Ação direta de inconstitucionalidade município de lajeado alteração do plano diretor iniciativa concorrente do poder executivo e do poder legislativo municipais



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VBV


Nº 70041761388

2011/Cível




ação direta de inconstitucionalidade. município de lajeado. alteração do plano diretor. iniciativa concorrente do poder executivo e do poder legislativo municipais. exigência de participação popular no processo legislativo. art. 177, § 5º, da constituição estadual. ausência de disciplina constitucional acerca da forma da participação da comunidade. audiências públicas realizadas antes da aprovação dos projetos de lei que proporcionaram razoável discussão da matéria pela população local. inconstitucionalidade não configurada. lei municipal que não assegurou qualquer forma de participação popular. inconstitucionalidade configurada.

ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente em parte. unânime.


Ação Direta de Inconstitucionalidade


Órgão Especial

Nº 70041761388


Comarca de Porto Alegre

PROCURADOR-GERAL DE JUSTIçA/RS

PROPONENTE



MUNICIPIO DE LAJEADO

CAMARA MUNICIPAL DE VEREADORES DE LAJEADO




REQUERIDOs



PROCURADOR-GERAL DO ESTADO/RS

INTERESSADO





ACÓRDÃO


Vistos, relatados e discutidos os autos.

Acordam os Desembargadores integrantes do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado, à unanimidade, em julgar procedente, em parte, a Ação Direta de Inconstitucionalidade.

Custas na forma da lei.

Participaram do julgamento, além do signatário, os eminentes Senhores DESEMBARGADORES Leo Lima (Presidente), Arminio José Abreu Lima da Rosa, Marcelo Bandeira Pereira, Gaspar Marques Batista, Arno Werlang, Newton Brasil de Leão, Sylvio Baptista Neto, Luís Gonzaga da Silva Moura, Luiz Felipe Brasil Santos, Maria Isabel de Azevedo Souza, Otávio Augusto de Freitas Barcellos, Irineu Mariani, Manuel José Martinez Lucas, Voltaire de Lima Moraes, Aymoré Roque Pottes de Mello, Ricardo Raupp Ruschel, José Aquino Flôres de Camargo, Carlos Rafael dos Santos Júnior, Liselena Schifino Robles Ribeiro, Genaro José Baroni Borges, Orlando Heemann Júnior, Alexandre Mussoi Moreira, Cláudio Baldino Maciel e Angelo Maraninchi Giannakos.

Porto Alegre, 22 de agosto de 2011.

DES. VICENTE BARROCO DE VASCONCELLOS

Relator

RELATÓRIO


Des. Vicente Barroco de Vasconcellos (RELATOR)

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pela PROCURADORA-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL para ver declarada a inconstitucionalidade das Leis Municipais n.º 7.731, de 09 de fevereiro de 2007, n.º 7.859, de 19 de setembro de 2007, n.º 7.976, de 10 de março de 2008, n.º 8.024, de 05 de junho de 2008, n.º 8.046, de 30 de julho de 2008, e n.º 8.047, de 31 de julho de 2008, de Lajeado, as quais alteraram o Plano Diretor Municipal instituído pela Lei Municipal n.º 7.650/2006, por violação aos artigos 8º, “caput”, 10, 176 e 177, § 5º, da Constituição Estadual, combinados com os artigos 1º, “caput” e parágrafo único, 2º, 29, inciso XII, 30, incisos I, II e VIII, e 182 da Constituição Federal. Informa que os diplomas legais impugnados advieram de propostas do Poder Legislativo Municipal. Alega que a competência municipal para legislar sobre planejamento urbanístico deve ser exercida por iniciativa privativa do Poder Executivo. Afirma que, conquanto não exista previsão de iniciativa reservada em relação a tal matéria, a necessidade de planejamento administrativo inerente à elaboração da legislação urbanística impõe que a iniciativa seja exercida apenas pelo Poder Executivo. Aduz que algumas das leis foram elaboradas sem a efetiva participação popular. Quanto à Lei Municipal n.º 7.731, de 09 de fevereiro de 2007, sustenta que não houve a realização de prévia audiência pública para debate a respeito das alterações que introduziu. Em relação às Leis Municipais n.º 7.859, de 19 de setembro de 2007, n.º 7.976, de 10 de março de 2008, n.º 8.046, de 30 de julho de 2008, e n.º 8.047, de 31 de julho de 2008, apesar de ter ocorrido audiência pública para discussão das propostas, não foi publicado edital de convocação da comunidade para participar do referido ato. Requer seja declarada a inconstitucionalidade dos atos normativos impugnados.

O Poder Executivo do Município prestou informações, sustentando a validade das leis impugnadas frente aos ditames constitucionais.

A Câmara Municipal de Vereadores também prestou informações, defendendo a constitucionalidade dos diplomas legais impugnados.

O Procurador-Geral do Estado manifestou-se pela constitucionalidade das leis.

O Procurador-Geral de Justiça em exercício emitiu manifestação final pela procedência da ação.

Registro, por fim, que foi observado o previsto nos arts. 549, 551 e 552, do CPC, tendo em vista a adoção do sistema informatizado.

É o relatório.


VOTOS


Des. Vicente Barroco de Vasconcellos (RELATOR)

Estabelece o artigo 30, inciso VIII, da Constituição Federal que compete aos Municípios “promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano”.

Na forma do artigo 182 da Constituição Federal, “A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes”. O § 1º do referido dispositivo constitucional dispõe que “O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana”.

A propósito da política urbana, a Constituição Estadual, em seu artigo 177, prevê que “Os planos diretores, obrigatórios para as cidades com população de mais de vinte mil habitantes e para todos os Municípios integrantes da região metropolitana e das aglomerações urbanas, além de contemplar os aspectos de interesse local, de respeitar a vocação ecológica, o meio ambiente e o patrimônio cultural, serão compatibilizados com as diretrizes do planejamento do desenvolvimento regional”. O § 5º de tal artigo determina que “Os Municípios assegurarão a participação das entidades comunitárias legalmente constituídas na definição do plano diretor e das diretrizes gerais de ocupação do território, bem como na elaboração e implementação dos planos, programas e projetos que lhe sejam concernentes”.

Depreende-se dos dispositivos constitucionais acima mencionados que não há norma que confira ao chefe do Poder Executivo Municipal a exclusividade de iniciativa quanto às questões referentes à política urbana. Com efeito, a apresentação de projeto de lei versando sobre tal matéria é de iniciativa concorrente do Poder Executivo e do Poder Legislativo Municipais.

Na lição de Hely Lopes Meirelles1, “Leis de iniciativa exclusiva do prefeito são aquelas em que só a ele cabe o envio do Projeto à Câmara. Nessa categoria estão as que disponham sobre a criação, estruturação e atribuição das secretarias, órgãos e entidades da Administração Pública Municipal; a criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração direta e autárquica, fixação e aumento de sua remuneração; o regime jurídico dos servidores municipais; e o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, os orçamentos anuais, créditos suplementares e especiais”.

Já Nelson Nery Costa2 entende que “O plano diretor deve ser aprovado através de Lei Municipal, com a participação do Poder Executivo e Legislativo em seu processo de apresentação, discussão, aprovação, sanção e publicação. A iniciativa deve ser, preferencialmente, do Prefeito, por ter condições de apresentar soluções técnicas para os diversos problemas de planejamento urbano e de elaboração do plano diretor das cidades. Os Vereadores, não obstante, também podem ter iniciativa para apresentar projeto de lei, instituindo plano diretor (...)”.

Nesse sentido, também, o magistério de Regina Maria Macedo Nery Ferrari3, a qual afirma que “o projeto de lei do plano diretor pode ser de iniciativa geral, isto é, não é de iniciativa privativa do Prefeito, podendo ser de autoria de qualquer membro ou comissão da Câmara, do Prefeito e até mesmo dos cidadãos, nos termos do inciso XII, do art. 29, da Constituição Federal (...)”.

No mesmo diapasão é a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, conforme demonstra o julgamento do RE 218110, Rel. Min. Néri da Silveira, ao apreciar a constitucionalidade de lei municipal que versava sobre o uso e a ocupação de solo urbano, cujo acórdão restou assim ementado: “Recurso extraordinário. Ação direta de inconstitucionalidade contra lei municipal, dispondo sobre matéria tida como tema contemplado no art. 30, VIII, da Constituição Federal, da competência dos Municípios. 2. Inexiste norma que confira a Chefe do Poder Executivo municipal a exclusividade de iniciativa relativamente à matéria objeto do diploma legal impugnado. Matéria de competência concorrente. Inexistência de invasão da esfera de atribuições do Executivo municipal. 3. Recurso extraordinário não conhecido.”

Esse Órgão Especial também possui entendimento nesse sentido, exarado no julgamento da ADI 599163367, Rel. Des. Vasco Della Giustina, de seguinte ementa: “599163367. ADIN. CANOAS. Lei n.4347, que acrescentou o parágrafo quinto ao art.14 da lei n.1447/72, que dispõe sobre o plano de desenvolvimento urbano. Iniciativa de lei não reservada ao executivo pela carta estadual. Competência concorrente. A infringência de lei municipal, não a carta estadual, mas tão somente aos cânones da lei orgânica do município ou aos preceitos de outra lei ordinária municipal, não caracteriza hipótese de inconstitucionalidade, eis ausente afronta a disposição constitucional. ADIM julgada improcedente.”

No caso, as Leis Municipais n.º 7.731, de 09 de fevereiro de 2007, n.º 7.859, de 19 de setembro de 2007, n.º 7.976, de 10 de março de 2008, n.º 8.024, de 05 de junho de 2008, n.º 8.046, de 30 de julho de 2008, e n.º 8.047, de 31 de julho de 2008, de Lajeado alteraram dispositivos do Plano Diretor do Sistema Integrado do Município. Tais diplomas normativos, conforme se lê de fls. 119-188, foram apresentados por iniciativa do Poder Legislativo.

Com efeito, ausente previsão de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para a propositura de leis municipais que versem sobre política urbana, não há falar em inconstitucionalidade, por vício de iniciativa, das leis ora impugnadas.

Quanto à necessidade de prévia realização de audiência pública para a discussão de projeto de lei que tenha por objeto o planejamento municipal, tanto a Constituição Federal (artigo 29, inciso XII), quanto a Constituição Estadual (artigo 177, § 5º) asseguram a participação popular no processo de elaboração e aprovação de leis que disciplinam tal matéria.

O artigo 29, inciso XII, da Constituição Federal dispõe que “O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos: (...) XII - cooperação das associações representativas no planejamento municipal”.

A Constituição Estadual, por sua vez, estabelece no § 5º de seu artigo 177 que “Os Municípios assegurarão a participação das entidades comunitárias legalmente constituídas na definição do plano diretor e das diretrizes gerais de ocupação do território, bem como na elaboração e implementação dos planos, programas e projetos que lhe sejam concernentes”.

Na espécie, conforme se depreende dos documentos de fls. 119-188, antes da aprovação das Leis Municipais n.º 7.859, de 19 de setembro de 2007, n.º 7.976, de 10 de março de 2008, n.º 8.024, de 05 de junho de 2008, n.º 8.046, de 30 de julho de 2008, e n.º 8.047, de 31 de julho de 2008, houve a realização de audiências públicas, tendo sido assegurada a participação da comunidade no processo legislativo.

Registre-se que a ausência de publicação de editais para convocação da população e a realização de apenas uma audiência pública não acarretam a inconstitucionalidade das mencionadas leis municipais, uma vez que não há disciplina constitucional acerca da forma como a participação popular deva ocorrer.

Ademais, sequer o diploma legal que regulamentou os artigos 182 e 183 da Constituição Federal e estabeleceu diretrizes gerais da política urbana (Lei n.º 10.257, em 10 de julho de 2001 – Estatuto da Cidade) determinou a forma de exercício da participação popular.

Portanto, ainda que se admitisse a existência de vício quanto à forma de participação popular, seria de ilegalidade e não de inconstitucionalidade, não cabendo a sua análise em sede de controle concentrado.

Já se decidiu: “ADIN. PLANO DIRETOR. PARTICIPAÇÃO POPULAR. ESTATUTO DA CIDADE. AUDIÊNCIAS PÚBLICAS. PROCESSO LEGISLATIVO. VÍCIO FORMAL. INOCORRÊNCIA. PARTICIPAÇÃO POPULAR. FORMA. AUTONOMIA MUNICIPAL. 1. Segundo a Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto da Cidade) - que regulamentou o artigo 182 da Constituição da República - deve ser garantida a gestão democrática por meio de audiências públicas, debates, publicidade e amplo acesso a documentos e informações, no processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização. Não disciplinou, todavia, o Estatuto da Cidade o procedimento a ser seguido. 2. É da competência dos Municípios, no exercício da autonomia municipal, definir a forma a ser adotada para garantir a participação popular na elaboração do plano diretor. 3. Na falta de definição legal pelo Município da participação popular no processo de elaboração do plano diretor, a realização de audiências públicas, antes da remessa do projeto à Câmara de Vereadores, é suficiente para garantir a exigência da participação popular. Hipótese em que eventual deficiência na participação importaria em ilegalidade por violação à lei nacional nº 10.257/2001, e não em violação direta à Constituição. Ação julgada improcedente.” (ADI 70019551563/Maria Isabel)

Também: “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DO MUNICÍPIO DE GRAVATAÍ, QUE AUTORIZA A CONCESSÃO, A TÍTULO PRECÁRIO, DO USO DE ÁREAS PÚBLICAS DE LOTEAMENTOS. ALEGADA AUSÊNCIA DE PARTICIPAÇAO POPULAR NO PROCESSO DE ELABORAÇÃO LEGISLATIVA. ART. 177, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. 1) NECESSIDADE DE PRESERVAÇÃO DA PARTICIPAÇÃO POPULAR. PRECEDENTES DESTA CORTE. 2) O DISPOSITIVO DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL - ART. 177, § 5º, NÃO ESTABELECE COMO SERIA A FORMA DE PROCEDER À EXIGÊNCIA DE PARTICIPAÇÃO POPULAR. APENAS ESTABELECE A NECESSIDADE DE PARTICIPAÇÃO DAS ENTIDADES COMUNITÁRIAS LEGALMENTE CONSTITUÍDAS NA DEFINIÇÃO DAS POLITICAS URBANAS. 3) LEI COMPLEMENTAR Nº 10.257/2001 E RESOLUÇÕES DO MINISTÉRIO DAS CIDADES, QUE EMITEM ORIENTAÇÕES E RECOMENDAÇÕES SOBRE O PROCESSO PARTICIPATIVO DE ELABORAÇÃO DO PLANO DIRETOR. A EVENTUAL INCONSTITUCIONALIDADE REFLEXA - A CUJO RESPEITO NÃO SE PRESTA A AÇÃO DIRETA - SE MATERIALIZARIA QUANDO O VÍCIO DE ILEGITIMIDADE RESULTARIA DA VIOLAÇÃO DE NORMA INFRACONSTITUCIONAL INTERPOSTA, A CUJA OBSERVÂNCIA ESTARIA VINCULADO PELA CONSTITUIÇÃO. DISPOSIÇÕES QUE NÃO SÃO VINCULATIVAS AO MUNICÍPIO, CUJA AUTONOMIA DEVE SER RESPEITADA. 4) NA AUSÊNCIA DE REGRAS LEGAIS, QUER NACIONAIS QUER MUNICIPAIS, DISCIPLINADORAS DA PARTICIPAÇÃO POPULAR NA ELABORAÇÃO DE LEIS QUE DIZEM RESPEITO À ORGANIZAÇÃO DA URBE, É DE SE TER COMO LEGÍTIMO O PROCESSO LEGISLATIVO QUE, DE FORMA RAZOÁVEL, DEU ENSEJO À DISCUSSÃO DO TEMA PELOS ÓRGÃOS REPRESENTATIVOS DA COMUNIDADE LOCAL. 5) PROCESSO LEGISLATIVO QUE ENSEJOU AMPLA DISCUSSÃO DO TEMA, EM AUDIÊNCIAS, ATRAVÉS DO CONSELHO MUNICIPAL DO PLANO DIRETOR DE DESENVOLVIMENTO URBANO, NO QUAL TÊM ASSENTO DIVERSAS ENTIDADES REPRESENTATIVAS DA COMUNIDADE LOCAL. ATAS DAS REUNIÕES QUE ACOMPANHARAM O PROJETO-DE-LEI ENCAMINHADO À CÂMARA DE VEREADORES. INCONSTITUCIONALIDADE NÃO RECONHECIDA. AÇÃO IMPROCEDENTE.” (ADI 70020914131/Aquino)

Todavia, em relação à Lei Municipal n.º 7.731, de 09 de fevereiro de 2007, não há comprovação de que tenha ocorrido qualquer tipo de participação da comunidade em seu processo de elaboração e aprovação, impondo-se a declaração de sua inconstitucionalidade.

Nesse sentido: “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 1.468, DE 31 DE OUTUBRO DE 2001, DO MUNICÍPIO DE HORIZONTINA. ALTERAÇÃO DO PLANO DIRETOR. VÍCIO NO PROCESSO LEGISLATIVO. AUSÊNCIA DE PARTICIPAÇÃO DA COMUNIDADE. OFENSA AO ART. 177, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL E AO ART. 29, XII, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. É inconstitucional a Lei nº 1.468/2001, do Município de Horizontina, pois editada sem que promovida a participação comunitária, para deliberação de alteração do Plano Diretor do Município, conforme exige o art. 177, § 5º, da Constituição Estadual e o art. 29, XII, da Constituição Federal. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE, POR MAIORIA.” (ADI 70028427466/Moesch)

Ainda: “ADI. LEI MUNICIPAL. REGULARIZAÇÃO DE EDIFICAÇÕES. FALTA DE PARTICIPAÇÃO DE ENTIDADES COMUNITÁRIAS. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. É inconstitucional a Lei Complementar nº 333-2006 do Município de Santa Cruz do Sul que versa sobre matéria típica de plano diretor ou de lei que fixa diretrizes do território. Trâmite sem qualquer consulta popular. Ofensa ao art. 177, § 5°, da Constituição Estadual. Precedentes. JULGADA PROCEDENTE. UNÂNIME.” (ADI 70020527149/Maria Berenice)

Por tais razões, julgo procedente, em parte, a ação para declarar a inconstitucionalidade da Lei n.º 7.731, de 09 de fevereiro de 2007, do Município de Lajeado, determinando a sua retirada do ordenamento jurídico.

DES. CARLOS RAFAEL DOS SANTOS JÚNIOR (REVISOR) – Revisei e estou de pleno acordo com o Relator.

todos OS DEMAIS DESEMBARGADORES VOTARAM DE ACORDO COM O RELATOR.

DES. LEO LIMA - Presidente - Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 70041761388, Comarca de Porto Alegre: "À UNANIMIDADE, JULGARAM PROCEDENTE, EM PARTE, A AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE."




1 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 701.

2 COSTA, Nelson Nery.Curso de Direito Municipal Brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, 1999, p. 237.

3 FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Direito Municipal. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005, p. 237.










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