A criança na agenda política



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A CRIANÇA NA AGENDA POLÍTICA

Rejane Brandão Siqueira (POSEDU/PUC-Rio/CNPq/CAPES)

Eixo. Pesquisa em Pós-Graduação em Educação e Políticas Públicas

Categoria - Comunicação


Introdução

...somos pobres em histórias notáveis.

Benjamin, 1995, p.276
Elencada entre os deveres do Estado na Constituinte de 88, direito de todas as crianças no Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei nº. 8069/90) e etapas da Educação Básica com atendimento a crianças de 0 a 6 anos em creches e pré-escolas na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDBEN nº. 9394/96), a Educação Infantil é resultado das importantes mudanças que marcaram o lugar da criança pequena na organização político-administrativa do país que, passa a discutir e analisar a sua situação compreendendo-a como pessoa em desenvolvimento independente de sua condição social e étnica passando assim a empreender uma série de ações visando equacionar e qualificar o atendimento educacional a ela direcionado.

Essa mudança de lugar que representa também uma mudança de paradigma, nos inquieta a questionar qual a tendência da Educação Infantil hoje? O disfarce apontado por Kramer (1982) foi superado? E os investimentos estão sendo viabilizados? Existem políticas públicas específicas para essa etapa?

Conduzida por essas questões e pelas mudanças políticas do país após a década de 80 o objetivo desse texto é fazer um panorama do conjunto de ações voltadas para a educação da criança de 0 a 6 anos no país que vão repercutir na organização das ações municipais.
1. Política e política pública: quem ganha?

A história social da criança (Ariés, 1986; Del Priore, 1999; Rizzini e Pilotti, 2009) é marcada por dilemas e contradições e a arena política é espaço privilegiado para analisar o lugar por ela ocupado ao longo da existência.

Historicamente, podemos acenar para o momento em que o Brasil vive a transição do governo militar para o regime democrático e descentralizado, marcado por três importantes acontecimentos: a eleição de Tancredo Neves para Presidente da República em 1985; a instalação da Assembléia Nacional Constituinte, em 1987; e as eleições presidenciais de 1989 (Cunha, 1991, p. 22) que culminam na consolidação do Estado federativo brasileiro impresso na Carta Constituinte de 1988 a partir da qual, estados e municípios passaram a ser, de fato, politicamente autônomos.

Nesse contexto, a educação foi alvo das reformas. E, como um direito social (CF/88, Art 6º) no âmbito da redistribuição das responsabilidades teve sua oferta distribuída entre os diferentes níveis (CF,1988, Art. 211), a saber: União, Estados e Municípios.

A oferta da Educação Infantil se inscreve no texto legal como responsabilidade dos municípios e pela primeira vez, a Constituinte dispôs sobre a organização dos sistemas municipais de ensino ao lado dos já existentes sistemas federal e estadual, deliberando sobre o Regime de Colaboração, matéria posteriormente regulamentada pela Lei n° 9.394/96.

Assim, a descentralização da educação efetivada leva a criança pequena à pauta da agenda das ações governamentais e instaura um período de significativas políticas públicas e estratégias de indução a fim de garantir a adesão dos entes-federados no cumprimento de suas responsabilidades.

No cenário mundial, o lugar da criança nas discussões políticas estava em pauta desde o início do século XX e a luta em defesa de que, suas especificidades fossem contempladas na organização política dos países se consolidava na assinatura de pactos e declarações. A formulação de documentos norteadores dos países signatários impulsiona, no Brasil, um conjunto de ações onde a criança, sujeito de direitos, bem como a sua educação, passam a ser objeto da legislação.

Reconhecidas como pessoas em desenvolvimento, as crianças têm seus direitos sociais e fundamentais reconhecidos como inerentes a todas elas, independente de raça, cor, etnia e religião, sob o paradigma da proteção integral.

Sarmento (1997, p.11) afirma que a decidida entrada das crianças e da infância na agenda da opinião pública e dos sistemas parciais de produtores de conhecimento sobre a sociedade não pode deixar de ser senão a expressão da relevância social da infância.

Essa breve exposição das condições estruturais que norteiam a elaboração de políticas/políticas públicas de Educação Infantil se propõe como pano de fundo da análise ora apresentada.

Para Easton, política pode ser definida como “(policy) uma teia de decisões que alocam valor” (1953, p.130) ou “como um curso de uma ação ou inação (ou “não-ação”), mais do que decisões ou ações específicas”. (Heclo, 1972, p.84-85).

Rua (1998), em texto destinado àqueles que não são especialistas em políticas públicas, que é o nosso caso, apresenta uma síntese de conceitos e teorias básicas a fim de orientar as análises e destaca que as políticas públicas (policies), são outputs, resultantes da atividade política (politics) que compreendem o conjunto das decisões e ações relativas à alocação imperativa de valores. Uma política pública geralmente envolve mais do que uma decisão e requer diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas. (p.1)

O ciclo de políticas apresentado por Mainardes (2006) propõe a análise das políticas educacionais considerando que estas se configuram com ciclo contínuo constituído por três contextos principais: o contexto de influência, o contexto da produção de texto e o contexto da prática que são inter-relacionados, não têm uma dimensão temporal ou seqüencial e não são etapas.

Nesse sentido, o foco da análise de política deveria incidir sobre a formação do discurso e a interpretação ativa que os profissionais atuantes no contexto da prática fazem para relacionar os textos da política à prática. Isso envolve identificar processos de resistência, acomodações, subterfúgios e conformismo dentro e entre as arenas da prática, o delineamento de conflitos e disparidades entre os discursos nessas arenas.

As políticas públicas são elaboradas a partir de um processo decisório - diálogo entre intenções e ações - que, é delineado por 04 estágios assim definidos: 1) Elaboração da Agenda; 2) Especificação de uma alternativa (Formulação); 3) Escolha de uma alternativa (adoção); 4) Implementação da decisão (Viana, 1988. p.05).

A formulação da agenda é constituída por uma lista de problemas ou assuntos que chamam à atenção do governo e dos cidadãos que atuam junto com ele e, é afetada por dois tipos de atores: os governamentais (Alto Staff da administração, Funcionalismo de carreira e Congresso) e os não governamentais (Grupos de pressão ou interesse, acadêmicos, pesquisadores, consultores, mídia, partidos políticos e opinião pública).

Em consonância com este enfoque, pode-se dizer que a Educação Infantil tem nos atores não governamentais seu marco de conquistas, tendo em vista que sua introdução na agenda política educacional do país tem sido resultado dos movimentos de luta empreendidos por esse grupo, ou seja, a luta por garantir o direito a uma Educação Infantil de qualidade a todas as crianças brasileiras foi ao longo dos anos, mobilizando movimentos sociais, especialistas, acadêmicos, pesquisadores.
2. A ação do Estado gestor: planos, programas, propostas e diretrizes.

È nosso propósito ressaltar a atuação do governo, no período de 2006 a 2009 que marca as últimas e significantes políticas direcionadas a Educação Infantil no país, sob a gestão do Partido dos Trabalhadores no qual a educação é reconhecida como questão nacional de primeira grandeza tornando-a prioridade do Estado e da sociedade e teve como meta ampliar, com estados e municípios, o acesso à Educação Básica, por meio da universalização do Ensino Fundamental de nove anos e do atendimento à Educação Infantil.

Dentre as incumbências da União (LDB 9394/96,Art. 9) em seu papel de gestora, é sua responsabilidade elaborar o Plano Nacional de Educação, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios e prestar assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para o desenvolvimento de seus sistemas de ensino e o atendimento prioritário à escolaridade obrigatória, exercendo função redistributiva e supletiva.

No cumprimento destas, a União, nessa gestão marcada pelo diálogo com a Universidade e incentivo à participação social com o fortalecimento de Conselhos, podem ser destacados: o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) e o Compromisso Todos pela Educação que estão articulados.


3. O Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) e o Plano de Metas Compromisso todos pela Educação.

No quadro geral da educação aos anos finais do século XX, a universalização do Ensino Fundamental torna-se realidade desencadeando uma série de mudanças focadas na preocupação com a qualidade do processo educacional brasileiro. Uma dessas mudanças se expressa no Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), lançado pelo Governo Federal em 20071- um plano de metas no qual estão definidas 28 diretrizes a serem operacionalizadas com vistas ao alcance das metas até 2021 e submetas para o período de 2007 a 2021.

Segundo Saviani (2007, p.1233), o PDE apareceu como um grande guarda-chuva que abrigava praticamente todos os programas já desenvolvidos pelo MEC e foi lançado oportunamente, nas circunstâncias do lançamento do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) em que cada ministério teria que indicar as ações que se enquadrariam no referido Programa.

O plano aparece ancorado no Compromisso Todos pela Educação, amparado nas disposições dos Artigos 23, 205 e 211 da CF, que conjuga esforços da União, Estado e Municípios atuando em regime de colaboração e estabelece o conjunto das 28 diretrizes a serem adotadas pelos entes federados.

No intuito de promover a qualidade da educação, o compromisso envolve ainda a participação voluntária da sociedade civil, organizações sindicais, fundações, entidades de classes empresariais, igrejas, entidades confessionais, famílias, pessoas físicas e jurídicas.

A consolidação do compromisso depende da adesão dos entes federados e para isso são adotados mecanismos de indução para a adoção das diretrizes e cumprimento das metas do Índice do Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB).

Cury acredita que, se a União, representada pelo MEC não descumprir os termos desse compromisso e se houver vontade de e recursos para efetivar tais propósitos em metas, é possível dizer que estamos vislumbrando uma saída racional para um direito proclamado como direito social. (2007, p. 848)

O novo índice – o IDEB – teve sua criação articulada com o lançamento do PAC e do PDE. Na oportunidade, O MEC atrelou as diversas ações que já se encontravam na pauta do Ministério, ajustando e atualizando algumas delas. (Saviani, 2007, p.1233)

Como estratégia de avaliação da educação nacional, o IDEB representa um significativo avanço, pois se constitui da fusão de dois importantes indicadores de qualidade: fluxo escolar e desempenho. Essa combinação entre fluxo e aprendizagem pode variar entre zero e dez.

As ações elencadas no PDE, no entanto, seriam validadas pelos resultados do IDEB que une num mesmo indicador o desempenho dos alunos nos exames Prova Brasil e SAEB (aplicados pelo MEC nas redes de todo o país) e as taxas de aprovação (que consideram a repetência).

Tomado como indicador da qualidade da educação nacional, o IDEB dos anos 2005 e 2007 possibilitou um mapeamento da situação educacional do país e os estados e municípios que apresentaram índices abaixo do percentual nacional foram considerados “prioritários” para receberem o programa de assistência técnica e financeira prestada pelo MEC.

Com expressiva adesão dos entes federados, as primeiras ações foram efetivadas no ano 2008 e no último IDEB publicado em 2009, os resultados acenam para uma possível concretização das metas empreendidas no PDE, tanto em nível nacional como nas demais dependências administrativas. Em pontos percentuais, entre 2005 e 2009 houve um aumento de 0,4% no país. Já na Rede Pública Estadual, o aumento foi superior ao nacional 0,6% (INEP\MEC).

Considerando a meta nacional para os próximos quatorze anos - 6,0 - equivalente à dos países desenvolvidos da OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômicos), podemos afirmar que a caminhada está se iniciando positivamente.

E, a partir desses dados, a Educação Infantil, com ênfase na pré-escola passa a ser compreendida no cenário político como potencializadora do cumprimento dessa meta tendo em vista que, diversas pesquisas, Curi e Menezes-Filho (2006), Klein (2006) e Araújo (2006) já comprovaram que as crianças que fizeram a pré-escola têm mais sucesso na aprendizagem.

Contudo, no conjunto de 28 diretrizes elencadas no Plano, a Educação Infantil aparece como a diretriz nº. 10 - Promover a Educação Infantil. Cabe então perguntar o que significa em termos políticos “promover a Educação Infantil”?
4. Emenda 59/2009: entre o direito e o dever de frequentar a pré-escol

Retomando os pressupostos do ciclo de políticas (Mainardes, 2006) nossa análise está focada no contexto de influência, visto que, nele as políticas são iniciadas e os discursos são construídos.

Nesse sentido, inicialmente serão pontuadas algumas manifestações discursivas de atores governamentais e não governamentais na agenda da Emenda Constitucional 059/2009, considerando que a proposta inicial da emenda (PEC 277/2008), feita pela Senadora Ideli Cavalcanti tinha como proposição de origem a PEC 96/2003 e restringia-se a acrescentar o § 3º ao art. 76 da CF/88 a fim de reduzir, anualmente, a partir do exercício de 2009, o percentual da Desvinculação de Receitas da União (DRU) incidente sobre os recursos destinados à manutenção e desenvolvimento do ensino de que trata o art. 212 da Constituição Federal.

A DRU foi criada em 1994, na gestão do presidente Fernando Henrique Cardoso, com o nome de Fundo Social de Emergência, sendo um mecanismo que desvinculava 20% da receita tributária da União. Com a aprovação da PEC 277/2008 ficou determinado que a DRU relativa à Educação vai gradativamente caindo de 20% para 12,5% em 2009, para 5% em 2010, e acaba em 2011. Essa decisão traz um aporte de recursos novos para a Educação Básica de R$ 4 bilhões ainda em 2009, pouco mais de R$ 7 bilhões em 2010 e pouco mais de R$ 10,5 bilhões a partir de 2011.

Contudo, em seu trâmite no legislativo, a PEC foi sendo alterada e, culminou na aprovação da Emenda 059/2009 que traz, entre outras, uma questão que resulta em profundas alterações na organização da Educação Básica, a extensão da obrigatoriedade do ensino obrigatório para 4 a17 anos.

Com a aprovação da EC 59/2009, significativas mudanças foram adotadas na Constituição Federal, dentre elas, considerando nosso objeto de pesquisa, destacamos a alteração na redação do artigo 208, extinguindo do texto legal a divisão entre as duas etapas da Educação Básica: Ensino Fundamental e Médio, e configurando o ensino obrigatório como educação básica obrigatória e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade.

Essa redação evasiva provoca alguns questionamentos: como fica a organização do atendimento? Onde serão matriculadas as crianças de 4 e 5 anos? Como se organizarão os sistemas de ensino? Quais as estratégias? Qual o currículo?

A ampliação da obrigatoriedade contemplou uma perspectiva de que, se teremos mais recursos podemos atender mais. Entretanto, cabe destacar que, se hoje, os índices de desempenho e a qualidade no atendimento são uma questão ainda na pauta, ter mais recursos basta como pressuposto para uma decisão dessa grandeza?

No que se refere à Educação Infantil, a aprovação da emenda contou com resistência e conflitos principalmente de um grupo de atores não governamentais, como por exemplo, Vital Didonet, consultor da Organização Mundial para a Educação Pré-escolar (OMEP/Brasil) e Coordenador da Secretaria Executiva da Rede Nacional Primeira Infância, que ainda no processo de aprovação da PEC, emitiu parecer afirmando que, a emenda proposta ao inciso I do art. 208 da CF sugeria que quem estava falhando eram os pais em não inscrever seus filhos na pré-escola e que a medida justa, portanto, não seria atribuir nova obrigação aos pais, mas insistir no dever do Estado em assegurar oferta democrática de Educação Infantil de tal sorte que as famílias hoje excluídas possam tomar parte nos benefícios da Educação Infantil2.

Em contrapartida, o presidente da UNDIME (União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação), Carlos Eduardo Sanches, afirmava que a mudança é um passo importante para chegar ao atendimento em toda a educação básica. “É a evolução de um processo. A consolidação das matrículas para 4 e 5 anos vai nos dar forças para universalizar as matrículas de 0 a 3 anos”.

Em trabalho encomendado pela ANPED, Rosemberg (2009) apresentou um levantamento das questões e tensões relativas à extensão do ensino obrigatório a partir de uma síntese sobre as idéias e legislação referente à obrigatoriedade escolar em cenário internacional e nacional; a obrigatoriedade da educação pré-escolar em cenário internacional e na América Latina); síntese das principais preocupações quanto à obrigatoriedade de matrícula/frequência na pré-escola e sugestões sobre estratégias.

Na ocasião, ela afirmou o dever de mobilização de pesquisadores e especialistas e de provocar o debate. E, segundo a autora, para tanto, a sugestão de Vital Didonet de separar DRU/recursos da obrigatoriedade escolar seria uma estratégia sábia.

Por outro lado, podemos mencionar a Moção de apoio a PEC3 enviada ao Congresso Nacional pelo Conselho Nacional de Educação representada pela Presidente do Conselho, pelo Presidente Câmara de Educação Básica e pelo Presidente da Câmara de Educação Superior, em 01 de julho de 2009 na qual era solicitada urgência na aprovação da PEC 277, entendendo que, colocar todas as crianças e adolescentes de 4 a 17 anos na escola parecia estratégico para o futuro do país, considerando o cenário internacional. E concluía, afirmando que, com a aprovação da PEC, o desafio a ser vencido seria o da qualidade da educação para todos tendo na universalização da matrícula de 4 a17 anos, o primeiro passo.

As tensões e intenções aqui apresentadas revelam que, na verdade, esta agenda não foi construída a partir de um consenso entre os grupos de atores, porém a EC foi aprovada e segue-se a sua implantação.

Cabe destacar que, apesar de o direito à Educação Infantil em creches e pré-escolas estar garantido na legislação, o primeiro desafio a ser superado é o da garantia do acesso e permanência não apenas à pré-escola mas também à creche. Até o momento, a precariedade desse atendimento foi/está sendo superada gradativamente. Primeiro, passaram a oferecer vagas para as crianças mais velhas (6 anos) e, posteriormente, foram expandindo para as menores (as 4 e 5). Convém efetivar em todo território nacional essas políticas sem contudo deixar à mercê as crianças de 0 a 3 anos em seu direito à creche.
7. Considerações finais

Em toda a história, a Educação Infantil nunca esteve tão presente na agenda político-educacional do país. Todavia, esse é um momento que exige de nós, professores, pesquisadores e cidadãos um olhar atento às ações empreendidas com vistas à garantia do direito a todas as crianças a uma Educação Infantil de qualidade.

O Estado como gestor de políticas públicas opera num jogo que se configura pela existência de conflitos, tensões, coalizões e negociações nas quais participam diversos atores e nesse jogo de forças se constrói e reconstrói a história.

A regulação da Educação Básica na qual está incluída a Educação Infantil não é apenas objeto do conjunto de regulamentações e orientações advindas do poder central, mas, considerando a autonomia dos estados e municípios assegurada na CF/88 é também resultante dos contextos locais, cujas determinações históricas, sociais, políticas e econômicas vai delinear as ações e iniciativas políticas que vão se configurando em novos e velhos arranjos.

Hoje, a questão relativa à mudança da idade de ingresso no ensino obrigatório, sinaliza que, apesar de não estarem definidas as formas de controle da frequência, estando a criança de 4 e 5 anos nele incluída, conclui-se que abarcará as sanções legais em relação à matrícula e frequência do Ensino Fundamental. Ou seja, considerando o Código Penal Brasileiro de 1940, Art. 246 e o Estatuto da Criança e do Adolescente, os pais que não provêem a educação obrigatória para seus filhos incorrem no crime de abandono intelectual e de negligência.

Cabe, porém, destacar que essa é uma via de mão dupla em que o Estado desde a Constituição de 88 tem também a obrigação de oferecer vagas a todas as crianças de 4 e 5 anos, sendo o não oferecimento destas relacionado nos crimes de negligência.

Bobbio (1987, p.23), apresenta uma proposição em relação à obrigatoriedade escolar que permite a compreensão desse momento, quando afirma que existem reformas igualitárias que não são libertadoras, como toda a reforma que introduz uma obrigação escolar, forçando todas as crianças a ir à escola, colocando a todos, ricos e pobres, no mesmo plano, mas por meio de uma diminuição da liberdade.

Apesar das polêmicas e do conjunto de questões relacionadas à sua aprovação, a Emenda está em vigor e os municípios terão até 2016 para adequar seus sistemas a nova configuração do ensino obrigatório, ou seria, Educação Básica? Ambigüidades à parte, nesse conjunto de mudanças é urgente a necessidade de se construir uma proposta de atendimento a essa faixa etária na sua singularidade.

Assim, a situação hoje, é a seguinte: sendo obrigatório o ensino de 4 a 17 anos, automaticamente, a matrícula na pré-escola passa a ser obrigatória e então, parafraseando Cury (2007, p. 849) a criança não tem escolha: ou frequenta a pré- escola ou frequenta a pré-escola. Nesse caso, cabe perguntar: seria então uma questão de equidade ou de diminuição da liberdade?

Cabe destacar ainda a recente publicação pelo CNE das Diretrizes Operacionais para a matrícula no Ensino Fundamental e na Educação Infantil que, afirma a idade de seis anos completos até 30 de março como a idade de ingresso no Ensino Fundamental, porém admite, em caráter excepcional que as escolas de Ensino Fundamental e seus respectivos sistemas de ensino que matricularam crianças, para ingressarem no primeiro ano, e que completaram 6 (seis) anos de idade após o dia 31 de março, devem, dar prosseguimento ao percurso educacional dessas crianças, adotando medidas especiais de acompanhamento e avaliação do seu desenvolvimento global.

Dessa forma, as diretrizes abrem precedentes para, no ano de 2011, os sistemas de ensino em caráter excepcional, dar prosseguimento para o Ensino Fundamental de 9 (nove) anos às crianças de 5 (cinco) anos de idade, independentemente do mês do seu aniversário de 6 (seis) anos, que no seu percurso educacional estiveram matriculadas e frequentaram, até o final de 2010, por 2 (dois) anos ou mais a Pré-Escola.

Tais decisões produzem inquietações e põem na pauta das discussões qual o lugar da Educação Infantil nas políticas educacionais. Se estamos em busca de uma Educação Infantil de qualidade ou se a intenção precípua é ampliar o Ensino Fundamental. Num momento em que comemoramos a inclusão da Educação Infantil no financiamento da educação (FUNDEB) somos interpelados por tais decisões que contrariam todo o movimento de luta e conquistas que caracterizam a Educação Infantil e o respeito à criança na condição de pessoa em desenvolvimento.



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2http://www.primeirainfancia.org.br/Documentos/NotaTecnicasobreaPEC277Ade2008.doc


3 www.todospelaeducacao.org.br/Uploads.aspx?folder...d277f50030bc...





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