os auspícios da moderna cultura das ciências sociais.

7 Integravam este grupo nomes como os de Quintino Bocaiúva (1836-1912), Luis Pereira Barreto (1840-1923), Assis Brasil (1857-1938), Júlio de Castilhos (1860-1903), Tobias Barreto (1839-1889), Sílvio Romero (1851-1914), Capistrano de Abreu (1853-1927), entre outros. Provenientes de setores politicamente marginalizados pela Monarquia, nutriam, em comum, uma crítica coletiva às instituições, práticas, valores e modos de agir do status quo imperial. Homens de atuação política e intelectual concomitante, formavam um conjunto heterogêneo, não sendo possível defini-los em termos de escolarização, classe social ou origem regional. Para uma análise detalhada da atuação da geração 1870, ver Alonso (2000, 2002).

8 A manifestação extra-acadêmica caracterizou a atuação desse grupo formado, em sua maioria, por bacharéis de estilo rebuscado e oratória esmerada. A veiculação de suas ideias através de periódicos, dos romances de folhetim, dos grêmios literários e das sociedades secretas outorgava-lhes um significativo poder de persuasão social.

9 Conforme sinaliza Kugelmas (2003), a despeito da heterogeneidade de pontos de vista e da diversidade nas formas de metabolização dos temas, o que os unia era “a perspectiva crítica ante o status quo da sociedade imperial, sua situação de relativa marginalização em face do núcleo de poder constituído pelos saquaremas – conservadores infensos a quaisquer mudanças – e, como corolário, o papel por eles desempenhado de paladinos de propostas reformistas.”

10 De acordo com a descrição de Carvalho (1998, p. 119), os contornos do processo de modernização material e intelectual que se observava no país podiam ser representados por distintos elementos, tais como “as novidades tecnológicas: a estrada de ferro, a eletricidade, o telégrafo, o telefone, o gramofone, o cinema, o automóvel, o avião; eram as instituições científicas: Manguinhos, Butantã, a Escola de Minas, as escolas de medicina e engenharia; eram novas idéias, o materialismo, o positivismo, o evolucionismo, o darwinismo social, o livre-cambismo, o secularismo, o republicanismo; era a indústria, a imigração européia, o branco; era a última moda feminina de Paris, a última moda masculina de Londres, a língua e a literatura francesas, o dândi, o flâneur; e era também o norte-americanismo, o pragmatismo, o espírito de negócio, o esporte, a educação física. Antigo, tradicional, atrasado, era o português, o colonial, o católico, o monárquico; era o índio, o preto, o sertanejo; era o bacharel, o jurista, o padre, o pai-de-santo; era o centralismo político, o parlamentarismo, o protecionismo, o espiritualismo, o ecletismo filosófico.”

11 O Manifesto Republicano de 1870, publicado em 3 de dezembro no periódico A República, foi subscrito por lideranças consagradas do movimento, como Quintino Bocaiúva e Salvador de Mendonça, e por outros 56 membros dissidentes do Partido Liberal.

12 Para uma análise mais aprofundada de duas experiências “desenvolvimentistas” subnacionais antes de 1930 (Rio Grande do Sul e Minas Gerais), ver, por exemplo, Love (1975), Iglesias (1982), Fonseca (1999), Targa (2004) e Gomes (2005).

13 Para Ricardo Bielschowsky e Carlos Mussi, a inclusão da ideia de desenvolvimento ao discurso dos governantes e burocratas deu-se somente após a posse de JK: “Em 1956 já estava superada a situação de perplexidade e indefinição dos rumos econômicos que havia afetado o país nos anos anteriores, como resultado da crise política. A ideologia desenvolvimentista incorporava-se, neste momento, à retórica oficial do governo.” (BIELSCHOWSKY; MUSSI, 2005, p. 9, grifos meus).

14 A prioridade da matéria extrapolava o discurso do governador do estado. A centralidade do crédito e da atuação estatal no fomento à produção materializou-se, a 22 de junho de 1928, na criação do Banco do Estado do Rio Grande do Sul, ao qual caberia “fazer a defesa de nossa produção, constituindo um propulsor da riqueza e do progresso.” (apud FONSECA, 2004b, p. 14).

15 João Pinheiro, governador de Minas Gerais por duas ocasiões (em 1890 e no período 1906-1908), perfilava entre os republicanos históricos de seu estado natal. Sua consciência industrializante tomou corpo, principalmente, a partir de sua gestão frente ao Congresso Agrícola, Comercial e Industrial de Minas Gerais, em 1903. Para um estudo completo acerca do pensamento de João Pinheiro, ver Barbosa (1966) e, especialmente, Gomes (2005).

16 O programa de Pinheiro afrontava alguns dos dogmas consensuais ao conservador establishment mineiro da época. As matérias que guiaram a atuação de seu governo podem ser sumarizadas em quatro pontos principais: (1) protecionismo da indústria mediante tarifas adequadas; (2) valorização da educação em seus diversos níveis; (3) valorização da organização cooperativista; e (4) busca da modernização da estrutura produtiva (PAULA, 2004, p. 272).

17 Ponto de vista, este, compartilhado por outros observadores da história mineira do século XX. Para Dulci (1999, p. 46), a gestão de Pinheiro foi “modernizante e abrangente”, tendo procurado “diversificar o sistema produtivo, sem descuidar do café e de melhorar a qualidade da produção através de sua atualização tecnológica.” Opinião semelhante é defendida por Iglesias (1982, p. 121): “João Pinheiro foi um crente na política voltada para a economia, um precursor do que modernamente se chamaria desenvolvimentismo.”

18 Para Topik (1987, p. 35), a intervenção do governo federal não respondia à pressão de grupos sociais, tais como a burguesia, a classe média, os trabalhadores ou os investidores estrangeiros. Tratava-se, na opinião do autor, de uma iniciativa oriunda da própria burocracia estatal, que, se não formava um grupo completamente autônomo, contava com determinada independência política e administrativa.

19 O autor arrola uma série de dados os quais buscam embasar a sua tese: antes do colapso do comércio exterior, em 1929, o Estado brasileiro era proprietário de 2/3 das ferrovias, da maior empresa de navegação, dos principais portos, do maior banco comercial e de três das mais bem-sucedidas empresas hipotecárias (TOPIK, 1987, p. 11).

20 Corroborando a interpretação clássica de Fishlow (1972), Topik (1987, p. 185) atesta explicitamente que a atuação deliberada do governo federal, antes de 1930, ensejou o início de um significativo processo de substituição de importações: “O Brasil passou por uma fase de industrialização resultante na substituição de muitos produtos importados ao longo da Primeira República, devido à política oficial.”

21 Embora se procure demonstrar a existência de ideias pré-desenvolvimentistas anteriores a 1930, a tese a ser aqui defendida não as retrocede ao período colonial ou às práticas mercantilistas. Deve-se esta discordância a divergências metodológicas as quais se evidenciarão no decorrer do trabalho.

22 Em diversas passagens da obra, o autor reforça esta percepção: “Podemos caracterizar a ‘origem’ do projeto desenvolvimentista [...] os quinze anos que se seguiram ao colapso simultâneo da economia cafeeira e do poder hegemônico das oligarquias regionais.” (Ibid., p. 248). Em trabalho posteriormente publicado, Bielschowsky e Mussi reiteram esta periodização metodológica: “O processo de elaboração do projeto desenvolvimentista passou, no período, por quatro subperíodos, que descrevem um ciclo ideológico: nascimento (1930-1945), amadurecimento (1945-1955), auge (1956-1960) e crise (1961-1964).” (BIELSCHOWSKY; MUSSI, 2005, p. 3, grifos meus).

23 A historiografia brasileira tradicionalmente confere a Roberto de Oliveira Campos o estigma de economista ortodoxo, liberal e monetarista. De fato, quando ministro de Castello Branco, Campos tornou-se ferrenho defensor do controle da base monetária como forma de combate à inflação. Em obras anteriormente publicadas, entretanto, defendia o planejamento do Estado como instrumento de promoção de um processo de industrialização intensiva.

24 O autor confirma este entendimento ao incluir posteriormente outro grupo de atores, os industriais, entre os que passaram a se dedicar às questões teóricas e políticas referentes à industrialização: “No período 1930-1945 houve uma primeira e limitada tomada de consciência do projeto, por parte de uma pequena elite de empresários reunidos em entidades como a FIESP e a CNI e, sobretudo, por parte de um pequeno núcleo de técnicos governamentais, civis e militares, que formavam o quadro técnico das novas instituições criadas pelo Estado centralizador de Vargas, especialmente a partir de 1937.” (BIELSCHOWSKY; MUSSI, 2005, p. 3).

25 À exceção, porém, dos instrumentos cambiais, aos quais delega a condição de “principal, se não única ferramenta de política econômica” responsável pelos “estímulos não intencionais” à industrialização verificada naquele período (Ibid., p. 15).

26 No sentido amplo do termo, Fonseca (2003) se refere às instituições como órgãos, políticas públicas e discurso, baseando sua metodologia analítica na concepção de Zysman (1994), para quem as instituições são fundamentais na reconstrução histórica porque moldam experiências nacionais e regionais concretas, possibilitando diferentes conformações históricas.






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